Проблемы правового регулирования сельского туризма в контексте устойчивого развития сельских территорий

Тропина Дарья Владимировна кандидат юридических наук доцент, кафедра экономической безопасности и права, РГАУ-МСХА имени К.А.Тимирязева 27434, Россия, г. Моска, ул. Тимирязевская, 49 Tropina Dar'ya Vladimirovna PhD in Law PhD, Associate Professor of the Department of Economic Security and Law Russian State Agrarian University - Moscow Timiryazev Agricultural Academy 27434, Russia, Mosca, ul. Timiryazevskaya, 49 tropina@rgau-msha.ru

Сергеев Дмитрий Геннадьевич аспирант, кафедра экономической безопасности и права, РГАУ-МСХА имени К.А.Тимирязева 127434, Россия, г. Москва, ул. Тимирязевская, 49 Sergeev Dmitrii Gennad'evich Postgraduate student of the Department of Economic Security and Law Russian State Agrarian University - Moscow Timiryazev Agricultural Academy 127434, Russia, Moscow, ul. Timiryazevskaya, 49 tropina@rgau-msha.ru

Впервые о роли сельского туризма в обеспечении условий для развития и диверсификации сельской экономики было упомянуто в Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года (далее – Стратегия). В частности, в Стратегии указано, что Россия обладает уникальными природно-климатическими и культурно-историческими особенностями, позволяющими развивать практически все популярные виды туризма, одним из которых является сельский туризм. Доля сельского туризма в России пока невелика, однако в России есть все предпосылки для развития этого вида туризма.

Сельский туризм не только является отдельным видом туризма, который активно развивает внутренний туризм в России, но и способствует устойчивому развитию сельских территорий, так как благодаря развитию сельского туризма решаются вопросы трудоустройства населения сельской местности, развития сельской инфраструктуры, возрождения и продвижения этнокультурных особенностей соответствующих территорий.

Развивать сельский туризм можно во всех регионах России, так как пока еще нигде полноценно не реализован весь потенциал сельских территорий, в то время как каждая территория обладает своими уникальными особенностями,

Основными направлениями повышения туристической привлекательности сельских территорий Стратегия называет создание агротуристских кластеров, проведение образовательных мероприятий для сельхозтоваропроизводителей, планирующих оказывать услуги в сельском туризме, продвижение в СМИ лучшего опыта и наиболее успешных проектов по развитию сельского туризма.

Стратегия утверждает, что у России есть все шансы для того, чтобы в будущем страна стала одним из мировых лидеров сельского туризма (Распоряжение Правительства РФ от 02.02.2015 № 151-р «Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года» // СПС Консультант Плюс)

В то же время, необходимо согласиться с мнением отдельных ученых, которые считают, что для достижения цели развития сельской территории нужен более четкий алгоритм действия правовой системы Российской Федерации в целом, своеобразная нормативно-правовая матрица ^[2].

Именно правовое регулирование сельского туризма сейчас находится в активной стадии разработки. Понятие «сельский туризм» - относительно новое в отечественном законодательстве. Введено он было Федеральным законом от 02.07.2021 № 318-ФЗ, который внес изменение сразу в два базовых закона в этой сфере. Во-первых, было внесено изменение в Федеральный закон от 29 декабря 2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». К основным направлениям государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства добавились поддержка и развитие сельского туризма (п.15 ст. 7).

Одновременно, в основные понятия Федерального закона от 24 ноября 1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» было добавлено понятие «сельский туризм» - туризм, предусматривающий посещение сельской местности, малых городов с численностью населения до тридцати тысяч человек, в целях отдыха, приобщения к традиционному укладу жизни, ознакомления с деятельностью сельскохозяйственных товаропроизводителей и (или) участия в сельскохозяйственных работах без извлечения материальной выгоды с возможностью предоставления услуг по временному размещению, организации досуга, экскурсионных и иных услуг. Деятельность по оказанию услуг в сфере сельского туризма осуществляется сельскохозяйственными товаропроизводителями в соответствии с требованиями, установленными Правительством Российской Федерации.

Кроме того, закон расширил полномочия органов власти всех уровней в сфере сельского туризма. В полномочия органов государственной власти РФ в сфере туризма было включено установление требований к оказанию услуг в сфере сельского туризма и к средствам размещения, используемым для осуществления деятельности по оказанию услуг в сфере сельского туризма в сельской местности. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ добавилась реализация мер по поддержке приоритетных направлений развития туризма в субъектах Российской Федерации, в том числе сельского туризма. К правам органов местного самоуправления по созданию благоприятных условий для развития туризма была отнесена реализация мер по развитию приоритетных направлений развития туризма на территориях муниципальных образований, в том числе и сельского туризма.

Учитывая закрепление понятия сельского туризма в законодательстве, в конце 2021 года были внесены изменения в Государственную Программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в части установления Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие сельского туризма. Указанные Правила устанавливают цели, условия и порядок предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации по предоставлению сельскохозяйственным товаропроизводителям (за исключением личных подсобных хозяйств), относящимся к категории «малое предприятие» или «микропредприятие» в соответствии с Федеральным законом «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», грантов на развитие сельского туризма в рамках федерального проекта «Развитие сельского туризма». Грант носит название «Агротуризм» и может предоставляться «заявителям» - сельскохозяйственным товаропроизводителям (за исключением личных подсобных хозяйств), относящимся к категории «малое предприятие» или «микропредприятие» в соответствии с Федеральным законом «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24 июля 2007 №209-ФЗ, зарегистрированным и осуществляющим деятельность на сельской территории или на территории сельской агломерации субъекта Российской Федерации, обязующимся осуществлять деятельность в течение не менее 5 лет на сельской территории или на территории сельской агломерации со дня получения гранта «Агротуризм» и достигнуть показателей деятельности, предусмотренных проектом развития сельского туризма (Постановление Правительства РФ от 14.07.2012 N 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» // СПС Консультант Плюс)

Однако, в формулировании понятия «заявитель» кроется насущная проблема, заключающаяся в том, что сельхозтоваропроизводитель, зарегистрированный не на сельской территории, но осуществляющий на ней деятельность, не может рассчитывать на государственную поддержку в сфере сельского туризма. Современное законодательство позволяет вести предпринимательскую деятельность в области сельского хозяйства в том числе и без образования юридического лица путем заключения соглашения о создании крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ), главой которого является индивидуальный предприниматель ^[4]. Как показывает практика, это достаточно распространенный случай, когда индивидуальный предприниматель, зарегистрированный по месту жительства в городском округе, является главой КФХ в сельской местности недалеко от города. Более того, даже при желании оформить регистрацию непосредственно на территории своего агропроизводства фермеру это будет сделать невозможно, так как постройка и регистрация жилого дома на землях сельхозназначения может быть запрещена в отдельном субъекте РФ.

Для получения гранта необходимо представить проект развития сельского туризма - документ (бизнес-план), составленный по форме, утверждаемой Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, предусматривающий реализацию мероприятий, направленных на создание и (или) развитие объектов сельского туризма, в который включаются в том числе затраты на реализацию проекта развития сельского туризма, предусмотренные в перечне затрат, финансовое обеспечение которых допускается осуществлять за счет средств гранта "Агротуризм", финансово-экономическое обоснование, предусматривающее срок окупаемости проекта развития сельского туризма, не превышающий 5 лет, плановые показатели деятельности, обязательство по достижению которых включается в соглашение о предоставлении гранта "Агротуризм" получателю средств. Случаи и порядок внесения изменений в проект развития сельского туризма определяются Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

Конкурсный отбор проектов проводится в порядке, установленном Министерством сельского хозяйства Российской Федерации. Проекты развития сельского туризма представляются на отбор в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации уполномоченным органом того субъекта Российской Федерации, на сельской территории или территории сельской агломерации которого планируется реализация проекта развития сельского туризма.

Грант «Агротуризм» может предоставляется заявителю на реализацию проекта развития сельского туризма в размере от 3 до 10 миллионов рублей, в зависимости от суммы собственных средств, которые сельхозтоваропроизводитель готов потратить на реализацию проекта. Грант предоставляется однократно.

Целевые направления расходования гранта «Агротуризм» определены Приказом Министерством сельского хозяйства РФ № 116 от 02 марта 2022г., согласно которому средства гранта «Агротуризм» могут быть расходованы на

развитие инфраструктуры, благоустройство территории, создание безбарьерной среды для маломобильных граждан, проведение коммуникаций, закупку мебели, оборудования и др. (Приказ Минсельхоза России от 02.03.2022 № 116 «Об утверждении перечня целевых направлений расходования гранта «Агротуризм» // СПС Консультант Плюс)

Необходимо также отметить, что Указом Президента РФ от 20.10.2022 г. № 759 «О некоторых вопросах государственного управления в сфере туризма и туристской деятельности» было упразднено федеральное агентство по туризму (Ростуризм) и его полномочия были переданы Министерству экономического развития РФ, в связи с чем ряд проектов нормативных правовых актов в сфере сельского туризма, подготовленных Ростуризмом, так и не были приняты. Поэтому в настоящее время при организации предоставления услуг в сельском туризме можно руководствоваться нормативными правовыми актами из смежных отраслей. Так, к законам, регулирующим предоставление туристских услуг можно отнести:

- Федеральный закон от 24 ноября 1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 21 декабря 1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»;

- Федеральный закон от 30 марта 1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

- Федеральный закон от 27 декабря 2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и отдельные технические регламенты.

В перечень подзаконных нормативных актов входят:

- Постановление Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2020 г. № 1853 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 г. № 1515 «Об утверждении Правил оказания услуг общественного питания»;

- Постановление правительства Российской Федерации от 07 декабря 2019 №1619 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета на грантовую поддержку общественных и предпринимательских инициатив, направленных на развитие внутреннего и въездного туризма»;

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 мая 2018 № 872-р «Об утверждении концепции программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019 - 2025 годы)»;

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2019 № 2129-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года».

- Приказ Министерства экономического развития России от 01 сентября 2014 №540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков»;

- Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 27 октября 2020 № 32 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил и норм СанПиН 2.3/2.4.3590-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации общественного питания населения» и др.

Однако, стоит учитывать, что не все термины, которые используются в туристской индустрии можно применять при информировании об оказании услуг в сельском туризме.

Так, Федеральным законом «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» установлено, что к гостиницам не относятся средства размещения, используемые для осуществления деятельности по оказанию услуг в сфере сельского туризма в сельской местности. Использовать можно понятие «средство размещения», данное в этом же законе - имущественный комплекс, включающий в себя здание или часть здания, помещения, оборудование и иное имущество и используемый для временного размещения и обеспечения временного проживания физических лиц. Такие средства размещения в сельском туризме могут быть различных видов: сельские гостевые дома, фермерские дома, коттеджи, сельские хижины, избы, шале, бунгало, дома рыбака, а также традиционные жилища малых коренных народов России (юрта, балаган, сакля, сенек, хата, чум, яранга и другие), в том числе не являющиеся объектами капитального строительства. Требования к средствам размещения на сегодняшний день установлены Приказом Минэкономразвития России от 11 ноября 2022 № 617 «Об утверждении требований к средствам размещения, используемым для осуществления деятельности по оказанию услуг в сфере сельского туризма в сельской местности», которые вступают в силу 1 марта 2023 года.

Требования предусматривают наличие освещения центрального входа и подходов к средствам размещения, вывески, содержащей информацию, предусмотренную Законом РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 "О защите прав потребителей", внутреннего освещения (в том числе, авариного), водоснабжения, системы отопления, системы вентиляции, санитарных объектов общего пользования. Устанавливаются жесткие требования к площади помещений для размещения туристов и их оснащении мебелью, постельными принадлежностями, полотенцами, а также информационными материалами. В то же время данный документ делает исключение для национальных традиционных жилищ коренных малочисленных народов Российской Федерации, указывая, что для них эти требования являются необязательными.

Вышеуказанные требования подвергались критике еще на стадии проекта, замечания и предложения направлялись заинтересованными представителями общественности и сельскохозяйственными товаропроизводителями, однако, в большинстве своем, так и не были учтены. Как правильно указывают некоторые авторы, агропромышленные туры, как правило, - это однодневные туры или так называемые туры выходного дня. Привлечение туристов на более длительное время пока ограничено в связи с недостаточным количеством средств для размещения туристов ^[5]. А учитывая новые требования, многие сельхозтоваропроизводители могут и вовсе отказаться от такой дополнительной статьи дохода, так как эти требования могут оказаться невыполнимыми для уже существующих сельских средств размещения.

Также, проблемой, на наш взгляд, является приведение сельских средств размещения под "единый стандарт", что может привести к потере сути и смысла такого туризма, который предполагает некое отсутствие комфорта и готовность туристов к определенному «экстриму».

Что касается традиционных жилищ малых коренных народов России и исключения для таких жилищ в части соответствия требованиям, Приказ не перечисляет виды таких жилищ и оставляет перечень открытым. При этом традиционные жилища коренных народов России в Приказе вообще не принимаются во внимание.

Следует также акцентировать внимание и на других, кроме размещения, услугах в сфере сельского туризма, таких как экскурсионные услуги и услуги питания, требования к безопасности которых установлена национальными стандартами, регулирующими организацию туристских услуг, активных видов отдыха, экскурсионных услуг, требования по обеспечению безопасности туристов.

Сельхозтоваропроизводитель может самостоятельно изучить эти стандарты и попытаться организовать полный спектр туристских услуг своими силами, однако это потребует большого количества времени, которого у сельхозтоваропроизводителей, как правило, не хватает даже на основную деятельность. Поэтому чаще всего фермеры ограничиваются показами и процесса агропроизводства, дегустациями и прогулками по окрестностям.

Для продвижения своих услуг в сельском туризме сельхозтоваропроизводитель может воспользоваться услугами агрегатора. В последнее время увеличение различных агрегаторов и мобильных приложений, позволяющих собрать большое количество информации по туристическим объектам и направлениям, что вызвало достаточно большую «волну» самостоятельных путешествий. ^[1]

Как правило, в этом случае заключается пользовательское соглашение между владельцем агрегатора и сельхозтоваропроизводителем, условия которого, как правило, устанавливаются самим владельцем агрегатора, у сельхозтоваропроизводителя есть лишь возможность присоединиться к условиям без дополнительных согласований.

В заключение, хотелось бы отметить, что сельский туризм – не только важный вектор развития туристической отрасли России, но и возможность получить дополнительный доход для малого и среднего предпринимательства в сфере сельского хозяйства. Однако все эти отношения должно объединять достижение главной цели - удовлетворения основных жизненных потребностей населения сельских территорий (жизнеобеспечение) на основе комплексного и устойчивого социально-экономического развития ^[3]. А возможно это, на наш взгляд, только при надлежащем и всеобъемлющем нормативно-правовым регулировании, учитывающим специфику оказания услуг в сфере сельского туризма сельскохозяйственными товаропроизводителями.