Независимая оценка институтов публичной власти: проблемы практической реализации

Ульянов Александр Юрьевич ORCID: 0000-0003-3858-2424 кандидат юридических наук Доцент кафедры конституционного и административного права, Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет) 454080, Россия, Челябинская область, г. Челябинск, ул. Коммуны, 149 Ulyanov Alexander PhD in Law Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, South Ural State University 454080, Russia, Chelyabinsk region, Chelyabinsk, Commune str., 149 70ru@bk.ru Другие публикации этого автора

Введение

Вполне логично, что результат всякой управленческой деятельности, тем более публичной, требует анализа и объективной оценки. Суждение об эффективности управленческой деятельности может быть вынесено только после анализа реального состояния объектов, изменившихся в результате управленческого воздействия [Г.В. Атаманчук, С. 97]. В связи с этим в демократических обществах сегодня возрастает роль независимой оценки институтов публичной власти, под которой понимаются варианты экспертной и общественной оценки текущих показателей и конечных результатов деятельности органов публичной власти и организаций, выполняющих публично-значимые функции.

Независимую оценку, прежде всего, связывают с развитым общественным контролем деятельности государства со стороны институтов гражданского общества [E.В. Бердникова, С. 470]. Основная проблема независимой оценки и в целом института оценки эффективности публичной власти – недостаток квалифицированных экспертов, особенно на муниципальном уровне, в связи с чем их функции часто выполняют государственные или муниципальные служащие. Поэтому независимая оценка нередко компенсируется или подменяется иными способами оценки, в том числе квазиоцениванием, которое в отличие от экспертной оценки сводится к описанию собранных данных, а не к анализу причин и последствий принятия управленческих решений [Г. Волльман, С. 13].

Практика применения независимой оценки

В Российской Федерации независимая оценка качества услуг социальной сферы проводится с 2014 года. Практика независимой оценки начала формироваться с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования». В законе независимая оценка рассматривается как одна из форм общественного контроля, которая проводится в целях предоставления гражданам информации о качестве оказания социально-значимых услуг соответствующими организациями и учреждениями, а также в целях повышения качества их деятельности. Оценка проводится по таким критериям, как открытость, комфортность, доступность услуг, доброжелательность и удовлетворенность. В целях создания условий для организации независимой оценки Общественная палата Российской Федерации и региональные общественные палаты на основании обращений органов государственной власти или органов местного самоуправления формируют соответствующие общественные советы. Состав общественного совета формируется из числа представителей общественных организаций, созданных в целях защиты прав и свобод граждан, общественных организаций инвалидов, объединений потребителей (их ассоциаций, союзов), число членов совета не может быть менее пяти человек. Все они осуществляют свою деятельность на общественных началах. Следует отметить, что первоначально общественные советы формировались непосредственно органами государственной власти или органами местного самоуправления, но в 2017 году от такой практики было решено отказаться ввиду очевидной ангажированности советов. Независимая оценка проводится общественными советами не чаще чем один раз год и не реже чем раз в три года на основе информации о качестве оказания услуг, предоставленной операторами, которые осуществляют сбор, обобщение и анализ информации на основании государственных и муниципальных контрактов, заключенных уполномоченными органами публичной власти.

Сведения о результатах независимой оценки учреждений социальной сферы в целом по стране агрегируется на официальном сайте для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» https://bus.gov.ru. Согласно данным этого интернет-портала по итогам оценки качества условий оказания услуг из 108234 образовательных организаций оценку ниже среднего или неудовлетворительно получили лишь 0.4 %, а оценку «удовлетворительно» – 1,2 %, остальные организации оценены на «хорошо» и «отлично». Похожая ситуация наблюдается по итогам независимой оценки в здравоохранении, где из 7561 медицинских организаций лишь 71 учреждение получило оценку ниже среднего или неудовлетворительно^[1]. Обобщая эти данные, можно сказать, что независимая оценка из средства повышения эффективности оказания общественно-значимых услуг превратилась в хороший инструмент для органов исполнительной власти, с помощью которого можно продемонстрировать стабильно-благополучное состояние социальной сферы.

Согласно действующему законодательству результаты независимой оценки социальной сферы должны учитываться при оценке эффективности деятельности руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, высших должностных лиц и руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, руководителей органов местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных и городских округов. Вместе с тем de jure не определено, какие правовые последствия могут повлечь отрицательные результаты оценки для соответствующих руководителей. Более того, если на региональном уровне механизм корреляции этих данных формально закреплен в ст. 35 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (информация о результатах независимой оценки включается в ежегодный отчет о результатах деятельности высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации), то на федеральном и муниципальном уровнях, такой механизм до сих пор не выработан.

К сожалению, за восемь лет своего существования институт независимой оценки не оказал должного влияния на повышение качества оказания социально-значимых услуг населению. Неблагоприятной продолжает оставаться ситуация в сфере первичного здравоохранения, не отвечает предъявляемым требованиям материально-техническая база и оснащение необходимым оборудованием медицинских и образовательных организаций, особенно расположенных в сельской местности. Выступая на съезде «Единой России» в июне 2021 года, глава государства привел данные, по которым 72 процента школьных зданий нуждаются в текущем ремонте, а 10 процентов — в капитальном^[2]. Передача полномочий по формированию общественных советов от органов публичной власти к общественным палатам не сильно изменила ситуацию. На наш взгляд, это может быть вызвано несколькими причинами. Во-первых, работа общественных советов при органах исполнительной власти, как федерального, так и регионального уровня, зачастую носит формальный характер. Институт общественных советов не в полной мере ориентирован на повышение объективности информации о результатах деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. Во-вторых, зависимость операторов от заказчиков, которыми выступают всё те же органы публичной власти. Необходимо учитывать, что оплата государственных и муниципальных контрактов, как правило, осуществляется по факту выполнения работ, после того, как они приняты и «одобрены» заказчиком. В-третьих, независимой оценке подлежат далеко не все организации, а только включенные в перечень, который должен утвердить общественный совет по согласованию с заказчиком, поскольку от этого зависит объем работ а, следовательно, стоимость контрактов и размер финансирования. В-четвертых, законом предусмотрена периодичность проведения независимой оценки – не чаще чем один раз в год и не реже чем один раз в три года, что явно не отвечает потребностям получателей услуг, которые пользуются ими ежедневно.

Своеобразным инструментом независимой оценки со стороны населения стала оценка деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и региональных отделений государственных внебюджетных фондов, многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг. Оценка проводится гражданами на всех стадиях предоставления оказываемых государственных и муниципальных услуг, на которых с гражданами осуществлялось непосредственное взаимодействие, в том числе при оказании услуг в электронной форме^[3]. Процедура оценки осуществляется посредством опросного модуля на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и официальных сайтах многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в сети «Интернет». Операторами оценки, как правило, выступают органы исполнительной власти. При введении данного инструмента оценивания предполагалось, что в случае отрицательной оценки качества предоставления государственных или муниципальных услуг может ставиться вопрос о досрочном прекращении полномочий соответствующих руководителей и должностных лиц, однако подобная практика в итоге не получила распространения.

Экспертная оценка как вид независимой оценки

Экспертная оценка является видом независимой оценки, которая проводится с привлечением независимых экспертов (экспертных групп). Независимыми оценщиками в данном случае выступают лица, обладающие необходимыми профессиональными компетенциями, либо специализированные некоммерческие организации, консалтинговые компании, научно-исследовательские институты. В последнее время экспертное сообщество вносит весомый вклад в развитие института глобального оценивания. Активное участие в измерении качества жизни населения, эффективности принимаемых государством мер социального, экономического и культурного развития принимают эксперты международных организаций, к которым относятся: Организация объединенных наций (United Nations) и созданные под её эгидой Организация по вопросам образования, науки и культуры (UNESCO), Всемирная организация здравоохранения (World Health Organization), Всемирный банк (World Bank), Международная организация труда (International Labour Organization), Международный валютный фонд (International Monetary Fund) и другие. Ими разработаны и широко применяются несколько основных подходов к измерению качества жизни населения, государственного управления, соблюдения международного стандарта прав человека, политических свобод, уровня коррупции.

Кроме того, роль профессионального оценщика может выполняться специально созданной экспертной организацией. В связи с этим будет уместно остановиться на практике развития экспертно-аналитических центров в зарубежных странах. На первоначальном этапе зарубежные центры нередко использовались в качестве инструментов политической борьбы, что стало серьезным препятствием на пути их развития (критике подвергались процедура финансирования исследований и методология оценки, авторитет экспертов, анализ результатов, выбор критериев и т.д.). В результате экспертные центры стали активнее привлекать представителей научного академического сообщества, а распределение государственных заказов стало более прозрачным [Hellstern, P. 275].

Практика создания и развития отечественных аналитических центров в отличие от западных стран пошла по иному пути. Подобные центры начали развиваться примерно с середины 1990-гг. и ввиду их небольшого количества не испытывали жесткой конкуренции. С началом 2000-х гг. экспертные центры начали активно создаваться органами государственной власти (в основном, по инициативе Администрации Президента и Правительства Российской Федерации), а со временем в состав учредителей ряда независимых центров вошли государственные структуры.

Сегодня наиболее крупными российскими экспертными организациями являются: Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации, Левада-Центр^[4], Общероссийский народный фронт, Опора России, Центр стратегических разработок и др.

Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации занимается оперативным информационно-аналитическим сопровождением и экспертной поддержкой деятельности Правительства Российской Федерации по основным вопросам социально-экономического развития страны. C начала 2021 года Аналитический центр также осуществляет организационно-техническое обеспечение деятельности Координационного центра Правительства Российской Федерации. Это новая структура, обеспечивающая взаимодействие федеральных министерств и ведомств, регионов и организаций в процессе разрешения штатных и нештатных ситуаций, реализации приоритетных задач и проектов. Его деятельность построена на современных цифровых технологиях – системе управления спецпроектами, системе управления рисками социально-экономического развития, мультимодальной системе сбора обратной связи от граждан, системе анализа данных и т.д.^[5]

Экспертная и аналитическая деятельность «Опоры России» нашла свое отражение в ряде правительственных решений: создана правительственная комиссия по развитию малого и среднего предпринимательства, введена процедура оценки регулирующего воздействия, принята Стратегия развития малого и среднего предпринимательства до 2030 года, развитие малого бизнеса признано национальным проектом. В структуре организации действует Центр экспертизы и аналитики проблем предпринимательства, который занимается оперативным информационно-аналитическим сопровождением и экспертной поддержкой деятельности организации по основным вопросам в сферах налогов, финансов, промышленной политики, антимонопольного регулирования, банкротства, трудовых отношений, сельского хозяйства и других вопросов^[6].

В Центре стратегических разработок в 2019 году сформирован Центр экономики регионов. К приоритетным сферам деятельности этого направления относятся вопросы совершенствования государственной политики, стратегического развития страны, устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, разработки концепций и стратегий развития регионов и макрорегионов, вопросы кластерного, технологического и инновационного развития территорий. Центр обеспечивает методологическое и консультационное сопровождение достижения национальных целей и стратегических задач развития России, показателей эффективности деятельности высших должностных лиц и органов исполнительной власти регионов^[7].

Общероссийское общественное движение «Народный фронт «За Россию» (Общероссийский народный фронт), является массовым общественным объединением, созданным по инициативе граждан, объединившихся в интересах реализации целей движения. Согласно уставу общественного объединения его целями являются поддержка и обеспечение прямого и постоянного диалога между гражданами и Президентом страны, общественного мониторинга и гражданского контроля исполнения законов, президентских инициатив и иных приоритетных государственных решений, и программ; вовлечение граждан, организаций и институтов гражданского общества в постоянную совместную работу по определению приоритетов развития России, содействие расширению возможностей народовластия, реальному участию всех активных и неравнодушных граждан в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления и пр.^[8]

Общественная оценка и общественное мнение

Общественная оценка как вид независимой оценки направлена на выявление действительного общественного мнения относительно результатов деятельности органа публичной власти или организации, выполняющей публично-значимые функции. Общественная оценка проводится с помощью социологических и иных методов исследования (опросов населения, в том числе проводимых с использованием информационных технологий и др.), а также при участии институтов гражданского общества. Чаще всего проведением подобных социологических исследований занимаются экспертные аналитические центры.

Социологическое понятие «общественное мнение» в конституционно-правовом поле рассматривается относительно недавно. В русле конституционно-правовой теории «общественное мнение» рассматривается учеными как «особый тип суждения общественности, выражающий оценку тех или иных явлений, вопросов, представляющих собой на момент обсуждения актуальные дискуссионные проблемы, затрагивающие общественный интерес, в отношении которых общественность объективно способна выносить суждения» [Ю.Н. Величинская, С. 14].

Возрастающая роль общественного мнения в оценке эффективности деятельности органов публичной власти оказала существенное влияние на формирование в науке конституционного права категории «свобода общественного мнения», которая в настоящее время нуждается в дополнительном осмыслении. Так, профессор С.А. Авакьян выделяет следующие демократические институты, связанные со свободным выражением общественного мнения: выборы, референдумы, средства массовой информации, политические партии и иные общественные объединения, публичные мероприятия (собрания, митинги, шествия, демонстрации и пикетирования), консультативные институты непосредственной демократии (всенародное обсуждение законопроектов, правотворческая инициатива, Российская общественная инициатива, публичные слушания, петиции граждан) [С.А. Авакьян, С. 17-19].

Думается, что независимая общественная оценка в современной конституционно-правовой доктрине может и должна рассматриваться в качестве возможной модели правомерного поведения, основанного на солидарности и взаимодействии личности, общества и государства [Е.В. Титова, С. 110-114]. Практическая реализация этой модели в основном зависит от состояния самого общества, его готовности взаимодействовать с государством на паритетных началах, степени проникновения демократических начал в правосознание, политическую культуру общества, в такие социальные институты, как семья, школа, общая культура. Однако социум состоит из множества отдельных индивидов и главным общественно-политическим интегратором является государство [В.В. Гриб, С. 24-27]. Поэтому многое зависит от индивидуальной правовой и политической культуры граждан, как она формируется, поощряется ли активная гражданская позиция, ставится ли в пример законопослушное поведение, какую правовую политику реализует государство, насколько в обществе ценятся и уважаются право, закон, существует ли вера в справедливость.

Как справедливо утверждает Е.А. Кравцова, «несмотря на предпринимаемые усилия в вовлечении населения в диалог с властными структурами, взаимодействие происходит не в таком объеме, который позволил бы говорить о налаженном и действительно работающем механизме взаимодействия населения с органами власти» [Е.А. Кравцова, C. 27]. Среди возможных причин возникшего противоречия автор называет традиционно низкий уровень доверия населения к власти, игнорирование решений актуальных проблем, стоящих перед властными структурами, преобладание экономических интересов над интересами общественными.

Инструментом общественной оценки могут выступать средства массовой информации. В Декларации о средствах массовой информации и правах человека 1970 года^[9], в частности, провозглашается, что официальные власти обязаны в разумных пределах предоставлять информацию по вопросам, представляющим интерес для общественности, а средства массовой информации обязаны сообщать полную и исчерпывающую информацию о государственных делах. В соответствии с Законом Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» редакция имеет право запрашивать информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц. При этом закон не конкретизирует, для каких целей может запрашиваться информация, из общего смысла данной нормы следует, что полученные могут быть использованы в целях оценивания определенных направлений деятельности органов власти и информирования общественности.

Представляется, что потенциал общественной оценки в отечественной практике оценивания институтов публичной власти может быть расширен за счет активного вовлечения в этот процесс региональных общественных палат, которые все ещё далеки от осуществления реального общественного контроля за деятельностью органов публичной власти. Основная причина – несовершенство процедуры формирования общественных палат, состав которых на две трети утверждается органами публичной власти. Вполне очевидной является проблема независимости региональных общественных палат от органов власти в части обеспечения деятельности аппарата, поскольку законодатель закрепил два варианта его организационно-правового статуса (как государственного учреждения и как подразделения государственного учреждения), что в определенном смысле лишает их организационной и финансовой самостоятельности [Т.Н. Михеева, С. 52]. В современных условиях относительную независимость общественных палат от государственной администрации можно обеспечить через процедуру утверждения нового состава общественной палаты не органами публичной власти, а текущим составом общественной палаты в полном объеме, с последующей периодической ротацией.

Выводы

В целом, анализ действующих в России практик независимого оценивания показывает, что получаемые сегодня результаты независимой оценки институтов публичной власти можно охарактеризовать как «квазиоценивание». Это обусловлено, прежде всего, тем, что при регламентации механизмов оценивания не обеспечен комплексный методологический подход, что приводит к отсутствию реальной оценки их влияния на состояние общественного развития. Выход из сложившейся ситуации «квазиоценивания» видится в разработке концептуальной основы института оценки эффективности публичной власти, что, несомненно, потребует дальнейшей модернизации федерального законодательства.

^[1] URL: https://bus.gov.ru/top-organizations-second (дата обращения 27.11.2022).

^[2] URL: https://rg.ru/2021/06/19/putin-poruchil-podgotovit-programmu-kapitalnogo-remonta-shkol.html (дата обращения 27.11.2022).

^[3] Постановление Правительства Российской Федерации от 12.12.2012 № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» // СПС «Гарант» (дата обращения 27.11.2022).

^[4] В 2016 году организация включена Минюстом РФ в реестр НКО – иностранных агентов.

^[5] URL: https://ac.gov.ru/about (дата обращения 30.10.2022).

^[6] URL: https://opora.ru/analytics (дата обращения 30.10.2022).

^[7] URL: https://csr.ru/ru/direction/tsentr-ekonomiki-regionov (дата обращения 30.10.2022).

^[8] URL: https://onf.ru/structure/documents/ustav/ (дата обращения 20.11.2022)

^[9] Декларация о средствах массовой информации и правах человека : Принята на Двадцать первой очередной сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы 23 января 1970 г. // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант» (дата обращения 20.11.2022).