МВД России как субъект антикоррупционного противодействия: управленческие решения в системе обеспечения национальной безопасности

Сергеева Анжелика Анатольевна кандидат юридических наук доцент, кафедра уголовного права и процесса, Санкт-Петербургский институт (филиал) Всероссийского государственного университета юстиции 199178, Россия, Cанкт-Петербург, г. Санкт-Петербург, ул. 10-Я линия в.о., 19 Sergeeva Anzhelika Anatol'evna PhD in Law Associate Professor, Department of Criminal Law and Procedure, St. Petersburg Institute (Branch) All-Russian State University of Justice 199178, Russia, Cankt-Peterburg, g. Saint Petersburg, ul. 10-Ya liniya v.o., 19 lokhi@yandex.ru Другие публикации этого автора     Воскобойник Игорь Олегович кандидат юридических наук доцент, кафедра уголовного права и процесса, Санкт-Петербургский институт (филиал) Всероссийского государственного университета юстиции 199034, Россия, Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург, ул. 10-Я линия в.о., 19 Voskoboinik Igor' Olegovich PhD in Law Associate Professor, Department of Criminal Law and Procedure, St. Petersburg Institute (Branch) All-Russian State University of Justice 199034, Russia, Saint Petersburg, Saint Petersburg, ul. 10th line V.O., 19 lokhi@rambler.ru Гурев Михаил Сергеевич кандидат юридических наук доцент, кафедра уголовного права и процесса, Санкт-Петербургский институт (филиал) Всероссийского государственного университета юстиции 199034, Россия, Санкт-Петербург область, г. Санкт-Петербург, ул. 10-Я линия в.о., 19 Gurev Mikhail Sergeevich PhD in Law Associate Professor, Department of Criminal Law and Procedure, St. Petersburg Institute (Branch) All-Russian State University of Justice 199034, Russia, Saint Petersburg region, Saint Petersburg, ul. 10th line V.O., 19 lokhi@rambler.ru Другие публикации этого автора     Гусенова Патимат Арисланалиевна кандидат юридических наук доцент, кафедра уголовного права и процесса, Санкт-Петербургский институт (филиал) Всероссийского государственного университета юстиции 199034, Россия, Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург, ул. 10-Я линия в.о., 19 Gusenova Patimat Arislanalievna PhD in Law Associate Professor, Department of Criminal Law and Procedure, St. Petersburg Institute (Branch) All-Russian State University of Justice 199034, Russia, Saint Petersburg, Saint Petersburg, ul. 10th line V.O., 19 lokhi@rambler.ru Соколова Елена Валерьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра уголовного права и процесса, Санкт-Петербургский институт (филиал) Всероссийского государственного университета юстиции 199034, Россия, Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург, ул. 10-Я линия в.о., 19 Sokolova Elena Valer'evna PhD in Law Associate Professor, Department of Criminal Law and Procedure, St. Petersburg Institute (Branch) All-Russian State University of Justice 199034, Russia, Saint Petersburg, Saint Petersburg, ul. 10th line V.O., 19 lokhi@rambler.ru Другие публикации этого автора     Мартыненко Сергей Борисович кандидат юридических наук доцент, кафедра уголовного права и процесса, Санкт-Петербургский институт (филиал) Всероссийского государственного университета юстиции 199034, Россия, Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург, ул. 10-Я линия в.о., 19 Martynenko Sergei Borisovich PhD in Law Associate Professor, Department of Criminal Law and Procedure, St. Petersburg Institute (Branch) All-Russian State University of Justice 199034, Russia, Saint Petersburg, Saint Petersburg, ul. 10th line V.O., 19 lokhi@rambler.ru

Рывкин Станислав Юрьевич кандидат юридических наук доцент, кафедра уголовного права и процесса, Санкт-Петербургский институт (филиал) Всероссийского государственного университета юстиции 199034, Россия, Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург, ул. 10-Я линия в.о., 19 Ryvkin Stanislav Yur'evich PhD in Law Associate Professor, Department of Criminal Law and Procedure, St. Petersburg Institute (Branch) All-Russian State University of Justice 199034, Russia, Saint Petersburg, Saint Petersburg, ul. 10th line V.O., 19 lokhi@rambler.ru

МВД России как субъект антикоррупционного противодействия: управленческие решения в системе обеспечения национальной безопасности

МВД России как субъект противодействия коррупции должно быть наделено самостоятельностью в формировании антикоррупционной стратегии. При этом следует выделить два уровня принятия антикоррупционных управленческих решений:

- общий – охватывающий всю полноту предоставленных законом полномочий в сфере противодействия коррупции, направленный на реализацию стратегических документов, утвержденных в государстве;

- специальный – предусматривающий реализацию отдельных направлений противодействия коррупции.

Наличие этих уровней обеспечивает гармонизацию перехода от стратегического управления к оперативному. В сфере противодействия коррупции это означает, что общегосударственная стратегия приобретает не только тактическое воплощение, но и своевременно реализуется. В связи с этим возникает потребность в создании специализированной системы управления противодействием коррупции. Положения ст. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» не в полном объеме удовлетворяют эту потребность, поскольку содержат организационные основы вертикального, властно-распорядительного, взаимодействия.

На общем уровне принимаются антикоррупционные управленческие решения, реализующиеся в деятельности всех субъектов противодействия коррупции. С учетом существующей в России структуры органов исполнительной власти, а также ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции», антикоррупционные управленческие решения, относящиеся к компетенции МВД России, принимаются Президентом РФ. Первым из них, основанным на положениях действующего законодательства о противодействии коррупции, исследователи справедливо называют решение о создании специализированных антикоррупционных подразделений в кадровых службах федеральных государственных органах ^{[1, с. 4-11]}. В Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы таких решений приводилось три:

- внесение изменений в ведомственные планы по противодействию коррупции, направленных на достижение конкретных результатов в работе по предупреждению коррупции, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений (п. 2);

- принятие мери по повышению эффективности противодействия коррупции (п. 8);

- осуществление комплекса мероприятий, направленных на выявление и пресечение конкретных проявлений коррупции (п. 12).

В действующем Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 годы приоритет реализации таких решений полностью сохранился. Очевидно, что два из трех названных решений охватывают сферу деятельности всех федеральных органов исполнительной власти, а одно адресовано непосредственно МВД России как субъекту противодействия коррупции. Соответственно, на основании названных общих управленческих решений должно быть разработано несколько специальных, исполнение которых будет возложено на конкретные подразделения органов внутренних дел. Предмет этих решений составляют:

1. Сфера предотвращения попыток хищения бюджетных средств, направленных на финансирование федеральных целевых программ и крупнейших инвестиционных проектов. В целях антикоррупционного противодействия при разработке таких управленческих решений требуется проведение мониторинга информации об уже пресеченных действиях, а также проверка информации о действующих или прекращенных правоотношениях в названной сфере. Например, в июле 2016 г. был расторгнут контракт на строительство футбольного стадиона в г. Санкт-Петербурге. Строительство этого сооружения приурочено к чемпионату мира по футболу 2018 г., велось с многочисленными нарушениями, приняло характер «долгостроя». Расходы из федерального бюджета уже составили свыше 34 млрд руб., при этом в мае 2016 г. Комитет по строительству Санкт-Петербурга рекомендовал увеличить смету расходов еще на 5 млрд руб. При таких обстоятельствах и с учетом нескольких случаев возбуждения уголовных дел в отношении предпринимателей, исполняющих обязанности субподрядчиков, требуется оперативное выявление возможных правонарушений коррупционной направленности в действиях генерального подрядчика.

2. Сфера предотвращения попыток хищения средств, предназначенных для проведения капитального ремонта многоквартирных домов. В данном случае разработка конкретных управленческих решений должна учитывать не только положения жилищного законодательства, но и правовые позиции Конституционного Суда РФ, потребовавшего при аккумулировании средств на проведение капитального ремонта использовать необходимые меры, направленные на надлежащее информирование граждан, определять очередность капитального ремонта на основе объективных критериев и критериев оценки состояния многоквартирных домов (постановление от 12 апреля 2016 г. № 10-П).

3. Сфера выявления и раскрытия преступлений коррупционной направленности, совершенных групповым способом или причинивших крупный (особо крупный) ущерб. В основе соответствующих управленческих решений должны лежать положения статей УК и УПК РФ, регламентирующих уголовную ответственность за преступления коррупционной направленности и устанавливающих порядок формирования следственных групп. Уголовно-правовое противодействие обоснованно признается самым эффективным из существующих легитимных методов и средств противодействия коррупции ^{[2, с. 198-204]}. Однако до настоящего времени среди лиц, осужденных за совершение преступлений коррупционной направленности, преобладают взяткодатели (например, за 2015 г. их доля составила 57% в общей структуре лиц, осужденных за такие преступления, а в 2021 г. достигла почти 60% ^[3]). Из этого следует, что разработка антикоррупционных управленческих решений, относящихся к выявлению и пресечению преступлений, должна основываться на понимании более высокой общественной опасности действий, совершенных должностными лицами (например, при планировании реализации мер, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, следовало бы прогнозировать вероятное количество случаев выявления получения взятки).

4. Сфера противодействия предоставлению «откатов» при заключении государственных контрактов. В данном случае принятие управленческих решений находится в двух плоскостях и затрагивает деятельность МВД России как государственного заказчика, а также подразумевает выявление фактов противоправной деятельности при заключении контрактов иными субъектами. Проблемы квалификации таких преступлений уже получили научное осмысление ^{[4, с. 97-102]}, однако управленческий механизм противодействия им еще не сформировался.

5. Сфера борьбы с коррупционными проявлениями со стороны должностных лиц государственных корпораций и иных предприятий с государственным участием. В данном случае может иметь место коллизия между гражданским законодательством и законодательством о государственной службе, поэтому управленческие решения должны учитывать особый статус этих юридических лиц. В то же время, осуществление контроля за их деятельностью, регламентируется федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», принятым в 2008 г., содержание которого достаточно известно. Поэтому правовая основа антикоррупционных управленческих решений, с одной стороны, усложняется за счет увеличения массива нормативных правовых актов, а с другой стороны, их разработка и реализация подразумевают исполнение требования норм, сущность которых не составляет отдельной проблематики.

6. Сфера деятельности иностранных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций. В данном случае, как представляется, в основе антикоррупционных управленческих решений должны лежать нормы действующего законодательства, регламентирующего деятельность организаций-иностранных агентов, а также правовые позиции Конституционного Суда РФ относительно соответствия этих норм Основному закону.

В определенной степени негативный характер имеет то обстоятельство, что в основу антикоррупционных управленческих решений, реализация которых происходит с участием МВД России и органов внутренних дел, требуется включать общие положения о внутриведомственном противодействии коррупции, разработанные для всех органов государственной власти и имеющие типовую структуру. Такие положения не имеют нормативный характер, но активно внедряются в управленческую деятельность органов исполнительной власти.

Например, президиумом Совета по противодействию коррупции при Президенте РФ, Счетной палатой РФ и Минтруда России разработано около десяти методических материалов, определяющих порядок профилактики коррупционных правонарушений, последствия выявления конфликта интересов, антикоррупционные стандарты служебного поведения. С одной стороны, их разработка заслуживает одобрения, поскольку предоставляет субъектам противодействия коррупции дополнительный инструментарий для принятия внутриведомственных управленческих решений. В то же время, результативность и непоследовательность антикоррупционной деятельности государственных и муниципальных органов подвергается критическому анализу ^{[5, с. 3-19]}, представляющемуся вполне обоснованным.

С другой стороны, в настоящее время сложилась тенденция к воспроизведению их в ведомственных нормативных правовых актах без учета специфики антикоррупционной деятельности соответствующего субъекта противодействия коррупции. Например, в 2012 г. Минтруд России подготовил обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе и порядок их урегулирования. В том же году Департаментом службы и кадров МВД России были утверждены методические рекомендации, относящиеся к деятельности органов внутренних дел. К сожалению, содержание этих рекомендаций практически идентично. При этом они не являются нормативным правовым актом. В то же время, разработка методических материалов, отражающих основные направления оперативно-служебной деятельности, должны стать предметом внутриведомственных управленческих решений.

На специальном уровне, предусматривающим реализацию отдельных направлений противодействия коррупции, МВД России принимает антикоррупционные управленческие решения с учетом той дуалистической роли, которая связана с участием в деятельности по противодействию коррупции и необходимостью выявления коррупционных правонарушений в собственных рядах. Исходя из этого, их правовую основу составляют положения действующего законодательства о противодействии коррупции, о государственной службе и службе в органах внутренних дел, о полиции. Названные решения могут быть разделены на следующие группы по предмету их реализации.

1. Организационные решения, подразумевающие определение основ антикоррупционного внутриведомственного взаимодействия.

2. Кадровые решения, определяющие основу комплектования личного состава, разработку антикоррупционных критериев и стандартов служебного поведения.

3. Методические решения, определяющие основы взаимодействия территориальных органов различных уровней в сфере противодействия коррупции.

Целостность системы органов внутренних дел, объясняемая их общими задачами и функциями, закрепленными за ними действующим законодательством ^{[6, с. 14-18]}, обусловливает необходимость в наличии совокупности управленческих решений, учитывающих организационный, кадровый и методический аспекты. Кроме того, это обеспечивает работоспособность иерархии органов внутренних дел и облегчает внутриведомственное взаимодействие в сфере противодействия коррупции.

С принятием Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» правовая основа антикоррупционных управленческих решений может получить дополнение и развитие. Так, законодатель закрепил определение профилактики как совокупности мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление причин и условий совершения правонарушений и на оказание воспитательного воздействия на лиц, их совершивших (п. 2 ст. 1). Противодействие коррупции, выявление и устранение причин ее возникновения включено в перечень основных направлений профилактики правонарушений (п. 12 ст. 6). С учетом иных положений этого закона можно обратить внимание на следующие нормы, отражающие стадии принятия, исполнения (реализации), обнародования результатов исполнения (отчет) антикоррупционных управленческих решений:

- оценка и прогнозирование криминогенных факторов, относящихся к коррупционным проявлениям (например, на основании оперативно-служебной информации о динамике выявленных случаев склонения сотрудников ОВД к коррупционному поведению);

- выявление лиц, склонных к совершению правонарушений (например, согласно мониторингу информации о склонении сотрудников ОВД к коррупционному поведению, можно заключить, что наиболее часто поводом для этого является привлечение граждан к административной или уголовной ответственности. В связи с этим становится возможной профилактическая деятельность, направленная на выявление потенциальных взяткодателей);

- применение специальных мер профилактики правонарушений (с учетом правовых основ противодействия коррупции можно заключить, что наиболее эффективными будут такие из них, как правовое просвещение, профилактическая беседа, профилактический учет, объявление официального предостережения, внесение представления об устранении причин и условий совершения правонарушения).

В соответствии с ч. 2 ст. 17 Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ» органы внутренних дел уполномочены на применение указанных форм профилактического воздействия. Соответствующие антикоррупционные управленческие решения должны быть приняты после вступления закона в силу, рассчитаны на ежеквартальную реализацию, оформлены приказами руководителей территориальных органов внутренних дел на основе приказа МВД России, содержащего положения о применении этого закона. Структура такого приказа должна включать в себя анализ антикоррупционного потенциала профилактических мер, предусмотренных федеральным законом, определять порядок документирования проведенных профилактических мероприятий, устанавливать особенности внутриведомственного информационного обмена о проведении профилактических мероприятий.

Следует отметить, что принятие антикоррупционных управленческих решений должно подчиняться общим правилам стратегического планирования в органах внутренних дел. Н.Д. Шелякин, С.Г. Минасов справедливо относят к ним: 1) анализ среды (основа принятия решения); 2) формирование миссии и цели (выбор необходимых управленческих категорий); 3) формирование портфеля стратегий; 4) определение темпов роста органов внутренних дел ^{[7, с. 6-7]}. Рассматривая механизм управления как целостную совокупность управленческих элементов, посредством которых субъекты формируют рациональную систему управления, Р.Р. Алиуллов указывает на необходимость разграничения правоохранительных и контрольных функций органов внутренних дел ^{[8, с. 16]}. В сфере противодействия коррупции это подразумевает обособление управленческих решений по правоохранительному (направленному на выявление коррупционных правонарушений и преступлений) и контролирующему (предназначенному для профилактической деятельности) признаку.

В связи с изложенным, имеется потребность в разработке антикоррупционных критериев, применимых к управленческим решениям. В числе таких критериев можно отметить установленное отсутствие коррупционных рисков при исполнении решения, прозрачный (открытый) механизм его исполнения, обеспечение доступа институтов гражданского общества к информации об итогах реализации решения. Необходимость в открытости полиции и прямого диалога с обществом, подчеркиваемая некоторыми исследователями ^{[9, с. 91-92; 10, с. 55-59]}, представляется бесспорной. В этой связи придание антикоррупционным управленческим решениям максимально публичного характера становится стратегически обоснованным.

В свою очередь, индикаторами разработки и реализации антикоррупционных управленческих решений можно назвать следующие позиции: 1) доля прошедших антикоррупционное обучение и повышение квалификации сотрудников и гражданских служащих органов внутренних дел; 2) доля граждан, осведомленных о результатах противодействия коррупции силами органов внутренних дел; 3) доля средств массовой информации, размещающих материалы о реализованных антикоррупционных управленческих решениях. С помощью этих индикаторов может получить надлежащую оценку эффективность принимаемых антикоррупционных управленческих решений.

Разработка и реализация антикоррупционных управленческих решений представляется одним из способов оптимизации деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия коррупции. Комплексный подход, требующий сочетания решений общего и специального уровня, позволит повысить оперативность их реализации.