Правовое регулирование коммерческого выращивания генетически модифицированных сельхозкультур: зарубежный опыт

Редникова Татьяна Владимировна кандидат юридических наук Старший научный сотрудник, Сектор экологического, земельного и аграрного права ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Rednikova Tatiana Vladimirovna PhD in Law Senior Scientific Associate, Department of Environmental, Land an Agrarian Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 trednikova@gmail.com Другие публикации этого автора

Растения имеют колоссальное значения для существования биосферы планеты. Их функции в происходящих на Земле процессах значимы и разнообразны: выработка кислорода, поглощение углекислого газа, участие в пищевых цепочках, формирование ландшафтов, предотвращение эрозии почвы и многие другие. Первостепенное значение они имеют и для решения проблем обеспечения продовольствием населения Земного шара, численность которого ежегодно увеличивается более чем на 90 млн в год и на данный момент составляет более 8 млрд человек (URL: https://countrymeters.info/ru/World (дата обращения: 10.09.2022)). Однако из более 180 млрд тонн биомассы, ежегодно продуцируемой растениями на Земле, экономика сельского хозяйства использует всего 6 % от ее общего объема. Однако в итоге с учетом естественных потерь (например, несъедобных частей растений, которые идут в отходы производства, а также отходов, образующихся в процессе переработки) в качестве пищи употребляется лишь около 1 % произведенной биомассы ^{[1, с. 251]}.

Человек в течение не одной сотни лет в процессе выбора культивируемых им видов и сортов растений научился использовать свойство растений к изменчивости, определяемой первоначально исключительно по их фенотипическим данным, а затем с развитием научных знаний и технологий и генетическим. Селекционеры в процессе создания культурных сортов высших растений в работе опираются на такое их свойство, как огромная амплитуда модификационной и эпигенетической изменчивости количественных признаков ^{[1, с. 252]}. С развитием хромосомной теории и молекулярной биологии ученые шаг за шагом приближались к соотнесению фенотипических признаков растений и их генотипа, пониманию роли конкретных геномных мутаций, а в последствии научились воздействовать и на сам геном ^{[2, с. 142]}. Научные достижения в сфере исследований генома растений, а также результаты его расшифровки и новые технологии, которые применимы для его модификации, являются универсальным знанием, теоретическая возможность применения которого не зависит от государственных границ и национальной принадлежности людей. При этом риски, сопутствующие широкому использованию генетически модифицированных культур в сельском хозяйстве, нуждаются в детальной оценке и минимизации, в том числе и правовыми средствами. Целью совершенствования правового регулирования создания и оборота модифицированных культур является поиск баланса между нуждами общества по производству достаточных объемов продовольствия и приемлемостью применения той или иной технологии для обеспечения безопасности здоровья населения, благоприятного состояния окружающей среды и сохранности естественных экологических систем, что в конечном итоге должно стать определяющим фактором допустимости такого применения.

Обострение в современном мире конкуренции за природные ресурсы в целом и за продовольствие в частности приводит к росту политических, социальных и экологических конфликтов различного уровня. Очень важно учитывать, что современные достижения в сфере геномных исследований могут как предоставить человечеству новые преимущества и открыть новые горизонты, так и причинить значительный ущерб не только людям, но и планете в целом. Последствия применения генетически модифицированных культур могут не только отрицательно отразиться на условиях жизни будущих поколений и негативным образом сказаться на состоянии их здоровья ^{[3, c. 29]}, но и нанести ущерб окружающей среде в целом и биологическому разнообразию естественных видов животных и растений в частности.

Отметим, что сопутствующая технологическому развитию трансформация права зависит не только от уровня естественно-научных знаний, но и от существующего в современном мире общественно-политического контекста. На сегодняшний день особо остро в мире стоит вопрос о трансформации права в ответ на социальный и гуманитарный кризис планетарного масштаба ^{[4, c. 13]}, одной из составляющих которого является нехватка продовольствия.

Задача обеспечения продовольственной безопасности является комплексной и многоаспектной. Различные страны находят все новые способы ее решения, в том числе и путем стимулирования и регламентирования сельскохозяйственного производства, в том числе и на законодательном уровне. Приводя доводы в пользу расширения коммерческого применения модифицированных сельхозкультур, его сторонники указывают на связанные с ним многоаспектные экономические выгоды, такие как рост эффективности агропроизводства; рост урожайности, снижение уровня распространения заболеваний сельхозкультур, потерь от вредителей и неблагоприятных погодных условий; снижение затрат на борьбу с вредителями, в частности на пестициды; рост объемов производства как пищевых, так и технических культур; удешевление себестоимости производства и снижение стоимости конечного продукта; более интенсивное развитие кормовой базы животноводства. Помимо этого, к значительным экологическим преимуществам выращивания определенных ГМ-культур специалисты относят уменьшение негативного воздействия на окружающую среду за счет уменьшения объемов используемых гербицидов ^{[6, c. 115]}.

Однако если обратиться к проблеме коммерческого выращивания генетически модифицированных культур, становится очевидным, что в вопросе разрешения или запрета такой деятельности мир разделился на два лагеря. В одних странах оно запрещено законодательно, среди них – Австрия, Алжир, Белиз, Болгария, Бутан, Венгрия, Венесуэла, Германия, Греция, Дания, Италия, Кыргызстан, Латвия, Литва, Люксембург, Мадагаскар, Мальта, Нидерланды, Перу, Польша, Саудовская Аравия, Словения, Турция, Франция, Хорватия, Эквадор(URL: https://translated.turbopages.org/proxy_u/en-ru.ru.6ef2c2f9-633196e8-4cd35fd8-74722d776562/https/worldpopulationreview.com/country-rankings/countries-that-ban-gmos (дата обращения: 10.09.2022)). При этом в некоторых из них, как например в Австрии, Венгрии, Греции, Польше, Болгарии, Люксембурге и Италии, использование и выращивание ГМО запрещено полностью.

В Российской Федерации запрет на коммерческое выращивание на ее территории был введен в 2016 г. (ч. 4 ст. 21 Федерального закона от 17 декабря 1997 года № 149-ФЗ «О семеноводстве»// СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5715; изменения внесены Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 358-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования в области генно-инженерной деятельности» // СЗ РФ. 2016. № 27 (часть II). Ст. 4291). В нашей стране такой подход критикуется как представителями сельскохозяйственной отрасли, так и некоторыми учеными, которые считают, что запрет на коммерческое выращивание генетически модифицированных культур может негативно сказаться на экономическом росте страны ^{[5, c. 52]}. Подобные запреты основываются на принципе предосторожности в широком применении генетически модифицированных культур в силу недостаточной изученности его последствий. Правовое регулирование управления рисками применения ГМО получило свое развитие на международном уровне.

29 января 2000 г. Конференция Сторон Конвенции о биологическом разнообразии, ратифицированной Российской Федерацией в 1995 г. (см.: Федеральный закон от 17 февраля 1995 г. № 16-ФЗ «О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии»), приняла дополнительное соглашение к Конвенции, известное как Картахенский протокол по биобезопасности (Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии (вместе с «Информацией, требуемой в рамках уведомлений в соответствии со статьями 8, 10 и 13», «Информацией, требуемой в отношении живых измененных организмов, предназначенных для... продовольствия или корма или для обработки в соответствии со статьей 11», «Оценкой рисков»). Подписан в г. Монреале 29 января 2000 г., вступил в силу 11 сентября 2003 г.). На сегодняшний день его сторонами являются 173 государства (URL: https://bch.cbd.int/protocol (дата обращения: 23.09.2022)). Из лидеров в развитии геномных технологий к нему не присоединились США, в то время как Китай и Япония его подписали.

Несмотря на то, что Российская Федерация на настоящий момент не присоединилась к Картахенскому протоколу, такое стремление обозначено среди основных задач, зафиксированных в подп. 9 п. 14 Основ государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 г. и дальнейшую перспективу, утвержденных Указом Президента РФ от 11 марта 2019 г. № 97.

Картахенский протокол направлен на защиту биологического разнообразия от потенциальных рисков, связанных с живыми измененными организмами, созданными при помощи биотехнологических методов. Цель Протокола заключается в «содействии обеспечению надлежащего уровня защиты в области безопасной передачи, обработки и использования живых измененных организмов, являющихся результатом применения современной биотехнологии и способных оказать неблагоприятное воздействие на сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия, с учетом также рисков для здоровья человека и с уделением особого внимания трансграничному перемещению» (ст. 1). Протокол подтверждает правомерность принятия государствами мер предосторожности в соответствии с принципом 15 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию (принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3–14 июня 1992 г. / URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml (дата обращения: 12.09.2022)). Он также учреждает Механизм посредничества по биобезопасности для содействия обмену информацией о живых измененных организмах и оказания помощи странам в его осуществлении.

В качестве примера развития наднационального законодательства, принятого в сфере предупреждения рисков негативного воздействия генетически модифицированных организмов на окружающую среду, можно привести Европейский союз (ЕС), являющийся стороной Картахенского протокола с 2002 г. (см.: Решение Совета 2002/628 / EC от 25 июня 2002 г. о заключении от имени Европейского сообщества Картахенского протокола по биобезопасности // OJ L 201. 2002. P. 48), в котором принят ряд специализированных актов различной юридической силы и обязательности для стран-членов, регулирующих различные аспекты оборота ГМО. К примеру, Регламент (ЕС) № 1946/2003 Европейского парламента и Совета от 15 июля 2003 г. о трансграничном перемещении генетически модифицированных организмов, Директива 2001/18 / EC Европейского парламента и Совета от 12 марта 2001 г. о преднамеренном выпуске в окружающую среду генетически модифицированных организмов и отмене Директивы Совета 90/220 / EEC, Регламент № 1830/2003 от 22 сентября 2003 г. относительно отслеживаемости и маркировки генетически модифицированных организмов и отслеживаемости пищевых и кормовых продуктов, произведенных из генетически модифицированных организмов, и об изменении Директивы 2001/18/EC ^{[9, c. 50]}.

К другому так называемому лагерю относятся страны, разрешившие коммерческое выращивание модифицированных сельскохозяйственных культур на своей территории. Отметим, что некоторые из них, например КНР, являются сторонами Картахенского протокола, положения которого нашли свое отражения в национальном законодательстве этих стран.

Сама идея более ускоренного по сравнению с традиционными селекционными методами получения необходимых свойств у культурных сортов растений на фоне все возрастающей потребности человечества в продовольствии показалась крайне привлекательной. С помощью модификации генома, в том числе и путем внедрения в него генетической информации других биологических видов, растениям придаются желаемые свойства. К примеру, такие как устойчивость к гербицидам и пестицидам, содержание питательных веществ, вкусовые свойства, урожайность, устойчивость к неблагоприятным погодным условиям и вредителям.

Первые опыты по получению генетически модифицированных растений с целью придания им заданных качественных характеристик датируется серединой 1980-х годов. Так, в 1986 г. в США и Франции были проведены первые полевые исследования устойчивого к гербицидам модифицированного табака, а в 1992 г. КНР стала первой страной, разрешившей коммерческое выращивание генетически измененного табака, устойчивого к вирусам. Первым ГМ-растением, продажа которого была разрешена, стал томат сорта Flavr Savr в США в 1994 г. (см.: URL: https://www.romerlabs.com/ru/centrznanii/bibliotekaznanii/stati/news/kak-gm-rastenija-pokorili-mir/ (дата обращения: 10.09.2022)), после чего началось масштабное промышленное выращивание генетически модифицированных сельскохозяйственных культур, площадь посевов которых к 1996 г. составила 1,7 млн га ^{[6, с. 107]}.

По данным Международной службы по приобретению агробиотехнических технологий (International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications – ISAAA), в 2018 г. ГМ-культурами было занято около 190 млн га, а в их производстве было занято более 18 млн фермеров. Подавляющее большинство площадей (99 %), используемых для производства таких растений, занимают пять основных культур: соя, кукуруза, хлопок, рапс и люцерна. Первую пятерку стран с самыми большими площадями генетически модифицированных культур составляют США, Бразилия, Аргентина, Канада и Индия, а их коммерческое выращивание разрешено более чем в 25 странах мира (см.: URL: https://glavagronom.ru/articles/gmo-kultury-vyrashchivat-ili-zapreshchat (дата обращения: 10.09.2022)). В докладе аналитического агентства Coherent Market Insights зафиксировано, что рынок модифицированных культур растет на 8,7 % ежегодно и его оборот, согласно содержащимся в докладе прогнозам, должен достичь к 2027 г. 37,46 млрд долларов США (см.: URL: https://finance.rambler.ru/markets/43883099-mirovoy-rynok-gmo-kultur-k-2027-godu-dostignet-stoimosti-37-46-mlrd-dollarov-ssha-faktory-rosta/ (дата обращения: 10.09.2022)).

В ряде государств, являющихся крупными производителями сельскохозяйственной продукции, допускается коммерческое выращивание ГМ-сельхозпродукции как для решения задач продовольственной безопасности, так и для производства продукции, являющейся сырьем для других отраслей промышленности. Анализ опыта КНР показывает, что в отношении оборота ГМ-культур действует централизованная система правового регулирования, а развитие биотехнологий в целом и технологий, связанных с ГМО, в частности зафиксировано как приоритетное в документах стратегического планирования Китая. Для обеспечения продовольственной безопасности в стране с более чем миллиардным населением государство уделяет повышенное внимание интенсивному развитию сельского хозяйства, в том числе интенсификации сельхозпроизводства.

Министерство сельского хозяйства, входящее в Государственный Совет КНР, является уполномоченным органом управления в сфере сельского хозяйства и связанных с ним отраслей экономики. В частности, среди прочего в его функции входит выработка и реализация политики и стратегии экономического развития, среднесрочных и долгосрочных планов, разработка мер по углублению реформы аграрного сектора экономики и улучшению существующей системы хозяйствования ^{[7, c. 183]}. В КНР научные исследования в сфере биотехнологий получают значительные объемы государственного финансирования. По уровню внедрения ГМО Китай является одним из мировых лидеров. В КНР в коммерческих целях выращивается довольно широкий спектр ГМ-культур, например: тополь, хлопок, папайя, помидоры и сладкий перец ^{[8, с. 143]}.

Правовое регулирование качества и безопасности сельхозпродукции в Китае осуществляется в соответствии с принятым в 2006 г. Законом КНР о качестве и безопасности сельскохозяйственной продукции (принят 29 апреля 2006 г. на 21-м заседании ПК ВСНП 10-го созыва), в который в 2018 г. вносились некоторые изменения. Совсем недавно была принята обновленная его редакция (Закон Китайской Народной Республики о качестве и безопасности сельскохозяйственной продукции // Принят на 21 заседании Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей десятого созыва 29 апреля 2006 г. в соответствии с документами «О внесении изменений в Постановление о пятнадцати законах, в том числе в Закон Республики об охране животного мира», с изменениями от 2 сентября 2022 г., на 36 заседании Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей 13-го созыва // URL: https://ru.chinajusticeobserver.com/law/x/law-on-quality-and-safety-of-agricultural-products-20220902/chn (дата обращения: 19.09.2022)), которая вступает в силу с 1 января 2023 г. Действие Закона распространяется на производство и эксплуатацию сельскохозяйственной продукции, а также на деятельность по надзору и управлению, связанную с ее качеством и безопасностью. Государство устанавливает систему мониторинга рисков качества и безопасности сельскохозяйственной продукции (ст. 13 главы 2).

Сельскохозяйственный департамент Государственного совета КНР должен создать Экспертный комитет по оценке рисков качества и безопасности сельскохозяйственной продукции для анализа и оценки потенциальных опасностей, в состав которого должны входить представители таких отраслей, как сельское хозяйство, производство продуктов питания, биология, охрана окружающей среды, медицина, химическая промышленность и т. д., что в значительной степени должно обеспечить всестороннюю оценку на междисциплинарной основе.

При разработке стандартов безопасности результаты оценки риска качества и безопасности должны быть полностью учтены, а мнение производителей и операторов сельскохозяйственной продукции, соответствующих ведомств и отраслей, потребителей и т. п. должно приниматься во внимание (ст. 17).

Первым своеобразным «кирпичиком» в здании безопасности сельхозпродукции является государственная система контроля за еет происхождением. Отдельное внимание Закон уделяет зонированию и разграничению территорий, на которых производится продукция (ст. 21), а также соблюдению всеми субъектами требований по охране окружающей среды (ст. 22). Пестициды, ветеринарные препараты и кормовые добавки, удобрения и ветеринарные инструменты, которые могут повлиять на качество и безопасность сельскохозяйственной продукции, подлежат лицензированию в соответствии с нормами законодательства КНР (ст. 28) и используются строго в соответствии с применимыми нормами законодательства. В Законе также содержатся нормы, предусматривающие административную и гражданско-правовую ответственность за довольно широкий спектр правонарушений в рассматриваемой сфере, виды и размер санкций за конкретные правонарушения, а также отсылочную норму к уголовному законодательству.

В соответствии с требованиями ст. 43 рассматриваемого Закона сельскохозяйственные продукты, относящиеся к сельскохозяйственным генетически модифицированным организмам, перерабатываются в соответствии с применимыми правилами управления безопасностью сельскохозяйственных генетически модифицированных организмов. К ним, в частности, относится Положение об управлении безопасностью ГМО в сельском хозяйстве (утв. Приказом Госсовета КНР № 304 от 23 мая 2001 г.), в соответствии с которым субъект, планирующий выращивание или разведение ГМ-сельхозпродуктов должен получить сертификат безопасности сельскохозяйственных генетически модифицированных организмов и пройти необходимые в связи с этим экспертизы, осуществлять посадку или разведение в обозначенных районах, принимать надлежащие меры безопасности и предосторожности, а также соблюдать другие условия, предусмотренные предписаниями компетентного сельскохозяйственного административного отдела Государственного совета (ст. 19).

На генетически модифицированные продукты питания распространяются нормы Закона КНР «О безопасности продуктов питания» от 28 февраля 2009 г., в соответствии с которым принимая во внимание результаты оценки соответствующих рисков в сфере качества и безопасности продукции государство разрабатывает и утверждает обязательные технические нормативы, которые устанавливают соответствующие требования к местам производства сельхозпродукции, технологии производственных процессов, учету и контролю, осуществляемым в его процессе, а также к упаковке и маркировке произведенной продукции.

Споры о безопасности или же потенциальной опасности выращивания генетически модифицированных сельскохозяйственных культур в коммерческих масштабах, несмотря на существование данной проблемы, в течение уже нескольких десятилетий не утихают. Сторонники того или иного подхода в спорах приводят обоснованные и весомые аргументы в пользу своей точки зрения. Представляется, что определенная настороженность относительно отдаленных последствий влияния генетически модифицированных организмов на состояние как самих экосистем территорий, непосредственно занятых под их производство, так и расположенных вокруг, является оправданной с учетом того факта, что негативные последствия, с одной стороны, могут быть непредсказуемыми, с другой – проявиться через значительное количество лет. Показательным в этом отношении является пример выращивания генетически измененного хлопка в Китае. В начале 1990-х гг. в стране наблюдалась беспрецедентная вспышка численности одного из основных видов вредителей хлопчатника – хлопковой совки (Helicoverpa armigera), связанная с появлением бабочек, устойчивых к применяемым химическим инсектицидам, что привело к значительному снижению урожайности культуры. В ответ на эпидемию китайские ученые создали генетически модифицированный сорт хлопчатника, содержащий ген бактерии Bacillus thuringiensis. Продуцируемый растением и кодируемый данным геном белок Cry1Ac был токсичен только для гусениц некоторых бабочек и, по-видимому, безвреден для всех остальных животных, включая человека. Массовое коммерческое выращивание модифицированного хлопчатника началось в 1997 г. и привело к устойчивому снижению численности хлопковой совки (с 1997 по 2006 гг. приблизительно в 3,5 раза). При этом численность данного вредителя снизилась не только в посевах хлопчатника, но и других культур, вредителем которых она являлась (См.: URL: https://elementy.ru/novosti_nauki/430841/Transgennyy_khlopok_pomog_kitayskim_krestyanam_pobedit_opasnogo_vreditelya (дата обращения: 01.09.2022)). Десятилетний опыт возделывания трансгенного хлопка в Китае признавался учеными успешным – помимо снижения численности основного вредителя за счет снижения объемов применения инсектицидов улучшилась экологическая обстановка в регионах выращивания хлопка ^{[10, c. 1678]}. Однако побочным эффектом снижения количества применения ядохимикатов явился рост численности вторичных вредителей. В частности, в посевах модифицированного хлопка наблюдался неконтролируемый рост численности клопов-слепняков семейства Miridae. Другим негативным для экосистем последствием стало снижение численности других видов бабочек. Результаты исследований, проведенных в последние годы с учетом 20-летнего опыта выращивания модифицированного хлопчатника в разных странах (Китай, Мексика, Индия), показывают, что использование его в коммерческом сельхозпроизводстве не является панацеей, а будущее, по мнению ученых, видится в интеграции различных тактик в борьбе с вредителями, в том числе с применением биологического контроля путем использования естественных врагов ^[11].

В опубликованном в 2021 г. Министерством здравоохранения Австралии информационном материале, касающемся выращивания в стране генетически модифицированного хлопчатника, отмечается, что, по имеющейся по состоянию на дату публикации материала информации, как в Австралии, так и на международном уровне отсутствуют свидетельства о потенциальной опасности модифицированного хлопка для здоровья человека и окружающей среды, которые могли бы служить основанием отзыва соответствующих ранее выданных лицензий на коммерческое выращивание его модифицированных сортов в стране. Однако уполномоченными государственными органами должен осуществляться соответствующий мониторинг публикуемых в научной литературе данных исследований, подтверждающих или опровергающих безопасность коммерческого выращивания генетически модифицированных культур. Появление доказанных проведенными научными исследованиями данных о негативном их воздействии в той или иной сфере должно являться основанием для отзыва лицензий (См.: URL: https://www.ogtr.gov.au/resources/publications/genetically-modified-gm-cotton-australia (дата обращения: 01.09.2022)).

Хотелось бы отметить, что, несмотря на цель обеспечить достаточным количеством продовольствия и иных ресурсов, производимых сельским хозяйством, население Земли, которое неуклонно растет и, по опубликованным в июле прогнозам департамента по экономическим и социальным вопросам Организации Объединенных Наций, должно было к 15 ноября 2022 г. достигнуть 8 млрд человек (См.: URL: https://www.rbc.ru/rbcfreenews/62cc7b4d9a794762a83e17bc (дата обращения: 01.09.2022)), а в реальности превысило это значение уже в сентябре 2022 г., все же не стоит отказываться от разумной предосторожности при коммерческом выращивании генетически модифицированных культур. Как показывает практика закрепления в законодательстве и применения принципа предосторожности за рубежом, в частности в ЕС, в этом вопросе распространен антропоцентрический подход, иными словами, во главу угла ставится задача обеспечения безопасности человека и его прав, а задачи охраны окружающей среды воспринимаются людьми как задачи охраны своей среды обитания, а не природы самой по себе ^{[12, c. 35–36]}. В то же время целостность и устойчивость природных экосистем являются залогом стабильности биосферы как одного из основных компонентов среды обитания человека. Именно поэтому бережное отношение человечества к биоразнообразию в целом и отдельным его компонентам в частности является залогом существования как его нынешнего, так и будущих поколений.

Представляется, что существующий в Российской Федерации подход по введению моратория на коммерческое использование генетически модифицированных организмов является целесообразным до тех пор, пока задачи обеспечения продовольственной безопасности страны можно решить другими методами и средствами. Однако в целях недопущения отставания российских науки и технологий в рассматриваемой сфере со стороны государства их развитию должно уделяться повышенное внимание и выделяться достаточные объемы финансирования при условии осуществления жесткого контроля со стороны государства за обеспечением безопасности проводимых исследований.