Эволюция нормативно-правового регулирования территориальной обороны как элемента организации вооруженной защиты в правовой системе Советского государства и современной России

Балдин Александр Константинович кандидат юридических наук доцент, кафедра гражданского права и процесса, Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского 603022, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Проспект Гагарина, 23 Baldin Aleksandr Konstantinovich PhD in Law Associate Professor, Department of Civil Law and Procedure, N.I. Lobachevsky National Research Nizhny Novgorod State University 603022, Russia, Nizhny Novgorod region, Nizhny Novgorod, Prospekt Gagarina str., 23 akbaldin@unn.ru

Военная доктрина Российской Федерации ^[1], отражающая систему взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту нашей страны, в числе основных задач Вооруженных Сил, а также органов военного и гражданского управления в мирное время называет подготовку к проведению мероприятий по территориальной обороне. В период непосредственной угрозы агрессии мероприятия по территориальной обороне начинают непосредственно осуществляться как элемент организации обороны. Развитие военной организации предполагает совершенствование института территориальной обороны. Таким образом, основной программный стратегический документ военного управления России отводит важную роль системе территориальной обороны в организации деятельности по подготовке к вооруженной защите и вооруженной защите государства.

Введенный Указом Президента Российской Федерации на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей режим военного положения ^[2], предусматривающий ведение территориальной обороны, актуализировал вопрос её организации на отдельных территориях государства. По смыслу Указа в обеспечении режима военного положения и, соответственно, решении задач территориальной обороны участвуют Правительство РФ, совместно с федеральными и региональными органами государственной власти. Перечень мер, применяемых на территории, на которой введено военное положение, установлен ст.7 Федерального конституционного закона «О военном положении» ^[3]. Территориальная оборона ведется с учетом указанных мер либо на всей территории государства, либо в отдельных его местностях в зависимости от сферы распространения режима военного положения. Планирование и организация территориальной обороны входят в число основных задач Вооруженных Сил.

Вопросам комплектования, организации, снабжения, устройства и финансирования системы территориальной обороны в Российской Федерации уделялось немало внимания в отечественной как военной, так и правовой науке. Территориальная оборона как отдельная область военной деятельности чаще всего, что логично, выступает объектом анализа и исследования военных специалистов, разрабатывающих концептуальные основы её подготовки, ведения и всестороннего обеспечения, а также сравнивающих различные национальные модели территориальной обороны, сложившиеся в иностранных государствах.

Так, вопросы совершенствования системы территориальной обороны, а также развития нормативно-правовой базы данного института в современных условиях рассматривал профессор И. Л. Кардаш ^[4-5]. Отдельные теоретические положения о сущности территориальной обороны и месте в ней органов внутренних дел изучались В. Б. Княжевым, И. А. Синодовым, В. М. Лебедевым ^[6-7]. История формирования территориальной обороны государства являлась предметом исследования в работах Д. А. Гордеева, А. М. Мацулевича ^[8], А. В. Сагайды ^[9]. Исследованием различных национальных моделей территориальной обороны и их элементов занимались А. А. Кривов и Е. А. Ловпаче ^[10]. При наличии достаточного количества научных работ, посвященных концептуальным подходам к организации и функционированию института территориальной обороны, повышенный интерес представляет также история изменения его нормативного содержания, а также особенности правового регулирования системы территориальной обороны в различных исторических условиях и на определенных этапах существования Российского государства.

Создание системы территориальной обороны на протяжении нескольких десятилетий рассматривалось в качестве направления деятельности государства по обеспечению своей безопасности, в связи с чем органы власти проводили работу по формированию правовой основы институтов национальной безопасности. При этом, по мнению профессора И. Л. Кардаша, территориальная оборона исторически развивалась и складывалась «по мере изменения характера вооруженной борьбы, угроз национальной безопасности, военно-административного деления, социально-политического устройства и ряда других условий и факторов» ^{[11, с.54]}.

После Октябрьской революции первостепенной задачей новой власти стало создание органов защиты, в задачу которых входило бы сохранение революционных завоеваний, борьба с внутренней и внешней контрреволюцией, устранение политической и экономической нестабильности. На данном этапе, как отмечал А. В. Сагайда, «функции, возложенные на органы территориальной обороны, решались различными государственными органами и ведомствами» ^{[9, с.94]}.

В первые годы Советской власти полномочиями по осуществлению мероприятий территориальной обороны фактически занимались территориальные органы Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК при СНК РСФСР). И хотя изначально функции ВЧК формулировались достаточно размыто и неопределённо, а их объем постепенно возрастал в зависимости от развития политической ситуации, анализ учредительных документов Комиссии свидетельствует о её исключительной роли в организации работы по обеспечению безопасности на территории государства. Согласно Постановлению СНК от 7 (20) декабря 1917 года о создании Всероссийской чрезвычайной комиссии при СНК по борьбе с контрреволюцией и саботажем ^[12] в задачи Комиссии входило «преследование и ликвидация всех контрреволюционных и саботажных попыток и действий по всей России, со стороны кого бы они не исходили». По мере усиления революционной борьбы и в целях отражения германской агрессии полномочия Комиссии в соответствии с Декретом СНК от 21 февраля 1918 года ^[13] были расширены вплоть до осуществления физического устранения «неприятельских агентов, спекулянтов, громил, хулиганов, контрреволюционных агитаторов, германских шпионов». Кроме этого, Декрет декларировал необходимость предоставления «всех сил и средств страны целиком на дело революционной обороны» и в качестве отдельной меры обязывал «рабочих и крестьян всех городов, местечек, сел и деревень по линии нового фронта мобилизовать батальоны для рытья окопов под руководством военных специалистов». Таким образом, территориальная оборона фактически рассматривалась как элемент революционной обороны, участниками которой в той или иной мере являлись все рабочие, крестьяне, революционные организации и советские учреждения России.

В предвоенный период реализация в реализации задач территориальной обороны также принимали участие вооруженные подразделения органов государственной безопасности - ОГПУ, позже НКВД.

Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ) при СНК СССР координировало революционные усилия союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом в период с 1923 по 1934 годы. Образование данного органа было объективировано созданием в 1922 году Союза Советских Социалистических Республик и, соответственно, расширением масштабов целей и задач по обеспечению внутренней безопасности государства. Значимость ОГПУ в системе органов государственного управления подчеркивалась тем, что его правовой статус закреплялся в Главе IX Основного закона Советского государства ^[14]. В дальнейшем ОГПУ вошло в состав НКВД СССР, который и принял на себя функции по поддержанию общественного порядка.

На Народный комиссариат внутренних дел СССР, образованный Постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 года ^[15], возлагались задачи по обеспечению революционного порядка и государственной безопасности, а также охране общественной (социалистической) собственности. В рамках реализации указанных задач Наркомат осуществлял нормотворческую деятельность, направленную на регламентацию порядка их решения. Таким образом, вопросы, связанные с организацией внутренней территориальной безопасности, регулировались ведомственными приказами, постановлениями, положениями и правилами органов НКВД.

Вооруженная агрессия нацистской Германии против Советского государства потребовала расширения полномочий органов государственной безопасности, усиления их милитарной составляющей. В целях решения задач охраны и обороны важных военных и государственных объектов издавались нормативные правовые акты чрезвычайного характера, которые особое внимание уделяли правовым мерам борьбы с диверсионно-разведывательными формированиями военного противника и незаконными вооруженными формированиями, выявлению, предупреждению, пресечению их деятельности. Так, в начальный период войны для своевременной и успешной ликвидации диверсантов, забрасываемых противником на парашютах, принято Постановление СНК СССР от 24 июня 1941 года ^[16], предусматривавшее в этих целях создание истребительных батальонов численностью 100-200 человек из числа проверенного партийного, комсомольского и советского актива, способного владеть оружием. Общая обязанность по организации борьбы против парашютных диверсантов на территориях, охваченных боевыми действиями, возлагалась на органы НКВД, должностные лица которых и обеспечивали руководство истребительными батальонами. Истребительным батальонам предоставлялось право использования в необходимых случаях всех видов местной связи и транспорта, а партийным и советским органам предписывалось оказывать всяческое содействие органам НКВД в деле организации и укомплектования истребительных батальонов. Учитывая изложенное, истребительные батальоны могут рассматриваться в качестве предшественников современных вооруженных формирований системы территориальной обороны, их положительный опыт противодействия вражеским попыткам нарушения работы тыла в годы войны полезен для сегодняшнего дня. Кроме того, 25 июня 1941 года Политбюро ЦК ВКП(б) и СНК СССР утвердили постановление «Об организации института фронтовых и армейских начальников охраны войскового тыла» ^{[17, с.45]}, в соответствии с которым задачи по охране тыла действующей Красной армии возлагались на НКВД. В частности, задачами войск по охране тыла были обеспечение охраны тыла от подрывных действий противника, решительное уничтожение шпионов, диверсантов и парашютистов, ведение беспощадной борьбы с дезертирами, паникерами, распространителями провокационных слухов ^[18]. По утверждению профессора Н. Т. Асилова, «за годы войны территориальная оборона превратилась в одну из форм вооруженной борьбы с противником» ^{[19, с.70]}. Тогда же постепенно складывались научно-теоретические взгляды на территориальную оборону, формировались охранные и режимные мероприятия, которые в дальнейшем составили её основу.

Деятельность органов военного и гражданского управления Советского государства в послевоенный период определялась сложившейся после Второй мировой войны международной обстановкой. Характерной особенностью рассматриваемого временного периода являлось то, что происходили непрерывные перестройки элементов государственного аппарата. При этом, как отмечает профессор И. Л. Кардаш, «в послевоенный период вопросы территориальной обороны теряли актуальность и постепенно приобрели второстепенный характер, так как внутригосударственная обстановка в Советском Союзе становилась все более благоприятной» ^{[11, c.56]}. Вместе с тем, принимая во внимание значение системы территориальной обороны и скорости её развертывания в случае необходимости для защиты населения и объектов, а также для обеспечения организации работы тыла и военного производства, в нашей стране длительное время развивались и изменялись взгляды и подходы к организации территориальной обороны, многие из которых нашли своё отражение в научных трудах и даже были апробированы в ходе совместных учений с органами военного управления и войсками. На основании результатов научных исследований формировалось и содержание актов военного управления, посвященных рассматриваемому институту. Так, по мнению военного исследователя В. Б. Княжева, «термин территориальная оборона вошел в обиход и стал широко употребляться в конце 70-х годов прошлого столетия», при этом отдельные вопросы, связанные с его содержанием, «затрагивались значительно раньше в отечественной и зарубежной военной и юридической науке» ^{[6, с. 328]}. В дополнение к этому, нормативно устанавливалось, что территориальная оборона организуется и осуществляется на всей территории страны силами и средствами всех видов Вооруженных Сил, органов и войск КГБ СССР, МВД СССР, ГО СССР, других министерств, государственных комитетов и ведомств СССР при тесном взаимодействии с Советами обороны республик, краев и областей ^{[11, c.56]}.

В настоящее время сформирована и продолжает развиваться правовая основа, представленная системой нормативных правовых актов различного уровня, регламентирующих вопросы организации и ведения территориальной обороны. В частности, ст.10.1 Федерального конституционного закона «О военном положении» предусматривает общий порядок ведения территориальной обороны, в качестве условия её осуществления определяя режим военного положения.

Основным источником законодательной регламентации рассматриваемого института является Федеральный закон «Об обороне» ^[20], декларирующий планирование и осуществление мероприятий по территориальной обороне в числе мер по организации обороны. Данный закон включает в себя понятие «территориальная оборона», порядок создания, деятельности и полномочия штабов территориальной обороны. На основании п.1 ст.22 Закона об обороне под территориальной обороной понимается система осуществляемых в период действия военного положения мероприятий по охране и обороне военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды, по борьбе с диверсионно-разведывательными формированиями иностранных государств и незаконными вооруженными формированиями, по выявлению, предупреждению, пресечению, минимизации и (или) ликвидации последствий их диверсионной, разведывательной и террористической деятельности в целях создания благоприятных условий для функционирования указанных объектов и применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований. Необходимо отметить, что действующая редакция закона в подтверждение ст.10.1 ФКЗ «О военном положении» устанавливает, что территориальная оборона будет вестись только на территории действия военного положения, с учетом мер, применяемых в период действия военного положения. Кроме того, документ содержит ссылку в п.3 ст.22 на Положение о территориальной обороне России, которое должно устанавливать порядок организации, развертывания и ведения территориальной обороны, функции органов военного управления, органов государственной власти и органов местного самоуправления в области территориальной обороны. Положение о территориальной обороне и План территориальной обороны государства утверждаются Президентом России как Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. В целях обеспечения режима военного положения в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях создаются межведомственные координирующие органы – штабы территориальной обороны. К их задачам относятся обеспечение согласованности совместных действий органов, формирований и организаций, выполняющих мероприятия по территориальной обороне на соответствующей территории, а также обеспечение согласованности мероприятий по территориальной обороне с мероприятиями по обеспечению режима военного положения, мобилизационными мероприятиями, мероприятиями по гражданской обороне и мероприятиями по противодействию терроризму, проводимыми на соответствующей территории. Закон об обороне также предусматривает меры ответственности штабов территориальной обороны за состояние сил и средств, создаваемых для выполнения мероприятий по территориальной обороне органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В планировании и обеспечении выполнения мероприятий по территориальной обороне принимают участие органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации и осуществления мероприятий по территориальной обороне зафиксированы в п.2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ^[21] и п. 88 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» ^[22]. Организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне на основании главы 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[23] также относится к вопросам местного значения муниципальных образований различного типа.

Кроме того, компетенция по организации, ведению территориальной обороны раскрывается в специальных федеральных законах и ведомственных документах органов военного управления, федеральных органов исполнительной власти, регламентирующих выполнение возложенных на них задач территориальной обороны в различных условиях обстановки. С позиции военной составляющей территориальная оборона «представляет собой комплекс боевых, охранных и режимных действий разноведомственных сил и средств, согласованных по целям, задачам, месту, времени, направленных на уничтожение (ликвидацию) сил и средств противника, недопущение дезорганизации тыла страны и лишения возможностей государства к обороне и ведению войны» ^{[6, с.329]}. Как уже было отмечено, непосредственное обеспечение выполнения задач по организации территориальной обороны возлагается на специально выделяемые силы и средства воинских частей и учреждений Вооруженных Сил, а также иных федеральных органов исполнительной власти, имеющих воинские формирования. Принимая во внимание территориальный принцип организации территориальной обороны, значительная роль в ее ведении возлагается на военные округа ^[24]. По вопросам развертывания и ведения территориальной обороны постоянное взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на территории военного округа организуют и поддерживают военные комиссариаты ^[25].

Согласно п.5 ч.1 ст.2 Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» ^[26] к задачам войск национальной гвардии относится участие в территориальной обороне. При этом профессор Н. Ф. Попова указывает, что в механизме организации территориальной обороны «войска национальной гвардии не должны подменять Вооруженные Силы» ^{[27, с. 176]}. Участие в мероприятиях по территориальной обороне принимает российское казачество ^[28], которое традиционно в Российской империи решали соответствующие задачи. На основании п.10 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации ^[29] Министр обороны представляет Президенту План территориальной обороны государства. Организация территориальной обороны также относится к функциям органов ФСБ России ^[30]. Значительную роль в решении задач территориальной обороны играют органы внутренних дел, силы и средства которых используются для обеспечения внутренней безопасности. МВД России реализует функции по территориальной обороне, организации охраны общественного порядка и безопасности в условиях военного времени, исполняя обязанности по мобилизационному развертыванию, по подготовке специальных формирований, предназначенных для охраны общественного порядка ^{[7, с. 53]}.

Принимая во внимание комплексный характер мероприятий по территориальной обороне, многовекторность задач по её организации, исследуемый институт предусматривает множественность ответственных исполнителей, принимающих участие в обеспечении обороны страны. Каждое ведомство создало собственную нормативно-правовую базу, регламентирующую систему территориальной обороны, которая зачастую по-разному понимают её приоритетные задачи. Данное обстоятельство создает определенные сложности современному состоянию правового регулирования территориальной обороны. По мнению профессора И. Л. Кардаша, сложившийся «ведомственный подход» к пониманию территориальной обороны и принципов ее осуществления приводит к тому, что «положения некоторых документов не согласуются между собой, а в ряде случаев и противоречат друг другу» ^{[4, с.4-5]}. В связи с этим представляется своевременным предложение ученого о создания документа, «регламентирующего вопросы территориальной обороны с учетом особенностей предназначения и характеристик элементов, составляющих систему сил и средств территориальной обороны» ^{[4, с.4-5]}. Таким документом может рассматриваться упоминаемое в п.3 ст.22 Закона об обороне Положение о территориальной обороне.

В заключении необходимо отметить, что, несмотря на существующие пробелы и противоречия в правовой регламентации порядка деятельности органов военного управления, войск, воинских формирований и иных органов при выполнении возложенных на них задач территориальной обороны в сложной для государства обстановке, нормативно-правовую основу исследуемого института следует считать, в целом, сформированной. Начав складываться в обособленный элемент национальной безопасности в Советском государстве в послевоенный период, территориальная оборона на современном этапе объективно претерпела существенные изменения, которые отразились в законодательстве. Несомненным качеством ныне действующих законодательных актов, посвященных территориальной обороне, является, во-первых, четкое определение самого понятия «территориальная оборона», раскрывающего сущность, содержание, порядок её подготовки и ведения. Во-вторых, расширение состава сил и средств, применяемых при её организации и осуществлении, порождает положительные последствия в виде увеличения числа нормативных правовых актов, посвященных территориальной обороне. Это способствует дальнейшему развитию и совершенствованию правового института по результатам мониторинга правоприменения. Кроме того, по сравнению с советским законодательством, слабо и фрагментарно регулировавшим вопросы организации территориальной обороны, да и вообще долгое время не знавшим такое понятие, действующие акты в определенной степени смогли зафиксировать единообразное целостное восприятие рассматриваемого явления, несмотря на упомянутый «ведомственный подход». Резкое обострение нынешней международной обстановки, сопровождающееся применением военной силы, станет суровым испытанием для сложившегося механизма правового регулирования института территориальной обороны в системе мер по обеспечению безопасности государства и позволит определить дальнейшее направление его совершенствования.