Взаимодействие органов публичной власти в сфере стратегического планирования Российской Федерации

Старовойтов Владимир Гаврилович ORCID: 0000-0002-7595-6379 доктор экономических наук Директор Центра мониторинга и оценки экономической безопасности Института экономической политики и проблем экономической безопасности, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, ул. Ленинградский пр-Кт, 49, оф. с пометкой – Институт экономической политики и проблем экономической безопасности Starovoitov Vladimir Gavrilovich Doctor of Economics Director of the Center for Monitoring and Assessment of Economic Security of the Institute of Economic Policy and Economic Security Issues, Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, g. Moscow, ul. Leningradskii pr-Kt, 49, of. s pometkoi – Institut ekonomicheskoi politiki i problem ekonomicheskoi bezopasnosti vladstar1953@yahoo.com Другие публикации этого автора

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета

1. Введение

В современных условиях значительно возросла динамика процессов в экономике и социальной сфере Российской Федерации, отмечается рост геополитической нестабильности и конфликтности, усиление межгосударственных противоречий, появление новых вызовов, угроз и рисков социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны. Решение задачи минимизации и нейтрализации этих угроз и рисков требует мобилизации деятельности органов власти в Российской Федерации. Этому должна способствовать государственная система управления, основанная на принципах стратегического планирования ^[1]. К сожалению, до сих пор в стране не выстроена полноценная система стратегического планирования. А именно такая (полноценная) система, создает условия для координации и тесного взаимодействия органов власти при решении задач достижения устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации ^[2]. Целью представленных в статье исследований является совершенствование системы стратегического планирование в России. В статье рассматриваются вопросы формирования органов публичной власти и их взаимодействия в сфере стратегического планирования Российской Федерации. Новизна исследований состоит в формировании системы взаимодействия органов публичной власти способной повысить эффективность деятельности участников стратегического планирования в решении вопросов социально-экономического развития и обеспечения экономической и национальной безопасности России. Проводимые изменения в российской системе управления предусматривают укрепление вертикали власти, повышение эффективности деятельности государственных и муниципальных органов власти в реализации документов стратегического планирования, достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации ^[3]. Это определяет актуальность проведенных исследований.

2. Об органах публичной власти в России.

Проведенный в исследовании анализ отечественных нормативно-правовых актов показал, что в современном российском законодательстве до марта 2020 года отсутствовало понятие «орган публичной власти». Оно появилось при обновлении Конституции Российской Федерации. ^[4] Так, в соответствии с ч.3 ст.132 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» определено, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории ^[5]. В развитие положений обновленной Конституции Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» определение единой системы публичной власти расширено и включает в себя «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности». Кроме этого, в конце 2021 года появился Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». В соответствии с этим законом выстраивается обновленная модель организации и деятельности органов публичной власти на территориях субъектов Российской Федерации. Устанавливается, что федеральные органы государственной власти и иные федеральные государственные органы осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации во взаимодействии с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, иными государственными органами субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, действующими на территории субъекта Российской Федерацию, и они в совокупности являются органами, входящими в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации ^[6]. В вышеуказанном законе закрепляются принципы деятельности указанных органов, к которым, в частности, относятся обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; верховенство Конституции Российской Федерации; согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на всех уровнях - на федеральном, региональном и муниципальном; разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти и гарантии финансового обеспечения разграничения полномочий; признание и гарантированность местного самоуправления (Пояснительная записка к проекту федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" [Электронный ресурс] URL: sozd.duma.gov.ru›bill/1256381-7 (дата обращения 25.11.2022 г.)) ^[7]. В законе определены меры ответственности, применяемые к должностным лицам, регламентируется механизм взаимодействия органов публичной власти. Положения закона базируются на конституционных основах единства публичной власти в Российской Федерации, исходят из объективной необходимости взаимодействия всех уровней публичной власти и направлены на создание условий для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах всей территории Российской Федерации и территории каждого ее субъекта в интересах граждан, общества, государства ^[8].

3. О сфере стратегического планирования

Стратегическое планирование в России осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». За время действия этого закона проделан значительный объем работ по организации и регулированию отношений между участниками стратегического планирования, по разработке методического обеспечения формирования документов стратегического планирования и их реализации и др. Накоплен определенный опыт стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях ^[9]. В настоящее время в Реестре документов стратегического планирования Государственной автоматизированной информационной системы «Управление» содержится более 61 000 документов стратегического планирования ([Электронный ресурс] URL: http://gasu.gov/statplanning (дата обращения 25.11.2022 г.)). Перечень документов стратегического планирования разрабатываемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях представлен в статье 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Как было сказано выше, в Российской Федерации на сегодняшний день разрабатывается и утверждается значительное количество документов стратегического планирования,они разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований. Среди них такие основополагающие стратегии как: Стратегия национальной безопасности страны; Стратегия экономической безопасности страны до 2030 г.; Стратегия научно-технологического развития до 2035 г.; Стратегия пространственного развития до 2025 г. и др. ^{[10, 11]}. На базе этих стратегий выстраиваются многочисленные документы стратегического планирования отраслевого, регионального и муниципального уровней. Но, к сожалению, вышеуказанные базовые стратегии существенно различаются по срокам действия, поставленные в них цели во многом не увязаны друг с другом, отмечаются дублирование отдельных элементов стратегий. Такое положение дел сложилось во многом из-за отсутствия глубоко теоретически проработанной, всесторонне обсужденной в обществе, основополагающей, стратегии развития России в целом – Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Попытки создания такой стратегии развития страны предпринимались в 2017, 2019 и 2021 гг., но не принесли желаемого результата. Между тем, Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации занимающая в архитектуре документов стратегического планирования ведущее место, а также Стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и Стратегии социально-экономического развития муниципальных образований должны разрабатываться в первую очередь. Это позволяет определить дальнейшую последовательность разработки документов стратегического планирования и обеспечить согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, показателям, финансовым и иным ресурсам. Комплексный анализ действующей системы стратегического планирования России показал, что у системы существует ряд проблем, и она требует своего совершенствования. К одной из основных проблем, требующих решения следует отнести недостаточную эффективность взаимодействия органов публичной власти в сфере стратегического планирования. Важная роль в совершенствовании системы стратегического планирования отводится «Основам государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской федерации» утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 8 ноября 2021 г. № 633. В разделе I этого документа определено, что система стратегического планирования нуждается в совершенствовании. Требуется принятие мер правового и организационного характера, направленных на повышение эффективности взаимодействия органов публичной власти в сфере стратегического планирования, его научно-методологического, информационно-аналитического и кадрового обеспечения, что позволит создать условия для достижения целей и реализации задач социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации ^[12].Следует отметить, что на сегодняшний день наиболее сложная ситуация в сфере стратегического планирования сложилась на муниципальном уровне. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 20 000 муниципальных образований, что обуславливает наличие большого количества (около 50 000) документов стратегического планирования на этом уровне. Такой объем документов стратегического планирования перегружает систему стратегического планирования, приводит к низкому качеству их разработки и реализации. Затрудняет методологическую поддержку и контроль процессов стратегического планирования со стороны Государственных органов федерального и регионального уровня ^[13].

В соответствии со Статьей 11, п.5 Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» к документам стратегического планирования, разрабатываемых на уровне муниципального образования, относятся:

1) стратегия социально-экономического развития муниципального образования;

2) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

3) прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

5) муниципальные программы. (п. 5 в ред. Федерального закона от 30.10.2017 № 299-ФЗ)

При этом в соответствии со статьей 39 Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»:

- документы стратегического планирования, необходимые для обеспечения бюджетного процесса в муниципальных образованиях, разрабатываются, утверждаются (одобряются) и реализуются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. (В редакции Федерального закона от 30.10.2017 № 299-ФЗ);

- по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (в редакции Федерального закона от 30.10.2017 № 299-ФЗ).

Таким образом, из пяти документов стратегического планирования муниципального уровня в обязательном порядке разрабатываются и реализуются только три:

-прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

-бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

-муниципальные программы.

А два документа стратегического планирования, не обязательны к разработке и реализации на муниципальном уровне, это:

- стратегия социально-экономического развития муниципального образования;

- план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Такое решение объясняется отсутствием у многих российских муниципальных образований необходимых финансовых и кадровых ресурсов для организации и проведения работ по комплексному развитию своих муниципалитетов ^[14].

Кроме этого, в основополагающих документах стратегического планирования Стратегии национальной безопасности Российской Федерации утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. №683 и Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года определены управленческие структуры формирующие и реализующие государственную политику в сфере обеспечения национальной и экономической безопасности, среди них: федеральный, региональный, муниципальный уровни. Но как показывает практика, в российских муниципальных образованиях деятельность по обеспечению национальной и экономической безопасности, за редким исключением, не проводится ^{[15, 16]}.

В тоже время, в новой Стратегии национальной безопасности Российской Федерации утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. №400 система обеспечения национальной безопасности определена как совокупность осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов публичной власти и находящихся в их распоряжении инструментов. То есть, определяется единство действий в сфере обеспечения экономической и национальной безопасности всех управленческих структур, входящих в новую модель управления - органы публичной власти ^[17].

Следует отметить, что в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации 2021 года, в разделе IV, экономическая безопасность рассматривается как стратегический национальный приоритет. Определены задачи, (всего 35), которые необходимо решать органам публичной власти для достижения целей обеспечения экономической безопасности Российской Федерации ^{[18, 19]}.

К важному нормативно-правовому акту следует отнести законопроект принятый в первом чтении Федеральным собранием Российской Федерации 25 января 2022 года.

Проект федерального закона подготовлен в развитие положений Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти и направлен на совершенствование организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Принцип единства системы публичной власти предполагает «согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан» (Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.03.2020 № 1-3).

В соответствии с конституционными основами единства публичной власти законопроектом выстраивается обновленная модель организации и деятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с новым законопроектом в системе местного самоуправления Российской Федерации остаются только три вида (из восьми) муниципальных образований - Муниципальный округ, Городской округ и Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения.

При этом, резко сокращается количество муниципальных образований в России с 20000 до 4000. Это укрупнение муниципальных образований должно повысить финансовую и кадровую самостоятельность муниципалитетов и увеличить их возможности в решении вопросов своего функционирования и развития.

В этом случае, муниципальные образования будут способны в полном объеме разрабатывать и реализовывать документы стратегического планирования и стать полноценными участниками стратегического планирования в Российской Федерации. Количество документов стратегического планирования значительно уменьшиться, при этом, предполагается более высокий уровень взаимоувязки документов стратегического планирования федеральных, региональных и муниципальных структур.

Сокращение дифференциации среди муниципальных образований даст возможность формировать более универсальные по содержанию и структуре документы стратегического планирования. Это будет способствовать автоматизации процессов их разработки и корректировки.

Следует отметить, что российское законодательство, регулирующее деятельность органов публичной власти предусматривает участие органов власти более высокого уровня в формировании органов власти более низшего уровня. То есть, федеральные органы власти участвуют в процессе формирования органов власти Субъектов Российской Федерации, а они в свою очередь участвуют в формировании муниципальных органов власти.

Кроме этого, усиливается ответственность глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, а глав субъектов Российской Федерации перед Президентом Российской Федерации.

Одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. С соответствующей инициативой высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в представительный орган муниципального образования.

Также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, принятие и реализация законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» позволит улучшить взаимодействие органов публичной власти, в том числе и в сфере стратегического планирования.

4.Проблемы, возникающие при реализации федерального законодательства при организации публичной власти в Российской Федерации»

Наряду с вышеперечисленными положительными изменениями при переходе к единой системе публичной власти появляются некоторые проблемы.

В соответствии со Статьей 65 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» он полностью вступает в силу с 1 января 2023 года.

К этому времени все нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Вместе с тем, как показывают результаты работы круглого стола: Трансформация полномочий регионов и муниципалитетов в единой системе публичной власти, прошедшего в рамках XX Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России» в г.Санкт-Петербург 31 октября 2022 года, о вступлении федерального закона №414 в силу, говорить пока рано.

К сожалению, за прошедший год не выполнены требования необходимые для полноценного использования Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Эти требования касаются определения и уточнения региональных полномочий. Следует отметить, что в соответствии с вышеуказанным законом в регионах возрастает количество полномочий со 130 до 170.

В связи с этим основными проблемами в субъектах Российской Федерации являются:

- установление оптимального перечня региональных полномочий;

- обеспечение однозначности и ясности формулировок полномочий;

- определение ресурсов необходимых для исполнения полномочий,устаовление расходных обязательств;

- выявление пересекающихся или дублирующих друг друга региональных полномочий^[20].

Что касается законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» №403361-8, то здесь, те же проблемы. Также, как и на уровне субъектов Российской Федерации на муниципальном уровне увеличиваются количество полномочий с 36 до 67. При этом у муниципалитетов возникают аналогичные проблемы по полномочиям, как и на региональном уровне.

Кроме этого, после принятия вышеуказанного законопроекта Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации в первом чтении 25 января 2022 года, поступило свыше тысячи замечаний и поправок от различных государственных и муниципальных структур. Они касаются целесообразности перехода на одноуровневую структуру местного самоуправления сокращения и сокращения количества муниципальных образований и др.

В связи с этим, на федеральном уровне принято решение принять меры по ускорению процесса разграничения и закрепления полномочий по всем уровням власти и др. Также будет осуществлена синхронизация Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и законов, регулирующих деятельность единой системы публичной власти в России.

5.Выводы:

В последние годы в Российской Федерации создана законодательная основа формирования единой системы публичной власти. В стране выстраивается обновленная модель организации и деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов власти, которая повышает эффективность их взаимодействия.

Внедрение такой модели управления в сфере стратегического планирования позволяет совершенствовать систему стратегического планирования, что в свою очередь дает возможность:

- повысить мобилизационную готовность и эффективность деятельности органов публичной власти в сфере стратегического планирования по обеспечению социально-экономического развития, экономической и национальной безопасности;

- оптимизировать количество разрабатываемых документов стратегического планирования, прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне и четко увязать их с документами федерального уровня;

- обеспечить согласованность стратегического планирования и бюджетного процесса;

- повысить уровень информационно-аналитического обеспечения для поддержки процессов выработки и принятия эффективных управленческих решений;

- обеспечить эффективный контроль и мониторинг в сфере стратегического планирования;

- повысить оперативность при корректировке планов и программ;

- повысить ответственность должностных лиц органов публичной власти в сфере стратегического планирования.

И др.