Рус Eng Cn Перевести страницу на:  
Please select your language to translate the article


You can just close the window to don't translate
Библиотека
ваш профиль

Вернуться к содержанию

Вопросы безопасности
Правильная ссылка на статью:

Правовая регламентация изменения территории РФ как фактор национальной безопасности

Савоськин Александр Владимирович

ORCID: 0000-0002-7112-6845

доктор юридических наук

заведующий кафедрой конституционного и международного права, Уральский государственный экономический университет; профессор кафедры конституционного права, Уральский государственный юридический университет им. В.Ф. Яковлева

620144, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/народной Воли, 62/45, каб. 750

Savoskin Aleksandr Vladimirovich

Doctor of Law

Head of the Department of constitutional and international law, Ural state university of economics; Professor of the Department of constitutional law, Ural State Law University. V.F. Yakovlev

620144, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 8 Marta str./narodnaya Volya, 62/45, office 750

savoskinav@yandex.ru
Другие публикации этого автора
 

 
Галицков Владимир Александрович

кандидат юридических наук

доцент кафедры конституционного и международного права, Уральский государственный экономический университет

620144, Россия, Свердловская область область, г. Г. Екатеринбург,, ул. 8 Марта/народной Воли, 62/45, оф. 750

Galitskov Vladimir Aleksandrovich

PhD in Law

Associate professor of the Department of constitutional and international law, Ural State University of Economics

620144, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg,, 8 Marta str./narodnaya Volya, 62/45, office 750

v_galitskov@mail.ru

DOI:

10.25136/2409-7543.2022.4.38952

EDN:

XUFOYL

Дата направления статьи в редакцию:

15-10-2022


Дата публикации:

30-12-2022


Аннотация: История учит, что любые территориальные изменения несут в себе угрозу национальной безопасности, даже если эти территориальные изменения происходят внутри границ одного государства. При этом изменение государственных границ может повлечь не только осложнение международных отношений, но и рост социально-политического напряжения внутри страны. Поэтому крайне важно, чтобы этот процесс имел заранее установленные правовые рамки, которые бы позволяли минимизировать риски, связанные с изменением территории государства. Таким образом предметом настоящей публикации является правовой порядок и опыт изменения территории РФ, в том числе присоединения к России новых субъектов федерации в 2014 и 2022 годах. В публикации отмечается, что пробел, установленный конституционным законодателем в части изменения территориальных границ восполнен не в полном объеме. В настоящее время установлен только порядок присоединения новых субъектов РФ и отсутствует порядок выделения субъектов или территорий из состава РФ. Отсутствие процедуры выхода территории из состава России, фактически лишает последних такой возможности, что обеспечивает стабильность территории страны и ее безопасность. В то же время порядок присоединения новых субъектов РФ регламентирован подробно и включает в процесс принятия соответствующего решения почти все высшие органы государственной власти. В публикации доказывается соблюдение международных правовых норм при реализации процесса вхождения новых субъектов федерации в состав России, в том числе с опорой на декларативную теорию возникновения государств. Доказывается допустимость и правомерность национальных процедур присоединения к Российской Федерации новых субъектов. Авторами предлагается расширить использование прямой демократии при вхождении новых субъектов в состав Российской Федерации.


Ключевые слова:

изменение Конституции, федеральный конституционный закон, субъект РФ, присоединение субъектов, изменение территории, референдум, признание государств, декларативная теория, конститутивная теория, национальная безопасность

Abstract: History teaches that any territorial changes pose a threat to national security, even if these territorial changes occur within the borders of one state. At the same time, a change in state borders may lead not only to a complication of international relations, but also to an increase in socio-political tension within the country. Therefore, it is extremely important that this process has a pre-established legal framework that would minimize the risks associated with changing the territory of the state. Thus, the subject of this publication is the legal order and experience of changing the territory of the Russian Federation, including the accession of new subjects of the federation to Russia in 2014 and 2022. The publication notes that the gap established by the constitutional legislator in terms of changing territorial borders has not been filled in full. Currently, only the procedure for joining new subjects of the Russian Federation has been established and there is no procedure for separating subjects or territories from the Russian Federation. The absence of a procedure for the withdrawal of the territory from Russia, in fact, deprives the latter of such an opportunity, which ensures the stability of the country's territory and its security. At the same time, the procedure for joining new subjects of the Russian Federation is regulated in detail and includes almost all the highest state authorities in the process of making the appropriate decision. The publication proves compliance with international legal norms in the implementation of the process of the entry of new subjects of the federation into Russia, including relying on the declarative theory of the emergence of states. The author proves the admissibility and legality of national procedures for the accession of new subjects to the Russian Federation. The authors propose to expand the use of direct democracy when new subjects join the Russian Federation.


Keywords:

change of the Constitution, federal constitutional law, region of the Russian Federation, accession of regions, change of territory, referendum, recognition of states, declarative theory, constitutive theory, national security

Вопрос изменения территориальных границ является одним из самых болезненных на всех уровня публичного взаимодействия: международном, региональном и даже муниципальном. И это не случайно. Многовековая история человечества неоднократно демонстрировала, что причины военных конфликтов или массовых политических протестов, обусловлены именно территориальными претензиями. Это вполне объяснимо, поскольку территория – является пространственной сферой реализации государственного суверенитета, а его умаление или игнорирование не просто болезненно для стран, но и может повлечь их исчезновение как субъектов отношений в принципе.

На практике изменения границ между государствами происходят ad hoc и оформляются двусторонними договорами, однако, это делает такие изменения не прогнозируемыми и всегда оставляет вопросы в их легитимности (исключение составляют соглашения о демаркации, то есть обозначении границы на местности). Универсальные международное договоры об этом отсутствуют, поэтому ответы следует искать только в международных правовых обычаях и в национальном законодательстве.

Конституция РФ допускает возможность территориальных изменений (ст. 137), однако не детализирует этого процесса, оставляя его на усмотрение федеральному законодателю путем принятия соответствующего Федерального конституционного закона, которым является Федеральный конституционной закон от 17.12.2001 № 6 «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Заметим однако, что этот закон регламентирует только вопросы присоединения нового субъекта к РФ, но не вопросы выхода из ее состава.

В этом видится первый механизм обеспечения национальной безопасности. Россия не запрещает субъектам РФ выхода, но и не разрешает его. Наоборот, отсутствие механизма выхода не только не провоцирует отдельные субъекты федерации им воспользоваться, но и делает любые подобные попытки нелегитимными, совершенными вне правового регулирования, а потому незаконными.

Процедура присоединения нового субъекта к РФ регламентирована непосредственно ч. 1 ст. 137 Конституции РФ и ее нормы о полномочиях Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ в части заключения международных договоров, их предварительной конституционно-правовой оценки и принятия федеральных конституционных законов; уже упомянутым Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах РФ», а также нормативными актами регламентирующими работу органов и должностных лиц, участвующих в процессе присоединения новых субъектов РФ (прежде всего, это Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», а также регламенты палат Федерального Собрания РФ и Конституционного Суда РФ).

Заметим, что в приведенном перечне актов нет законов о референдумах, поскольку проведение последних не предусматривается ни на территории РФ (или отдельных ее субъектов), ни на присоединяемой территории. В то же время на практике референдумы неоднократно проводились в инициативном порядке и выступали серьезным аргументом в подтверждение серьезности намерений присоединиться к России.

Отсутствие требований об обязательности проведения референдума может объясняться тем, что Россия не вправе регулировать правила проведение референдума за пределами своей территории (то есть на присоединяемых территория). Однако, по нашему мнению, Россия вправе устанавливать условия, на которых она готова принимать в свой состав новые территории. И одним из таких условий как раз и может быть проведение референдума.

Отсутствие обязательной процедуры проведения референдума при присоединении новых территорий выглядит тем более неоправданно, если мы гипотетически предположим, что с предложением о присоединении к России обратится, например, Республика Беларусь. Разве может столь масштабный вопрос решаться лишь средствами представительной демократии? Думается, что нет.

Несмотря на отсутствие в законодательстве требований о проведении референдумов, в 2014 и 2022 годах процессу присоединения к Российской Федерации предшествовало проведение референдумов на присоединяемых территориях. Возникает закономерный вопрос – для чего они проводились, если они не являются обязательными. Ответ на этот вопрос лежит как ни стронно не только в области геополитики, но и в области классического международного публичного права и связан необходимостью юридически закрепить статус возникающего нового государства как суверенного.

В правовом и общеполитическом смысле – проведение референдума – есть акт прямого выражения власти народа, а потому он не может игнорироваться иными участниками правоотношений, даже если результаты такого волеизъявления крайне неприятны или не выгодны им. В международно-правовом плане, референдум, пожалуй, единственный способ для жителей определенной территории не просто провозгласить свою независимость, но и легитимировать это решение, подтвердив решение своих представителей (избранных ранее органов власти и должностных лиц) своими голосами.

Является ли проведение референдума залогом появления государства и признания его со стороны иных участников международного общения? Безусловно нет. Достаточно вспомнить неоднократные референдумы Приднестровской Молдавской Республикой. Например, последний по хронологии референдум прошел 17 сентября 2006 года и включал вопросы о об объявлении независимости и о присоединении к России. Тогда «за» присоединение проголосовали 97% голосовавших [1]. Однако Приднестровье не стало субъектом РФ. И причина здесь в том, что одностороннего волеизъявления для вхождения в состав России недостаточно. Необходима ответная инициатива России, которая также являясь суверенным субъектом международного права, не обязана вступать в правоотношения даже если они инициируются нашими соотечественниками посредством форм прямой демократии.

Если непосредственно обратиться к международному праву, то напомним, что универсальные международные договоры о присоединении территорий отсутствуют (если не принимать во внимание Венскую Конвенцию «О праве международных договоров» 1969 г., которая применяется к договору о присоединении так же, как и к любому другому международному договору). Но существует большое количество достаточно противоречивых правовых обычаев и прецедентов по этому поводу. В рамках настоящей статьи нет цели погрузиться в мировой опыт возникновения новых государств и территориальных преобразований [2, 3], но стоит отметить о существовании двух концепций относительно момента возникновения государств: декларативной и конститутивной [4, 5]. Эти концепции принципиально важны для анализируемого нами порядка присоединения новых субъектов РФ, поскольку согласно ч. 1 ст. 4 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в состав РФ может быть принято только иностранное государство или его часть.

Проиллюстрируем это примерами из новейшей отечественной истории. Так, Украина в 2014 и в 2022 годах возражала на присоединение Крыма и Донбаса к России. Следовательно, указанные территории не могли быть присоединены как ее составные части. Это в свою очередь означает, что присоединиться они могли только в качестве суверенных государств. Но тогда возникает закономерный вопрос – когда эти государств возникли?

Согласно междунарощно-праовой декларативной теории, государства как субъекты международного права появляются с момента самопровозглашения. Конститутивная теория возникновения государств связывает правосубъектность последних с их признанием со стороны иных признанных государств.

Мировая общественность в последние десятилетия (за редкими исключениями [6]) отказывает вновь-возникающим государствам в признании. Не исключением стала ситуация и с Республикой Крым, а также с Донецкой и Луганской республиками, фактически возникшими в 2014 году, но так и не признанными мировым сообществом. Отказывая новым государственно-территориальным образованиям в официальном признании, страны стремятся замедлить или вообще исключить любую возможность территориальных изменений на планете. Иными словами, страны «коллективного запада» стремятся всячески сохранить статус-кво, воспринимая его как самоцель и полностью игнорируя один из ключевых принципов Устава ООН о праве наций на самоопределение.

Россия, вступая в договорные отношения с Республикой Крым и территориями Донбаса, исходила из убежденности, что новые территории в силу само-провозглашения своей независимости, подтвержденной результатами референдумов обрели суверенитет, стали государствами, а потому получили возможность распоряжаться своей территорией (в том числе путем присоединения к иному государству). Таким образом, действия по вхождению новых субъектов в состав России в 2014 и 2022 году полностью укладываются как в международные, так и в национальные правовые нормы. Однако нельзя не отметить контекста принятия изменений в Конституцию РФ, отражающих новый территориальный состав субъектов федерации.

Под контекстом следует понимать наличие реального вооруженного конфликта на присоединяемых территориях. И если для событий 2014 года этот контекст не был сталь значим, то в текущем 2022 году факт проведения специальной военной специальной операции не может не влиять на волеизъявление жителей Донбаса. Не случайно согласно ч. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» референдум не назначается, а проведение назначенного референдума откладывается в случае введения в отдельных местностях РФ военного или чрезвычайного положения. Думается, что это положение отечественного закона носит универсальный характер и по объективным причинам препятствует проведению референдума на территории, где проходят боевые действия. Изложенная позиция не означает, что авторы стремятся оспорить результаты проведения референдума или тем более признать его недействительным, но акцентирует внимание на преждевременности его проведения.

Отсутствие референдума как обязательного условия присоединения территории к России компенсируется широким спектром органов власти, участвующим в принятии решения о вхождении в состав России новых субъектов федерации.

Прежде всего это, конечно, глава государства, который не только подписывает договор о присоединении новых субъектов, но и уведомляет палаты парламента и Правительство РФ о поступлении инициативы иностранного государства на присоединение России, а в последующем вносит проекты соответствующих законов в Государственную Думу РФ.

Правительство РФ как высший коллегиальный орган исполнительной власти консультирует главу государства о последствиях реализации такой инициативы, а в последующем обеспечивает проведение в жизнь мер по интеграции новых территорий в правое, экономическое и инфраструктурное пространство РФ.

Палаты федерального парламента не только консультируют Президента РФ на стадии рассмотрения инициативы, но и выступают главным органом, уполномоченным принять (или отклонить) федеральный закон о ратификации договора о присоединении, а также специальный федеральный конституционный закон, изменяющий ст. 65 Конституции (в части включения в нее новых субъектов РФ), а также устанавливающий переходные положения, необходимые для полной интеграции новых субъектов в составе России. При этом полномочия Федерального Собрания РФ является исключительными, то есть его акты не могу быть заменены указами Президента РФ или положениями международного договора. Более того, Президент РФ не вправе наложить вето на указные выше законы, принимаемые парламентом в связи с присоединением новых субъектов федерации.

Еще одним органом, участвующим в процедуре присоединения нового субъекта федерации является Конституционный Суд РФ – высший орган конституционного контроля, проверяющий соблюдение всей процедуры присоединение нового субъекта на соответствие Конституции РФ.

При этом следует отметить, что оба представительных (то есть избираемых народом) высших органа: Президент РФ и Государственная Дума РФ совместно участвуют в процессе присоединения нового субъекта федерации, что гарантирует с одной стороны, единство позиций высших органов власти (в том случае когда принимается положительное решение о присоединении), а с другой стороны, позволяет говорить о максимальной легитимности принимаемого решения, поскольку оно исходит от органов непосредственно избранных народом РФ. Это в известной мере минимизирует риски внутриполитической нестабильности, поскольку на присоединение новых субъектов требуется консолидированная воля почти всех высших органов власти.

В то же время потенциал прямой демократии в настоящий момент остаётся задействованным недостаточно. Напомним, что что референдумы о присоединении к России проводились только на присоединяемых территориях. В то же время проведение аналогичного референдума на территории РФ не только обеспечило бы дополнительную легитимность решению о принятии в состав России нового субъекта, но и продемонстрировало бы единство и волю многонационального народа России. Это стало бы существенным фактором консолидации народа России, снижая угрозу внутренней нестабильности, и значимым фактом для международного сообщества, доказывающим, что соответствующее решение является непосредственным решением всего многонационального народа, а не только избранных им органов.

Библиография
1.
2.
3.
4.
5.
6.
References
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Результаты процедуры рецензирования статьи

В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.

РЕЦЕНЗИЯ на статью на тему «Правовая регламентация изменения территории РФ как фактор национальной безопасности».
Предмет исследования. Предложенная на рецензирование статья посвящена вопросам правовой регламентации «…изменения территории РФ как фактор национальной безопасности». Автором выбран особый предмет исследования: предложенные вопросы исследуются с точки зрения международного и конституционного права, национальной безопасности, при этом автором отмечено, что «Вопрос изменения территориальных границ является одним из самых болезненных на всех уровня публичного взаимодействия: международном, региональном и даже муниципальном». Изучаются законодательство России, международные правовые обычаи, имеющие отношение к цели исследования. Также изучается и обобщается ограниченный объем научной литературы по заявленной проблематике, анализ и дискуссия с авторами-оппонентами присутствует в ограниченном объеме. При этом автор отмечает, что «Универсальные международное договоры об этом отсутствуют, поэтому ответы следует искать только в международных правовых обычаях и в национальном законодательстве».
Методология исследования. Цель исследования определена названием и содержанием работы: «Процедура присоединения нового субъекта к РФ регламентирована непосредственно ч. 1 ст. 137 Конституции РФ и ее нормы о полномочиях Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ в части заключения международных договоров, их предварительной конституционно-правовой оценки и принятия федеральных конституционных законов…» и других ФКЗ и ФЗ. Она может быть обозначены в качестве рассмотрения и разрешения отдельных проблемных аспектов, связанных с вышеназванными вопросами и использованием определенного опыта. Исходя из поставленных цели и задач, автором выбрана определенная методологическая основа исследования. Автором используется совокупность общенаучных, специально-юридических методов познания. В частности, методы анализа и синтеза позволили обобщить некоторые подходы к предложенной тематике и отчасти повлияли на выводы автора. Наибольшую роль сыграли специально-юридические методы. В частности, автором применялся формально-юридический метод, который позволил провести анализ и осуществить толкование норм действующего российского законодательства. При этом в контексте цели исследования формально-юридический метод применен в совокупности со сравнительно-правовым методом. В частности, делаются такие выводы: «Если непосредственно обратиться к международному праву, то напомним, что универсальные международные договоры о присоединении территорий отсутствуют (если не принимать во внимание Венскую Конвенцию «О праве международных договоров» 1969 г., которая применяется к договору о присоединении так же, как и к любому другому международному договору). Но существует большое количество достаточно противоречивых правовых обычаев и прецедентов по этому поводу». Таким образом, выбранная автором методология в полной мере адекватна цели статьи, позволяет изучить все аспекты темы.
Актуальность заявленной проблематики не вызывает сомнений. Данная тема является одной из важных в мире и России, с правовой точки зрения предлагаемая автором работа может считаться актуальной, а именно он отмечает, что «Россия, вступая в договорные отношения с Республикой Крым и территориями Донбаса, исходила из убежденности, что новые территории в силу само-провозглашения своей независимости, подтвержденной результатами референдумов обрели суверенитет, стали государствами, а потому получили возможность распоряжаться своей территорией (в том числе путем присоединения к иному государству)». И на самом деле здесь должен следовать анализ работ оппонентов и НПА, и он следует, но очень ограниченный (хотя работы по данной тематике можно найти и проанализировать) и автор показывает умение владеть материалом. Тем самым, научные изыскания в предложенной области стоит только приветствовать.
Научная новизна. Научная новизна предложенной статьи не вызывает сомнения. Она выражается в конкретных научных выводах автора. Среди них, например, такой: «Не случайно согласно ч. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» референдум не назначается, а проведение назначенного референдума откладывается в случае введения в отдельных местностях РФ военного или чрезвычайного положения. Думается, что это положение отечественного закона носит универсальный характер и по объективным причинам препятствует проведению референдума на территории, где проходят боевые действия. Изложенная позиция не означает, что авторы стремятся оспорить результаты проведения референдума или тем более признать его недействительным, но акцентирует внимание на преждевременности его проведения». Как видно, указанный и иные «теоретические» выводы могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях. Таким образом, материалы статьи в представленном виде могут иметь интерес для научного сообщества.
Стиль, структура, содержание. Тематика статьи соответствует специализации журнала «Вопросы безопасности», так как посвящена вопросам правовой регламентации «…изменения территории РФ как фактор национальной безопасности». В статье присутствует аналитика по научным работам оппонентов (хотя работ не так уж много), поэтому автор отмечает, что уже ставился вопрос, относительно близкий к данной теме и автор использует их материалы, дискутирует с оппонентами. Содержание статьи соответствует названию, так как автор рассмотрел заявленные проблемы, достиг цели своего исследования. Качество представления исследования и его результатов следует признать доработанным. Из текста статьи прямо следуют предмет, задачи, методология, результаты юридического исследования, научная новизна. Оформление работы соответствует требованиям, предъявляемым к подобного рода работам, за исключением достаточно ограниченного количества работ оппонентов. Существенные нарушения данных требований не обнаружены, кроме отдельных грамматических описок «когда эти государств возникли?», «Донбас» и др.
Библиография. Следует высоко оценить качество представленной литературы, но в отношении использованной литературы этого сказать нельзя. Присутствие достаточного количества современной научной литературы могло бы доказать обоснованность выводов автора. Труды приведенных авторов соответствуют теме исследования, обладают признаком достаточности, способствуют раскрытию некоторых аспектов темы.
Апелляция к оппонентам. Автор провел анализ текущего состояния исследуемой проблемы. Автор описывает разные точки зрения оппонентов на проблему, аргументирует более правильную по его мнению позицию, опираясь на работы некоторых оппонентов, предлагает варианты решения отдельных проблем.
Выводы, интерес читательской аудитории. Выводы являются логичными, конкретными. Статья в данном виде может быть интересна читательской аудитории в плане наличия в ней систематизированных позиций автора применительно к заявленным в статье вопросам, но в случае анализа и работ других оппонентов. На основании изложенного, суммируя все положительные и отрицательные стороны статьи рекомендую «отправить на доработку».