Мониторинг и анализ качества местного законодательства: тематическое исследование законодательства собраний народных представителей городских округов, имеющих районы в Китае

Юепин Чжан аспирант, кафедра Конституционного и административного права, Хэйлунцзянского Университета КНР 150001, Китай, Хэйлунцзян область, г. Харбин, ул. Сюефу, 74 Yueping Zhang Phd Student, Department of Constitutional and Administrative Law, Heilongjiang University of China 74 Xuefu Str., Harbin, Heilongjiang Region, 150001, China 7_doll_7@mail.ru

Исследование выполнено при финансовой поддержке IPHU в рамках научного проекта 001HLJSUX2021-No YJUX.

Если рассмотреть взаимоотношения центра с местными органами в Китае с исторической точки зрения, то окажется, что вопросы, касающиеся взаимодействия центра с местными властями, были урегулированы еще в феодальный период и они носили строгий централизованный характер. С образованием КНР в 1949 году отношения между центральными органами государственной власти и местными органами выстраивались по новой унитарной «центрально-местной» модели с доминирующей ролью центральной власти, с одновременным предоставлением законодательной власти органам низового уровня на местах. Конституция КНР 1982 года предоставила законодательные полномочия провинциям ^[1], городам центрального подчинения, автономным районам. Благодаря изменениям, внесенным в «Закон о правотворчестве в КНР» в 2015 году, законодательные полномочия также получили городские округа, имеющие районы ^[2]. Поправки к Конституции 2018 года дополнительно подтвердили конституционный статус местной законодательной власти городских округов, имеющих районы. По состоянию на 2020 год 322 городского округа, имеющего районы обладали местной законодательной властью, и было принято более 1300 местных нормативных актов.

С точки зрения законодательства и верховенства права значение повышения качества местного законодательства заключается в повышении уровня верховенства закона на местах. В китайском контексте верховенство закона на местном уровне относится к проведению законодательной, судебной и правоохранительной деятельности в рамках установленных полномочий или разрешенных рамок при условии соблюдения положений Конституции и законов ^{[3, c.22]}. Качество законодательства зависит от степени совершенства правовых текстов, принятых, одобренных или измененных законодательным органом ^{[4, c.98]}. Ряд ученых считают, что качество законодательства необходимо оценивать исходя из критериев эффективности и достижения поставленных целей ^{[4, c.101]}. Без оценки практического результата, достигнутого принятием того или иного нормативного акта и его сравнением с первоначальной целю все выводы останутся лишь теоретическими, не позволяющими разработать практические рекомендации для повышения качества законодательства ^{[5, c.102]}. Стандарты и критерии оценки качества необходимо разделять на те, которые применимы в процессе нормотворчества, то есть до принятия законодательного акта и на те, которые применяются после принятия нормативного акта для оценки практического результата ^{[6, c.6]}.

В КНР при оценке качества местного законодательства важнейшую роль играют такие аспекты, как законность, демократичность, научность и новшество. Существующие меры по мониторингу и обеспечению качества местного законодательства в Китае в основном подразделяются на: обоснование проекта, законодательное планирование, рассмотрение законопроекта, участие общественности в законодательстве и законодательный надзор.

Под мерами обоснования проекта понимается деятельность, направленная на установление законности, разумности, своевременности и выполнимости принимаемых законов. Законодательное планирование – это одна из характерных черт китайской специфики законотворчества Китая. Постоянный комитет ВСНП ежегодно разрабатывает пятилетний и годовой законодательные планы, которые включают проекты, требующие разработки законов, и указывается приблизительное время внесения законопроектов. Цель законодательного планирования состоит в том, чтобы уловить макротенденцию и правильно устанавливать задачи, которые необходимо решить путем правотворчества ^{[7, c.81]}. Несмотря на наличие различий в процедуре рассмотрения законопроектов в городских округах с районным делением, что обусловлено самостоятельностью каждого собрания народных представителей (СНП) по данному вопросу ^{[8, c.63]}, существуют общие процессуальные требования к принятию нормативно-правовых актов и каждое СНП обязано соблюдать их. Участие общественности в законодательстве в значительной степени призвано обеспечить понимание и участие граждан в вопросах законодательства, а также вопросов, касающихся их основных прав, а также, в принципе, предотвратить злоупотребление законодательными полномочиями местных собраний народных представителей. Законодательный надзор за деятельностью местных СНП заключается в предварительном утверждении проектов нормативных актов вышестоящими СНП, внесении записей в соответствующие архивы и проверке на законность и целесообразность принимаемого нормативного акта ^[2].

Далее приводим анализ местного законодательства на примере шести городов, имеющих районы: Цзиньхуа, Сюйчжоу (восточный), Ичунь, Датун (центральный), Сяньян, Хайдун (западный). Для оценки качества были проанализированы местные нормативно правовые акты этих городов на период с 2016-го по 2021 годы. Источником статистических данных является – «Юридическая база данных Пекинского университета», интеллектуальная универсальная поисковая платформа для правовой информации, созданная совместно Центром правовой информации Пекинского университета и ООО «Пэй Да Инхуа». За последние пять лет эти города сформулировали в общей сложности 100 правовых нормативных актов.

График 1. Количество принятых нормативно-правовых актов по городам за 2016–2021 гг.

Анализ количества принятых нормативно-правых актов показывает, что данные города за шесть лет приняли небольшое количество актов, а в определенные годы в некоторых из них вовсе не принимались акты. Для сравнения в провинции Хэйлунцзян, где находится Ичунь, в столице Харбин за год может быть принято более 15 местных нормативных правовых актов.

График 2. Количество нормативно-правовых актов по сферам правового регулирования 2016–2021 гг.

«Закон о правотворчестве в КНР» ограничивает полномочия местных органов по кругу вопросов для принятия нормативно-правовых актов. Так согласно п.2 ст. 72 Закона «Собрания народных представителей городских округов, имеющих районы, и их постоянные комитеты … могут принимать местные нормативные правовые акты по таким вопросам, как городское и сельское строительство и управление, охрана окружающей среды и сохранение истории и культуры» ^[2]. В результате местные законодательные органы были очень ограничены в количестве и сферах нормотворчества, что в определенной степени повлияло и на качество местных нормативно-правовых актов, принимаемых городским округами, имеющими районы.

С точки зрения соблюдения принципа законности, в городах с районным делением наблюдается низкий уровень нарушений. Это обусловлено подчиненным положением городов, имеющих районы, перед вышестоящими органами и процедурой предварительного уведомления СНП уровня провинций о принимаемых в городах нормативно-правовых актах. Однако в плане обеспечения защиты прав граждан и соблюдения демократических принципов имеются определенные проблемы и несовершенства. Основная масса таких проблем связана с отсутствием или слабо-регламентированным механизмом соблюдения и реализации предоставленных прав и свобод граждан. То есть, субъект правотворчества наделяет граждан определенными правами, но не регламентирует процедуру их защиты и восстановления. В плане обоснованности и целесообразности принимаемых нормативных актов городов также отслеживаются проблемы. Некоторые нормативные акты содержат большое количество неясных и пустых положений, что затрудняет их применение исполнительными органами. Новшества в нормативно правовых актах в рассматриваемых уровнях касаются лишь тех сфер, на которые распространяются их полномочия. Тем не менее наблюдается часто принятие актов , которые повторяют нормы, принятые вышестоящими органами или органами аналогичного уровня других городов.

Причинами низкого качества законодательства в городских округах, имеющих районы, выступают различные факторы, связанные и с общим уровнем законодательного регулирования правотворческой деятельности в стране и профессионализмом местных законодателей. Недостаточная ясность норм, касающихся распределения полномочий между уровнями государственных органов и жесткие, но подробно не раскрытые требования к «непротиворечивости» местных норм права с вышестоящими – являются основной проблемой на общегосударственном уровне. Согласно ежегодному отчету о работе Комиссии по правовым вопросам Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей в 2017–2019 годах по подаче и проверке, «противоречие закону» является самой заметной проблемой местных нормативных актов, а «местные нормативные акты определяются как новаторские с точки зрения местного законодательства ошибочно» ^{[9, c.47]}. Кроме этого, профессиональный уровень местных законодателей недостаточен, а законодательный механизм несовершенен, что является внутренней проблемой на местном уровне.

В качестве мер по улучшению качества законодательства городских округов, имеющих районы Китая могут быть использованы следующие рекомендации: необходимо на уровне всей страны или провинции более подробно описать вопросы местного значения и раскрыть понятие «непротиворечие»; расширить полномочия СНП городов, касающихся городского и сельского строительства и развитие, охраны окружающей среды и культуры и расширить пространство для новаторства; улучшить материальную, техническую и кадровую базу местных органов при помощи уровня провинции; не допускать вторжение в пределы морали посредством принятия законов регулирующих границы нравственности, так как вместо разработки конкретных мер по улучшению благосостояния населения и окружающей среды, часто местные органы заняты принятием пустых и неэффективных законов; прекратить принятие актов, повторяющих нормы вышестоящих актов; усовершенствовать механизмы защиты прав и интересов граждан и юридических лиц в качестве отправной и опорной точки местного законодательства; создать специализированный орган по урегулированию конфликтов и споров между центральными и местными законодательными органами.

В целом, за годы, прошедшие с момента предоставления Китаем законодательной власти городским округам, имеющим районы, соответствующие законодательные органы в полной мере осуществили свою законодательную власть и сформулировали множество местных нормативных правовых актов, но в целом их качество различно, необходимы меры как на центральном, так и на местном уровнях для улучшения качества местного законодательства в целом.