Налоговое поведение населения как критерий дифференциации территорий субъекта Российской Федерации для целей профилактики налоговых нарушений и воздействия на уровень налоговой культуры

Катаева Василина Андреевна студент кафедры финансов, кредита и биржевого дела, ФГАОУ ВО "Пермский государственный национальный исследовательский университет" 614990, Россия, Пермский край, г. Пермь, ул. Букирева, 15 Kataeva Vasilina Andreevna Student of Finance, Credit and Exchange Department, Perm State University 614990, Russia, Perm Krai, Perm, Bukireva str., 15 vasil.cataeva2016@yandex.ru

Голева Ольга Ивановна ORCID: 0000-0002-0846-4913 кандидат экономических наук доцент кафедры финансов, кредита и биржевого дела, Пермский государственный национальный исследовательский университет 614990, Россия, Пермский край, г. Пермь, ул. Букирева, 15 Goleva Olga Ivanovna PhD in Economics Associate professor of Finance, Credit and Exchange Department, Perm State University 614990, Russia, Perm Krai, Perm, Bukireva str., 15 OlgaGoleva@psu.ru Другие публикации этого автора

Введение

Теме повышения финансовой грамотности и формирования финансовой культуры населения уделяется большое внимание в последние годы, реализуется большое количество программ, мероприятий и проектов, как на федеральном, так и на региональном уровне. Важными составляющими финансовой грамотности и финансовой культуры являются налоговая грамотность и налоговая культура. Правонарушения в сфере налогов чаще всего связаны либо с мошенническими действиями, либо с низким уровнем знаний налогового законодательства и непринятием обязанностей налогоплательщиками.

Налоги являются основным видом доходов государственного бюджета. Они обеспечивают реализацию внутренней и внешней политики государства путем перераспределения средств общества, как в пользу государства, так и между населением. Уровень налоговой грамотности как составляющей финансовой грамотности населения напрямую влияет на осознанное поведение налогоплательщиков и готовность платить налоги и, как следствие, на эффективность налогового администрирования и повышения собираемости налогов, что демонстрируется в целом ряде зарубежных ^{[1, 2, 3 и др.]} и отечественных исследований ^{[4, 5, 6, 7 и др.]}. Налоговая грамотность – это уровень знаний законодательства населением, применения их на практике. Данное понятие является основой для формирования налоговой культуры населения, которая включает в себя не только знания и умения, но и морально-этические качества, формирование у граждан систему ценностей и норм. Высокий уровень налоговой культуры обеспечивает снижение количества уклонений от уплаты налогов, незаконных схем минимизации налоговых платежей и теневого сектора экономики. Формирование налоговой культуры обеспечивает улучшение качества налоговой системы, от которой зависит функционирование государства, уровень развития страны. Налоговая грамотность, в том числе, – приоритетное направление в работе налоговых органов.

В рамках разработанной Правительством Российской Федерации «Стратегии повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017-2023 гг.» в целях формирования у населения понимания важности уплаты налогов, повышения доверия к налоговой системе Российской Федерации активно проводятся мероприятия, направленные на формирование положительного отношения к налоговой политике государства. Однако данные мероприятия и разработки достаточно часто направлены либо на поколение людей, еще не уплачивающих налоги, либо на людей, заинтересованных и понимающих важность уплаты налогов. Поэтому для наибольшей эффективности повышения налоговой культуры следует сконцентрировать финансовые ресурсы на разработке системного подхода и для других категорий населения.

Актуальность исследования заключается в необходимости первоочередного воздействия на налоговую культуру населения, имеющего задолженности по уплате, т.е. на категорию граждан, наиболее подверженных риску. В рамках риск-ориентированного подхода необходимо выявить территории, на которых следует сосредоточиться в условиях ограниченности ресурсов.

На основе оценки просроченной налоговой задолженности населения можно реализовать дифференцированный подход воздействия на уровень налоговой культуры населения. Это позволит повысить эффективность предлагаемых мер повышения налоговой культуры.

Целью данной работы является разработка механизма выявления дифференциации территорий субъекта Российской Федерации на основе анализа просроченной налоговой задолженности по данным судебных актов для целей планирования и организации эффективной профилактики налоговых нарушений и повышения уровня налоговой культуры.

Задачи исследования:

1. определить целевые аудитории реализуемых мероприятий, направленных на повышение налоговой культуры (финансовой грамотности);

2. обосновать перечень показателей и структуру данных, характеризующих дифференциацию территорий;

3. разработать и апробировать механизм оценки уровня дифференциации территорий субъекта Российской федерации для целей профилактики налоговых нарушений.

Объектом исследования является население отдельного субъекта Российской Федерации. В данной работе – население Пермского края. Предмет исследования – просроченная налоговая задолженность как проявление налогового поведения населения.

Методика исследования. Задача по рассмотрению имеющихся подходов к повышению уровня налоговой культуры и профилактике налоговых нарушений решалась с помощью анализа литературы, нормативной и методической базы органов налоговой службы и финансовых органов. В рамках разработки дифференцированного подхода был проведен анализ нормативно-правовых документов и контент-анализ статистической базы судебных решений на основании ст. 48 Налогового кодекса Российской Федерации за 2019-2021 гг. С помощью графического анализа, разработки карты технологиями QGIS с применением метода классификации естественных разрывов Дженкса был проведен кластерный анализ территорий и выявлены муниципальные образования, на налоговую культуру населения которых необходимо оказать первоочередное воздействие.

В ходе работы были рассмотрены имеющиеся мероприятия, направленные на повышение уровня налоговой культуры населения. На данный момент особое внимание уделяется повышению финансовой грамотности школьников и студентов. Системный подход воздействия на данную категорию представляет собой разработку и внедрение программы по финансовой грамотности в Федеральные государственные образовательные стандарты. Программа принята в июле 2021 года. Обучение по новым программам в рамках новых ФГОС НОО и ФГОС ООО начинается с 1 сентября 2022 г. (Приказ Министерства просвещения Российской Федерации от 31 мая 2021 г. № 287 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования»).

Для оценки и повышения знаний в области налогов и налогообложения ежегодно проводится Всероссийский налоговый диктант (https://diktant.rnk.ru/). В рамках разработанной Правительством Российской Федерации «Стратегии повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017-2023 гг.» проводится информационная работа с гражданами. Например, осенью в общественном транспорте можно услышать напоминание о необходимости уплаты имущественных налогов. Также, начиная с 2018 года, в каждом субъекте Российской Федерации территориальными налоговыми органами проводится публичное информирование налогоплательщиков в виде очных встреч («Графики публичного информирования налогоплательщиков» www.nalog.gov.ru/rn59/about_fts/seminars_plans/). Однако данные меры направлены либо на школьников и студентов, либо категорию налогоплательщиков, заинтересованных в повышении налоговой грамотности. Если в первом случае разработан системный поход (образовательные стандарты включают в себя соответствующие компетенции), то для взрослого населения мероприятия по повышению уровня налоговой культуры не носят систематический характер и не разделены по целевым аудиториям. В рамках дней финансовой и/ или налоговой грамотности проводятся открытые лекции, горячие линии, консультации, что подразумевает проактивное поведение со стороны человека и заинтересованность (примеры мероприятий: отчет об итогах реализации ведомственного плана Управления Федеральной налоговой службы по г. Москве по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительской власти в 2020 году https://www.nalog.gov.ru/html/sites/www.rn77.nalog.ru/otchetvedplan2021.docx, Повышение налоговой и финансовой грамотности населения – приоритетное направление в работе налоговых органов https://www.nalog.gov.ru/rn53/news/activities_fts/8777718/, «Налоговая грамотность: что важно знать каждому» https://www.nalog.gov.ru/rn11/news/activities_fts/10297835/ и др.). Таким образом, при реализации мероприятий, направленных на повышение налоговой культуры, уровень риска целевой аудитории не учтен.

Механизм выявления территорий воздействия на уровень налоговой культуры физических лиц для целей риск-ориентированного подхода в профилактике налоговых нарушений

Большое внимание исследователей финансовой и налоговой культуры населения уделено отдельным факторам, которые влияют на налоговую культуру и склонность к нарушению налогового законодательства (изучаются пол, возраст, политические предпочтения и др.). Вопросы территориальной дифференциации в налоговой культуре рассматривались преимущественно на уровне культурных особенностей стран и национальных традиций ^{[7, 8, 9 и др.]}.

Попытки учесть пространственные эффекты и иные формы дифференциации в контексте налоговой культуры и грамотности по территориям Российской Федерации предпринимались и отечественными авторами ^{[11, 12, 13]}. Так Нагапетян А.Р., Бонячук М.В., Григорьева В. ^[14] приходят к выводу о том, что склонность к нарушению налогового законодательства зависит от аналогичного показателя в соседних регионах. В работах ряда отечественных авторов указывается на необходимость осуществления работы по повышению налоговой грамотности в отдельных регионах и территориях, в том числе отдаленных, с использованием информационно-коммуникационных технологий ^{[15, 16]}. Стоит отметить, что территориальная дифференциация в вопросах налоговой культуры и налогового поведения рассматривается исследователями в разрезе субъектов Российской Федерации, что не дает информации о ситуации на отдельных территориях региона.

В рамках данного исследования разработан механизм оценки уровня дифференциации территорий в целях дальнейшего повышения налоговой культуры физических лиц. Данная методика базируется на трех составляющих: аспекте налоговой культуры, территории, целевой аудитории. Данные элементы позволяют выделить категорию населения, для которого следует разработать и реализовать отдельную систему мероприятий, территорию, на которой следует сосредоточиться в первую очередь при условии ограниченности ресурсов, и тематическую основу мероприятий.

План оценки уровня дифференциации территорий субъекта Российской Федерации для целей планирования и организации эффективной профилактики налоговых нарушений можно представить следующим образом:

1. выбор составляющей налоговой культуры (знания, осведомленность/исполнение обязанностей/осознание значимости уплаты налогов) и определение темы анализа, которая позволит сделать вывод об уровне налоговой культуры населения;

2. определение территории (субъекта Российской Федерации, муниципального образования и т.д.) для анализа налоговой культуры населения и последующего воздействия на ее уровень;

3. выбор источника статистических данных и формирование информационной базы;

4. анализ статистики:

4.1 определение целевой аудитории, развитие компетенций которой в рамках данной предметной области наиболее актуально;

4.2 выявление проблемных территорий субъекта, развитие налоговой культуры населения которых требует первоочередного внимания;

4.3 выявление требующих воздействия аспектов налоговой культуры населения выделенных территорий;

5. разработка мероприятий, направленных на повышение налоговой культуры населения;

6. определение источников финансирования предложенных мер;

7. определение способов оценки эффективности предложенных мер.

Пример применения дифференцированного подхода

План оценки дифференциации территорий региона по уровню налоговой культуры апробирован на примере Пермского края.

1. Выбор составляющей налоговой культуры (знания, осведомленность/исполнение обязанностей/осознание значимости уплаты налогов) и определение темы анализа, которая позволит сделать вывод об уровне налоговой культуры населения

Налоговая культура, как уже отмечалось, понятие комплексное и многоаспектное. Налоговая культура не может находиться в отрыве от ценностных ориентиров человека в целом и сложившейся социально-экономической ситуации (как в экономике в целом, так и для отдельного индивида, в частности) и не может обуславливаться одной лишь налоговой грамотностью. Особый (и вполне утилитарный) интерес проявляется исследователями к налоговому поведению, в том числе девиантному, и причинам того или иного типа поведения. Нередко в исследованиях (в том числе указанные выше) в основу изучения ложатся социологические исследования, что является достаточно эффективным, но дорогостоящим инструментарием.

В условиях ограниченности ресурсов (финансовых, трудовых, временных) на повышение налоговой грамотности, важно их сосредоточить на содержательной части работы, в том числе акцентировав усилия в «проблемных» территориях. Достоверным источником информации о проблемном или девиантном налоговом поведении могут стать официальные данные судебных решений, как пример крайней формы проявления девиантного налогового поведения.

2. Определение территории (субъекта Российской Федерации, муниципального образования и т.д.) для анализа налоговой культуры населения и последующего воздействия на ее уровень

Необходимость повышения уровня налоговой грамотности и культуры населения как элемента осознанного поведения гражданина страны диктуют необходимость всеобщего охвата и систематической работы в этом направлении, что реализуется через реализацию проектов и программ на федеральном уровне. В то же время, точечное воздействие для корректировки налогового поведения на отдельные категории населения конкретной территории может оказаться необходимым (и единственно возможным при отсутствии иных инструментов воздействия на поведение взрослого человека или экономическую ситуацию в целом). В качестве примера применения дифференцированного подхода была рассмотрена ситуация Пермского края.

3. Выбор источника статистических данных и формирование информационной базы

Согласно статье 57 Конституции Российской Федерации, обязанность каждого гражданина – уплачивать законно установленные налоги и сборы. Однако существует практика нарушения данного положения. В соответствии со статьей 48 Налогового кодекса Российской Федерации в случае «неисполнения налогоплательщиком требования об уплате налога, сбора, страховых взносов, пеней, штрафов налоговый орган обращается в суд с заявлением о взыскании задолженности» (Налоговый кодекс Российской Федерации). После чего налогоплательщику выносится судебный приказ об уплате. На основе наличия судебных дел о взыскании задолженности можно судить о несвоевременном и недобровольном исполнении обязанностей налогоплательщиками. Следовательно, налоговое поведение данной категории населения может свидетельствовать о непонимании важности уплаты налогов и отсутствии осознанности, наряду с объективными экономическими причинами невозможности уплаты налогов для конкретного физического лица, что напрямую влияет на объем налоговых доходов государства.

Для анализа налогового поведения населения Пермского края были взяты судебные дела за 2019-2021 гг. на основании статьи 48 Налогового кодекса Российской Федерации из интернет-базы судебных актов, судебных решений и нормативных документов СудАкт («Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт): интернет-база судебных актов, судебных решений и нормативных документов» URL: https://sudact.ru/). На основе выборки из 118 решений была сформирована статистическая база, содержащая информацию о муниципальном образовании рассмотрения дела, налогу, по которому образовалась задолженность и ее объеме. В таблице 1 представлена группировка судебных дел по территориям Пермского края: отражена общая сумма задолженности, количество должников, средний долг на человека и наиболее проблемный вид налога, который выделялся как наиболее частый.

Таблица 1

Группировка статистических данных по территориям Пермского края на основании судебных решений по делам о нарушении ст.48 Налогового кодексса Российской Федерации за 2019-2021 гг.

Анализ и интерпретация данных могут быть расширены (при необходимости и возможности для этого). В контексте данного исследования представлен механизм оценки «проблемности» территорий по крайним проявлениям оппортунистического поведения налогоплательщиков – физических лиц. В то же время, надо понимать, что подобное поведение может быть проявлением сложной социально-экономической ситуации на конкретной территории.

4. Анализ статистики:

4.1. Определение целевой аудитории, развитие компетенций которой в рамках данной предметной области наиболее актуально

Налогоплательщиками могут быть признаны несовершеннолетние граждане. Однако обязанность уплаты переходит к их родителям/опекунам. Таким образом, к категории населения, на которую предлагается воздействовать, относятся совершеннолетние налогоплательщики, имеющие задолженность по уплате налогов и сборов, что соответствует риск-ориентированному подходу. Система мероприятий, направленных на повышение налоговой культуры школьников и студентов, воздействует на потенциальных налогоплательщиков. Проблема отсутствия мероприятий воздействия на категорию населения, уплачивающую налоги и сборы, приводит либо к принудительной уплате и, как следствие, отрицательному отношению к налоговой системе Российской Федерации, деятельности органов государственной власти, либо к недополучению средств государственным бюджетом.

4.2. Выявление проблемных территорий субъекта, развитие налоговой культуры населения которых требует первоочередного внимания

Данные статистической базы сгруппированы по территориям Пермского края. Выявлено, что за период 2019-2021 годов физические лица 17-ти муниципальных образований имели задолженность по уплате налогов и сборов. Наибольший объем задолженности физических лиц приходится на Пермский район (926 тыс. руб.). Наименьшая сумма задолженности в Соликамском районе – 612 руб. По количеству должников также лидирует Пермский район (48 судебных дел по ст.48 Налогового кодекса Российской Федерации), 26 имеющих задолженность человека – жители Чусовского городского округа. По 9 должников приходится на Нытвенский и Кудымкарский районы, 8 – на Губахинский городской округ. В остальных муниципальных образованиях Пермского края количество граждан, имеющих задолженность по уплате налогов, меньше или равна 4.

На основе выборки по ранее определенным признакам (количеству должников, среднему долгу, проблемному налогу/сбору) составлена карта налогового поведения населения разных муниципальных образований Пермского края, направленная на выявление мест наибольшей актуальности применения мер повышения налоговой культуры (рис. 1).

Рис.1. Графический анализ дифференциации муниципальных образований Пермского края по уровню просроченной налоговой задолженности населения за 2019-2021 гг. (по данным судебных актов)

Выявленные территории кластеризованы на 5 групп по среднему долгу на одного человека. Диапазоны кластеров были определены методом классификации естественных разрывов Дженкса, предназначенного для определения наилучшего расположения значений.

1. В первый кластер вошли территории, на которых за период 2019-2021 гг. не было судебных взысканий задолженностей по уплате налогов.

2. Наименьший средний долг приходится на Соликамский и Красновишерский районы.

3. Наиболее многочисленный кластер (средний долг не достигает 9 тыс. руб., что меньше среднего долга по Пермскому краю более, чем в 2 раза) сформировался из Березниковсовского и Чусовского городских округов, Кудымкарского Юсьвинского, Уинского, Оханского, Большесосновского районов.

4. Третий кластер, характеризующийся средним уровнем риска, – Губахинский и Краснокамский городской округ и Кунгурский, Пермский, Верещагинский районы. На данных территориях задолженность примерно равна средней на душу населения по краю (18,6 тыс. руб.).

5. В группу наибольшего риска вошли Карагайский, Очерский и Нытвенский районы. На данных территориях средняя задолженность в разы больше средней по краю и достигает 76 тыс. руб.

Таким образом, в первую очередь следует применить меры по повышению налоговой культуры физических лиц Карагайского, Очерского и Нытвенского районов, т.к. прослеживается наибольшая задолженность на одного должника. Кроме этого следует обратить внимание на Пермский и Чусовской районы как на муниципальные районы с наибольшим количеством должников.

4.3. Выявление требующих воздействия аспектов налоговой культуры населения выделенных территорий

Анализ показал, что наиболее проблемной зоной физических лиц Пермского края является уплата транспортного налога. Далее следует обратить внимание на уплату страховых взносов и налога на имущество физических лиц. В таблице 1 представлены наиболее проблемные виды налогов конкретно по каждой территории Пермского края. Они выделялись на основе наибольшей суммы задолженности и наибольшего количества должников. На карте муниципальные образования также классифицированы по видам налога (рис.1).

5. Разработка мероприятий, направленных на повышение налоговой культуры населения

Чаще всего налогоплательщики, имеющие задолженности по уплате налогов, не заинтересованы в самообразовании и восприятии информации обучающего характера, написанной сложным законодательным/научным языком. Поэтому в качестве способа воздействия на данную целевую аудиторию может стать развлекательный контент в социальных сетях, включающий в себя ненавязчивую обучающую часть. Контент можно распространять с помощью таргетированной рекламы, основанной на информационных следах. Например, если человек интересуется покупкой машины, ему будет чаще встречаться информация об уплате транспортного налога.

Содержательная часть мероприятий и форма подачи и донесения учебных и информационных материалов определенно потребует отдельного изучения и разработки. Методологические и содержательные вопросы организации повышения налоговой грамотности взрослого населения являются самостоятельным предметом рассмотрения. Так система базовых компетенций в области налоговой грамотности рассматривается и разрабатывается учеными разных стран и предусматривает детальное изучение как содержательных аспектов, так и форм донесения материала и методов формирования новых навыков ^{[17, 18, 19, 20 и др.]}.

Кроме этого, меры повышения налоговой культуры должны основываться на особенностях налога, по которому выявлен наибольший долг. Т.е. в тех муниципальных образованиях, где проблемным является транспортный налог, можно распространять листовки на заправочных станциях. В случае проблемы с уплатой страховых взносов работу по повышению налоговой культуры следует сосредоточить на работодателях и ИП.

В то же время, следует особо отметить, что уровень налоговой культуры и грамотности не единственный фактор, обеспечивающий полноту уплаты налогов физическими лицами. Сложная экономическая ситуация на отдельных территориях может быть ключевым и объективным фактором неуплаты налогов.

6. Определение источников финансирования предложенных мер

Финансирование может быть осуществлено за счет средств бюджета Пермского края в рамках лимитов, выделяемых на повышение финансовой грамотности населения. Ежегодно на данное направления развития выделяется 5 262,5 тыс. руб. Исполнение данного лимита было 100% только в 2017 году. В последующих годах освоение было частичным, при этом расходы были сконцентрированы в 4 квартале года. Следовательно, мероприятия не систематизированы. В 2021 году было освоено только 20% лимитов («Сведения об использовании выделяемых бюджетных средств Министерством финансов Пермского края» https://mfin.permkrai.ru/dokumenty/248334/). Тут стоит отметить, что в 2022 году в Пермском крае был создан Региональный центр по финансовой грамотности, на который и возложена обязанность реализовать системный подход к вопросам повышения финансовой грамотности среди взрослого населения Пермского края. Таким образом, предлагаемый методический инструментарий, может быть использован для повышения эффективности деятельности по повышению налоговой грамотности, как составляющей финансовой грамотности, населения региона.

7. Определение способов оценки эффективности предложенных мер

В качестве способа оценки эффективности предложенных мер, направленных на повышение налоговой культуры населения, может выступать повторное исследование данной статистики после периода применения предложенных мероприятий и быстрые опросы в социальных сетях населения выделенных территорий, позволяющий сделать вывод о своевременности и полноте уплаты налогов и об осознанности этих действий.

Вывод

В работе сформулирован и апробирован механизм выявления территорий для целей первоочередного воздействия на уровень налоговой культуры физических лиц в профилактике налоговых нарушений. Представленный инструментарий дополняет существующий комплекс мероприятий, направленных на повышение финансовой грамотности и повышение уровня налоговой культуры населения Российской федерации, и позволяет достаточно быстро и без существенных трудозатрат осуществлять отбор территорий региона, в которых крайние проявления девиантного налогового поведения проявляются наиболее остро, что позволит сконцентрировать усилия по корректировке налогового поведения как составляющей налоговой культуры в проблемных территориях. Практическая значимость заключается в повышении эффективности надзорной деятельности налоговых органов. Методика может быть применена в любом субъекте Российской Федерации.