Вопросы системы административного права

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Статья выполнена при информационной поддержке компании «Консультант Плюс».

Вопрос о предмете правового регулирования очень важен как с доктринальной, так и с практической точки зрения. Особенно это актуально для тех отраслей права, в отношении которых существует определенное политико-социальное «давление». Административное право, как раз и относится к данным отраслям права. В этой связи прав Д.Н. Бахрах, отметивший, что «…на предмет административного права непосредственное влияние оказало появление частных предприятий, развитие российского федерализма, становление административного судопроизводства, возникновение муниципального права, резкое расширение применение мер административной ответственности» ^[1].

Нужно помнить, что «судьба» у административного права – как учебной дисциплины – достаточно сложна. Известно, что эта учебная дисциплина в тридцатые годы прошлого столетия неоднократно исключалась из учебной программы, а научные исследования проводились под чутким контролем соответствующих органов, преподаватели данной дисциплины нередко подвергались научной обструкции, а то и вовсе отстранялись от работы. Причины этого кроются, в том числе и в определении предмета административного права, а также той роли, которую рассматриваемая отрасль играет в правовой системе, жизни государства, общества, а также и отдельно взятого человека.

Все это говорит, о том, что вопрос о предмете административного права в некоторые исторические периоды нашей истории имел не только правовой, а в большей мере – политический характер. В советский период нашей истории была издана всего одна монография посвященная предмету административного права (Козлов Ю.М., 1967). И, казалось бы, вопрос на этом был закрыт, предмет административного права определен, как в научном, так и в дидактическом плане. Большое количество серьезных научных исследований, касающихся проблем государственной службы, проблем управления, административной ответственности, административного принуждения, административного процесса, норм административного права и административных правоотношений, предмета данной отрасли, как представляется, специально не затрагивали, либо имела место констатация факта, что данная отрасль регулирует отношения, которые складываются в сфере государственного или общественного управления. Такой подход был обусловлен причинами идеологического характера, игнорирование которых могло привести к исторической и методологической связи административного права с правом полицейским и, соответственно связи административной деятельности с деятельностью полицейской. Слово «полиция» до недавнего времени было словом враждебным, «буржуазным», а поэтому о «полицейской» части в предмете административного права попросту умалчивали. Что, безусловно, обедняло данную отрасль права как учебную дисциплину и как науку.

В начале девяностых годов полицейское право «вернулось», этому способствовали либеральные политические преобразования, опыт и научная эрудиция некоторых представителей науки административного права, чьи труды использованы при подготовке данной работы. Отметим, что изучение отрасли права начинается с общего анализа ее предмета и, что очень важно при его раскрытии, с самого начала обозначить «ключевые точки», элементы системы данной отрасли права. Это позволит лицу изучающему предмет отрасли права, сразу обратить внимание на главное, лучше уяснить и запомнить нормативный и теоретический материал. Однако и в настоящее время в предмете административного права акцент делается на проблемы управления, а полицейский аспект упускается, что конечно не способствует развитию теории соответствующего вопроса.

Настоящая монография призвана обратить внимание на предмет административного права, на его структурные элементы. Подчеркнем, что главная идея построения системы предмета административного права, которая лежит в основе проведенного исследования принадлежит К.С. Бельскому. Настоящая статья в какой-то мере призвана популяризовать его научную концепцию, которая в суете и бюрократии научной и педагогической деятельности несколько забыта. Заметим, что значимыми исследованиями предмета административного права сегодня, как представляется, являются труды: Д.Н. Бахраха, А.А. Гришковца, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Г.И. Петрова, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова. В работах этих авторов раскрываются и теоретически обосновываются элементы предмета административного права. Так, очень ценными для науки административного права и предмета рассматриваемой отрасли сегодня является наработки представленных авторов относительно «служебного права» и «полицейского права».

Актуальные проблемы права управления

Вопросы управления в той или иной сфере социальной действительности не теряют своей актуальности. От правильно поставленной задачи зависит эффективность управленческого процесса, а также качественное применение правовой нормы. О важности управления социальными процессами написано достаточно много трудов, при этом обратим внимание, что такая категория как «управление», в институциональном аспекте является объектом изучения различных социальных, экономических, технических наук. Также в изучении процесса управления задействованы математические и информационные методы. Все это говорит о важности государственного (публичного) управления и его объективной необходимости для создания эффективного государства.

Рассмотреть все аспекты управления и управленческого процесса крайне сложно даже в рамках юридической науки, поскольку у каждой отрасли права есть свой предмет исследования, носящий управленческий характер. Одной из ключевых отраслей права, определяющих юридическую сущность государственного управления, является административное право. В самом названии данной отрасли права заложен управленческий компонент. В этой связи рассмотрим проблемы права в управлении с точки зрения доктрины административного права и определим институциональную и функциональную сущность такого феномена как «управленческое право».

Нужно отметить, что в раскрытии предмета регулирования административного права есть прямое указание на то, что данная отрасль регулирует управленские отношения. Обратим внимание, что управление – это всегда власть, использование императивных методов воздействия, и, вследствие этого, возникают отношения власти – подчинения, а также формируются отношения субординации. Управление – это процесс, необходимый обществу для его самоорганизации и развития, а право под этот процесс подстраивается, делая его легитимным, определяя при этом формы и методы его осуществления. Как отметил Г.В. Атаманчук, «…управление представляет собой одно из выражений и продукт сознания людей. Существует объективная взаимосвязь управления с разумом человека, а иные взаимосвязи в материальном мире не относятся к управлению и должны характеризоваться другими понятиями» ^[2]. Заметим, что вопрос относительно предмета «права управления» – это, по сути, вопрос относительно предмета административного права, во всяком случае, важной его части. Однако, для определения предмета правового воздействия, как уже ранее отмечалось, нужно знать сущность явления, на которое будет осуществлено предполагаемое воздействие правовой нормы, обусловлено это тем, что данное явление зачастую лежит вне предмета права, исходя из этого, несколько слов необходимо сказать относительно такой категории, как «управление».

Управление представляет собой достаточно сложный процесс, с различными социальными связями, которые реализуются как по вертикали, так и по горизонтали. В этой связи можно согласиться с Ю.П. Курашвили, который в свое время писал, что «…государственное управление – чрезвычайно сложная динамическая система, каждый элемент которой продуцирует, передает, воспринимает, а также преобразует регулирующее воздействие таким образом, что оно сливается, в конечном счете, в то, что требуется обществу – заданную упорядоченность общественной жизни» ^[3].

Как отмечает А.П. Коренев, «…в общем виде управление может быть определено как процесс воздействия на систему для перевода ее из одного состояния в другое или поддержание ее в установленном режиме» ^[4]. Н.Ю. Хаманева пишет, что «…управление – универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Социальное управление – это управление различными социальными процессами в человеческом обществе» ^[5].

Обозначенные тезисы, по сути, означают, что современное общество без государственного управления существовать не может, поскольку исключительно возможностей самоорганизации ему не будет хватать. Общественное развитие напрямую зависит от эффективности государственного управления, в этой связи в различных государствах проводят административные преобразования, а иногда переводят данные реформы в перманентный процесс. Для повышения эффективности государственного управления, в ряде случаев вносятся изменения в Конституцию. Подтверждением этому может являться Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».

Как отметил В.Е. Чиркин, «…публичная власть – это особое явление, состояние и отношение» ^[6]. Обратим внимание, что термин «публичная власть», «публичное управление», «публичная служба» появились в доктринальном плане относительно недавно, данные термины носили обобщающий характер и, по сути, означили все, что было связано с государством или шло от него. Сейчас термин «публичная власть» из доктринальной категории перешел в практическое и нормативное русло.

Современное государство должно находиться в непрерывном поиске оптимальной модели государственного (административного) воздействия в отношении общества. Государственное управление должно носить гибкий характер, иметь возможность своевременно реагировать на возникающие вызовы и угрозы, а также быть готовым работать в чрезвычайных обстоятельствах. Современное государство должно иметь две системы государственного управления: модель управления, действующую в обычных (нормальных) условиях и систему управления на случай чрезвычайных обстоятельств, вызванных причинами социального, природного и техногенного характера.

Уже было отмечено, что объективно право касается не всех аспектов управления, а только его определенной части. Управление – это организационный процесс, который никак не отождествляется с юридической деятельностью. Процесс управления предполагает определенные стадии, которые выработаны практикой управления, а также логикой данной работы. Так, управление предполагает выработку и принятие управленческого решения, постановку определенной цели, которая должна быть правильной, адекватной. Практика показывает, что ошибочно поставленная задача сделает процесс управления не эффективным и, тем самым, цель не будет достигнута.

Организация исполнения – важный элемент процесса управления, который предполагает подбор и расстановку кадров, материально-техническое обеспечение процесса управления. Заметим, что при кадровом обеспечении процесса управления нужно учитывать целый ряд неправовых факторов, а именно: психологическую совместимость участников коллективной работы, их личные и профессиональные качества, также нужно состояние личного доверия. Без учета данных компонентов результата достичь невозможно. Далее управление предполагает контроль и учет достигнутых результатов. Контроль – важная составляющая процесса управления. Именно контроль даст в конечном итоге ответ на вопрос относительно результатов управления, а также достижения поставленной цели. Обозначенные элементы в содержании контроля зачастую лежат не в правовой плоскости, это еще раз говорит о том, что управление – неправовая категория. Тем не менее, право не может находиться вне процесса управления. Право определяет формы и методы управления, принципы управления, ответственность субъектов управления и др. К числу важных законов, регулирующих управленческие отношения, можно отнести, например: Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и др.

Нужно отметить, что государственное управление, как функциональная и институциональная категория, имеет определенные алгоритмы, которые в целом носят универсальный характер. Однако для повышения эффективности государственного управления нужно хорошо знать и понимать объект управленческого воздействия, природу и специфику соответствующих отношений, а также социальные связи, складывающиеся по поводу этого управления. В этой связи согласимся с М.И. Еропкиным, который отметил, что «…изучение вопросов управления требует предварительного анализа соответствующей сферы, в которой складываются общественные отношения. Так, например, управление в сфере охраны общественного порядка предполагает изучение такой категории, как «общественный порядок». Данная категория носит неправовой характер, а поэтому нужно понимать различные социальные связи, возникающие в сфере общественного порядка, прежде чем оказывать на него управленческое воздействие» ^[7]. Представленный автор хоть и исследует проблемы управления полицейского характера, тем не менее, данный подход должен иметь место в иных сферах управленческого воздействия. Так, непонимание объекта управленческого воздействия, специфики отношений, особенностей среды управления обрекает на провал сложный процесс управления.

Как уже отмечалось, при управлении нужно знать и учитывать много неправовых составляющих, а именно: ментальность людей, вовлеченных в процесс управления, уровень их образования и культуры, традиции, обычаи и др. Так, активное внедрение цифровых технологий в процесс управления оставило за «бортом технологического развития» большое количество людей. Многие люди в нашей стране не имеют современных мобильных устройств, а имея их, не могут пользоваться соответствующими технологиями и цифровыми сервисами. Этот аспект также нужно учитывать при создании и внедрении цифровых технологий государственного управления. Цифровые технологии – это не только благо, но и определенный риск потери персональной и иной социально значимой информации, кроме того цифровые технологии в социальном аспекте «беспощадны», и, тем самым, они в ряде случаев могут причинить вред гражданам своей технологичностью, а также излишней формализацией, иногда даже гораздо больший нежели, чем даже коррупция.

Управление это по своей сущности, содержательный процесс взаимодействия различных субъектов, предполагающих наличие прямых и обратных связей между ними. Управление может носить внутренний характер, предполагающий внутриорганизационные административные отношения между руководителем и подчиненными. Управление также предполагает и внешний аспект своего проявления, который связан с контролем (надзором), разрешительным воздействием, применением принуждения, а также с предоставлением государственных услуг.

Государственные услуги – это позитивная форма государственного управления, появление которой в настоящее время повысило эффективность управления, а также снизило коррупционные риски при взаимодействии должностного лица и гражданина. Таким образом, сегодня можно сказать, что управление это не только отношения вертикального характера, управление предполагает и горизонтальные административные отношения. Горизонтальные управленские отношения складываются при работе с обращениями граждан в органах власти и управления, при предоставлении государственных услуг, а также при взаимодействии различных органов управления необходимого для решения совместной задачи. В качестве примера регулирования взаимодействия можно привести приказ МВД РФ № 879, Минздравсоцразвития РФ № 746 от 3 ноября 2006 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации».

Взаимодействие, как управленческая категория открывает дополнительные возможности в деле реализации поставленной задачи, в этой связи в настоящее время существуют различные регламенты взаимодействия. Управленческое взаимодействие особенно актуально в чрезвычайных обстоятельствах различного характера. Совместная деятельность органов государственной власти предполагает не только взаимодействие, но и координацию работы. В отличие от взаимодействия, координация формирует вертикальные административные отношения, при этом имеет место создание единого центра управления. Такое управление дает возможность, например, разработать методические рекомендации так необходимые в решении того или иного вопроса. В качестве примера, можно привести письмо Минтруда России от 15 апреля 2022 г. № 28-6/10/П-2479 «Об актуализации Обзора практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции». В данном документе содержатся методические рекомендации по работе с законодательством о противодействии коррупции, а Минтруд выступает в качестве координатора соответствующего вопроса.

Управление – это всегда процесс сознательного, а также целенаправленного воздействия, определенная форма коммуникации субъектов вовлеченных в содержание управления. Управление разнообразно, и, в зависимости от объекта управленческого воздействия, подразделяется на биологическое, техническое управление, а также управление социальное. Государственное управление является разновидностью социального управления, поскольку оно сознательно и субъективно. Государственное управление осуществляется в обществе и в отношении людей, и, тем самым, оно является обязательным атрибутом государства. Как отметили, В.В. Головин и Л.А. Калганова, «…управление есть функции организованных систем различной природы» ^[8]. Однако, несмотря на то, что управление пронизывает все сферы жизни человека, при этом юридические формы приобретают далеко не все его аспекты. Государственное управление, как целенаправленная, сознательная деятельность уполномоченных субъектов всегда носит юридический характер, обусловлено это тем, что данная деятельность осуществляется уполномоченными субъектами, статус которых определен в правовых нормах.

Как уже отмечалось, государственное управление, изначально имея организационный характер, постепенно приобретает правовую форму и становится объектом правового воздействия, предметом соответствующей отрасли права. Исходя из этого, К.С. Бельский и А.А. Гришковец, отметили, что «…право государственного управления представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих государственно-управленческие отношения» ^[9]. А.А. Гришковец в своей самостоятельной работе отметил более точно: «…управленческое право – подотрасль административного права, которая состоит из компактной системы взаимосвязанных, распределенных по институтам норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления» ^[10].

Государственное управление – это один из видов деятельности государства, в лице субъектов, которые его представляют. Управленческая деятельность, по своей юридической природе отличается от иных видов деятельности, которые осуществляются от имени государства и в интересах общества. К данным видам деятельности, в частности относятся правосудие и законотворчество. Как отмечается в литературе, «…сущностью государственного управления, отличающей его от других указанных видов государственной деятельности, является то, что оно заключается в исполнении и реализации законов и иных нормативных правовых актов» ^[11].

Исполнительно-распорядительный характер государственного управления – это то, что его отличает от иных направлений деятельности государства. Однако заметим, что и субъекты государственного управления также наделены правом «создания» норм права, которые содержатся в подзаконных нормативных правовых актах. Как отметил К.С. Бельский «…необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления» ^[12]. Надо сказать, что государственное управление реализуется через установленные законом формы, в частности, таковой, собственно, и является правовая форма. В подзаконных нормативных правовых актах (актах управления), как раз и проявляет себя правовая форма государственного управления. Как отметил В.М. Безденежных, «…форма административной деятельности – это внешнее проявление содержания управленческой работы, способ его выражения и практического осуществления» ^[13].

Осуществлять государственное управление без вынесения правовых актов управления невозможно. В этих правовых актах заложен управленческий потенциал, а также определен механизм реализации закона или иного нормативного правового акта. Как отметил А.И. Елистратов, «…государственное управление устанавливает правовые формы, а нормативный акт государственного управления есть волеизъявление, направленное на установление правовой нормы» ^[14]. С.Н. Жевакин считает, что «…акты управления значимы как компонент механизма действия права. Они доводят требования закона до адресата и организуют реализацию этих требований» ^[15]. Исходя из этого, можно сделать вывод, что издание правовых актов управления является предметом права управления. Порядок издания нормативных правовых актов управления регламентируется постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Как указывается в обозначенном документе, «…нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается».

Обратим внимание, что к средству регулирования управленческих отношений, помимо акта управления соответствующей формы, относится и административный договор. Данный договор в определенной мере дает возможность согласовывать интересы сторон в решении управленческого вопроса. Как отмечают А.П. Коренев и А.А. Абдурахманов, «…административный договор – это основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами. Административный договор имеет своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем» ^[16].

Как представляется, с помощью административного договора, как средства регулирования управленческих отношений можно сгладить некоторые организационные противоречия сторон административного правоотношения, а также учесть в процессе управления, как частные, так и публичные интересы. В этой связи административный договор можно считать достаточно прогрессивной формой управленческого воздействия. Далее отметим, что государственное управление – это достаточно специфическая сфера трудовой деятельности, в этой связи его осуществляют люди, имеющие определенный правовой статус, в частности государственные служащие, а также иные должностные лица. А.И. Елистартов таких людей назвал «агентами государства», отмечая, что «…средствами государства являются, с одной стороны, личные силы служебного персонала и, с другой, материальные ресурсы государства» ^[17].

В этой связи важным компонентом права управления является служебное право. О таком феномене как служебное право начали предметно говорить в девяностые годы, в этот период времени был принят Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Данный закон предопределил развитие всего служебного законодательства, а также лег в основу формирования идеи «служебного права». Доктрину служебного права одним из первых в условиях новой демократической России разработал Ю.Н. Старилов. Так, обозначенный автор говорил о служебном праве, как о самостоятельной отрасли публичного права, которая призвана регулировать отношения в сфере организации государственной службы, установления правового статуса государственного служащего ^[18]. В определенный период времени идея служебного права получила популярность. По данному вопросу были изданы учебные пособия ^[19]. Однако представители старой школы к идее «служебного права» относились весьма сдержанно. Об этом может свидетельствовать, в частности, учебник для подготовки государственных служащих А.Ф. Ноздрачева ^[20].

В настоящей момент идея служебного права и вовсе подверглась конструктивной критике. Так, А.А. Гришковец отметил, что «…в нашей стране так и не сформирована модель государственной службы, а, следовательно, и не может быть служебного права» ^[21]. Наличие законодательства о государственной службе еще не говорит о сформировавшейся правовой конструкции, в данном случае – «служебном праве». Российская государственная служба сегодня, к сожалению, имеет много пороков, вызванных коррупцией, протекционизмом, на гражданской службе отсутствует внятная модель служебной карьеры, государственная служба также весьма конъюнктурна. В этих условиях, как представляется достаточно сложно говорить о «служебном праве» как целостном правовом и социальном образовании. Между тем, идея Ю.Н. Старилова о служебном праве весьма удачно реализована в учебном процессе, так, в настоящее время в той или иной формулировке преподается учебный курс: «Право государственной службы». Данный курс способствует лучшему изучению и пониманию правовой доктрины, а также нормативного материала, касающегося вопросов государственной службы. Следует отметить, что служебное право является органичной частью права государственного управления, можно сказать, оно выступает связующим звеном между органом государственной власти и гражданином.

В завершении можно отметить, что право управления является важной частью административного права, которое призвано регламентировать общественные отношения, связанные с реализацией государством своих функций, установлением форм и методов его работы, а также прохождением государственной службы.

Актуальные проблемы полицейского права

Вопрос о правовых категориях является одним из самых актуальных для юридической науки, практики применения норм права, а также деятельности органов государственной власти и управления. В этой связи есть объективная необходимость рассмотреть феномен «полицейского права», определить его функциональность и место в системе средств правового регулирования. Нужно отметить, что правовые средства всегда отождествляются с той отраслью права, нормы которой данные средства непосредственно закрепляют. Полицейское право в настоящее время не является самостоятельной отраслью в системе отечественного права, однако данное правовое образование достаточно быстро развивается, и, в целом, касается практически каждого гражданина, попадающего в сферу неколлективного общения людей, а также в систему обеспечения общественной безопасности. Учитывая важность полицейской функции у государства, уже нельзя не признавать феномен полицейского права. Так, А.И. Елистратов в свое время писал, что «…полицейское право глубоко отличалось по своей природе даже от современного ему права гражданского и уголовного права, что старинные юристы, следившие за его возникновением, смотрели на него, как на уродливый нарост в системе права» ^[22].

Возможно, пройдет еще немного времени и в доктринальном плане прекратятся споры относительно такого правового института, как «полицейское право» и соответствующее правовое образование получит признание самостоятельной отрасли права публично-правового характера, а словосочетание «полицейское средство» будет употребляться в тех случаях, когда необходимо применять средства правовой охраны. Нужно отметить, что с учетом современных вызовов и угроз тем или иным отношениям и состоянию безопасности, а также различные, нестандартные политико-правовые обстоятельства говорят о том, что перспектив развития у полицейского права более чем достаточно. Как отметил Ю.П. Соловей, «…полицейское право развивается в направлении формирования большей внутренней взаимосвязанности его источников, большей их обособленности от остальной массы законодательства и, следовательно, имеет место усиление автономии полицейских норм. А поэтому в дальнейшем не исключено признание за «полицейским правом» статуса самостоятельной отрасли права, как это произошло с такими отраслями права, как: финансовым правом, таможенным правом и др.» ^[23].

Заметим, что эффективное правовое образование обладает необходимым единством, имеет взаимосвязанные и дополняющие друг друга элементы, таковым образованием сегодня является, например, административное право. Данная отрасль права регулирует достаточно широкий круг общественных отношений, в том числе и полицейского характера и поэтому полицейское право является в настоящее время одним из ключевых институтов отечественного административного права. Политико-правовые реалии, накопленный нормативный материал, его систематизация иногда объективно ставят вопрос о необходимости создания нового правового феномена, в форме новой отрасли права, правда нужно признать и то, что иногда это происходит из-за различных конъюнктурных соображений.

Относительно появления новых правовых образований, в том числе публично-правового характера, существуют различные точки зрения. Так, А.П. Коренев в свое время отметил, что «…в работах последних лет обосновывается выделение из административного права новых отраслей, таких как спортивное право, служебное право, полицейское право. Представляется, что для этого нет объективных обстоятельств, все эти отрасли имеют общий предмет регулирования, и являются частями административного права» ^[24]. Согласимся с тем, что дробление отрасли права на более мелкие правовые образования, а тем более без всяких объективных обстоятельств – разрушает правовую материю, которая формировалось эволюционно на протяжении длительного времени. Так, некоторое время назад был теоретически охарактеризован такой правовой феномен, как «Служебное право». Это было связано с развитием законодательства о государственной и муниципальной службе, которого в советский период нашей истории не было. Развитие законодательства об административных правонарушениях, в свою очередь, вызвало к жизни идею «Административно-деликтного права». Отметим, что в теоретическом и дидактическом плане подобное выделение обозначенных «отраслей» права вполне допустимо. Так, для более глубокого изучения нормативного материала, а также для усвоения теории соответствующего вопроса создаются спецкурсы административно-правовой направленности, такие, как «Право государственной службы» или «Административная ответственность». В этом смысле выделение из административного права упомянутых правовых образований можно поддержать – это не разрушает отрасль права, а напротив, помогает ее лучше изучить, сформулировать новые правовые конструкции. В свое время в теории административного права был обоснован феномен административного процесса, определен предмет административно-процессуального права. Так, В.Д. Сорокин определял предмет административно-процессуального права достаточно широко, раскрывая его как «…совокупность процессуальных норм, регулирующих различные управленческие отношения» ^[25]. При этом обозначенный автор говорил о вторичности процессуальных норм по отношению к нормам материального административного права.

Представляется, что несмотря на важность норм процессуального характера в предмете регулирования административного права, все же нет практической необходимости выделять административный процесс (административно-процессуальное право) из системы административного права. Эффективность действия административного права лежит во взаимосвязи его материальных и процессуальных норм. В предмете полицейского права также очень важны процессуальные нормы, особенно это необходимо в деле применения прямого административного (полицейского) принуждения, а также реализации мер административной ответственности.

Как известно, «полицейское право» в свое время явилось основой для становления и развития административного права, которое, по своей функциональности, было призвано регулировать отношения управленческого характера. Так, П.Ю. Егоров подчеркнул, что «…именно в условиях правового государства и возникает наука административного права» ^[26]. Формирование правового государства – процесс достаточно длительный и в этой трансформации государства далеко не последнее место принадлежит полицейскому праву. В этой связи согласимся с таким выводом, что «…история последних двух столетий показывает, как в большинстве стран мира полицейское государство медленно, но неуклонно трансформировалось в правовое, не утрачивая при этом полицейских функций и определяя место полиции в системе государственной власти как силы, подчиненной закону и действующей в интересах всех граждан» ^[27].

Следует заметить, что данная позиция разделяется далеко не всеми. Так, В.П. Малахов отметил, «…что государство, в котором административное право тяготеет к полицейскому, является правовым только по видимости. Указание на правовой характер государства – декларация, неуклюжий (малоэффективный) способ легитимации власти. В своем действии полицейское право воспроизводит полицейское государство (или возрождает его); оно воспроизводит оппозиционное отношение общества к государству, а потому ведет к разрушению современной демократической государственности или, что лишь немного лучше, к укреплению ее за счет недемократических средств» ^[28].

С данной позицией также можно согласиться – увлечение в правовом регулировании императивными предписаниями, а именно – запретами, ограничениями, а также установление за несоблюдение любого правового запрета административной ответственности ни к чему хорошему не приводит. В этой связи необходим баланс норм позитивного административного права с охранительными нормами полицейского права. В этом и будет заключаться эффективность действия права в целом.

Учитывая функциональность полицейского права, можно сказать, что этот феномен государству объективно необходим и неважно какое это государство – демократическое или монархическое. В истории нашей страны был период времени, когда феномен полицейского права не признавался официально, данная категория была враждебна сложившейся идеологии и правовой доктрине. Так, например, в одной из знаковых работ «конструктора» науки советского административного права Г.И. Петрова нет ни малейшего упоминания о полицейских отношениях, а также сферы, где эти отношения, собственно, возникают. Данный вывод основан на анализе работы представленного автора, в которой он отметил, что «…административные правоотношения классифицируются по социальному содержанию, по характеру, месту их возникновения, территории распространения, а также по соотношению прав и обязанностей их участников, времени их длительности, характеру порождающих их фактов» ^[29].

Как уже отмечалось ранее, советская доктрина административного права официально отвергала наличие полицейского права по идеологическим и политическим соображениям. Однако объективную реальность обмануть нельзя. Поэтому в одном из первых советских учебников по административному праву указывается на методы полицейской деятельности, которые и определяют сущность полицейского права. Нужно сказать, что в период «позднего социализма» наука административного права ушла в русло правовой управленческой науки, в которой приоритетом были вопросы управления, а полицейский компонент административно-правового регулирования практически не освещался. Такой подход объясняется враждебностью по отношению к прошлому страны, а также «буржуазным» содержанием полицейского права. В реальной действительности в полицейском праве не было никакой оппозиционности, а его существованием внутри административного права была бы обусловлена необходимость обеспечения общественной безопасности, защитой граждан, да и всего общества от различного рода угроз социального, природного и техногенного характера.

Обратим внимание, что в одном из первых советских учебников, изданном далеко не в простое с идеологической точки зрения время, имеет место полицейская составляющая. Так, С.С. Студеникин, В.А. Власов и И.И. Евтихиев в своем учебнике обратили внимание на полицейские методы правового воздействия, в частности на вопросы: паспортной системы; учет естественного движения населения; разрешительную систему; административный надзор, а также специальные правовое режимы ^[30].

Слово «полиция» в советской правовой доктрине было реакционным, однако оно все равно вернулось в правовой оборот сначала в теории, а потом и в законодательстве. Так, Ю.П. Соловей первый, кто вернул в правовой оборот такую категорию как «полицейское право», а также высказал идею кодификации его норм ^[31].

В свою очередь, К.С. Бельский определил предмет полицейского права, в частности он отметил, что «…деятельность «полиции» как системы органов исполнительной власти, осуществляющих охрану общественного порядка путем надзора и применения мер административного принуждения, регулируется нормами административного права, в совокупности составляющими ее важную подотрасль – полицейское право» ^[32]. Также нужно отметить, что в своем труде «Полицейское право» (2004), К.С. Бельский разработал доктрину данного направления правового регулирования, определил сущность полицейского права как явления, учитывающего особенности его воздействия. Несмотря на это, исследования в области полицейского права сущность продолжать и далее в целях популяризации данного института административного права, а также в целях изменения общественного стереотипа относительного его сущности.

Сегодня можно заметить, что полицейская деятельность – это не только принуждение, разрешительная работа, контроль и надзор, данная деятельность касается и отношений, связанных с предоставлением полицейских услуг, нужных гражданам не только для реализации различных гражданских прав. Полицейские услуги обеспечивают правопорядок и безопасность, позволяют осуществлять контроль за субъектами, которые обратились за их получением. Как отметил В.П. Малахов, «…полицейское право имеет надзорный характер. Контроль и надзор и есть с позиции логики полицейского права основные формы управления обществом» ^[33]. Что касается полицейских услуг, о которых было упомянуто выше, то данный вопрос в законодательстве решен так: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции» определил, что «…полиция осуществляет предоставление государственных услуг» (ст. 11).

В доктринальном плане усилиями ученых термин «полиция» «пробил» право на существование, действующее законодательство также не осталось в стороне от происходящих социальных и политических процессов и явлений. Так, в свое время был принят Закон РФ от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции», спустя десять лет была создана полиция по контролю за оборотом наркотиков, а затем и полиция в системе МВД России, сегодня можно также говорить о работе военной полиции. Конечно, полицейское право не нужно сводить к работе органов МВД или Росгвардии, полицейское право – это достаточно широкий спектр правовых норм, которые обеспечивают полицейскую деятельность самых различных органов государственной власти, которые используют методы административного принуждения, разрешения, контроля (надзора), принимают меры запретительного и ограничительного характера. Полицейская работа проявляет себя в сфере образования, здравоохранения, санитарии, работы финансовой системы, эксплуатации различных видов транспорта, промышленности, а также в информационной сфере и др.

В этой связи представляется, что неправильно сводить административное право к праву управления. Хотя можно заметить, что и в деле создания системы управления имеет место полицейский компонент, связанный с формированием структуры полицейских органов. Что же касается рассматриваемого нами понятия, то даже в условиях новой демократической России отношение к феномену «полицейского права» достаточно сдержанное. В учебных программах, при рассмотрении вопроса относительно предмета и системы административного права нет никакого намека на «полицейское право», более того, сам термин в бытовом понимании зачастую отождествляется с полицейским государством, и ассоциируется с чем-то очень негативным с точки зрения правового регулирования. Действительно, социальный и правовой имидж у полицейского государства оставляет желать лучшего. Однако, если посмотреть на другие государства, как на Западе (Германия, Франция, США), так и на Востоке (Южная Корея, Япония, Сингапур), добившихся существенного прогресса в деле экономического и социального развития, то эти государства имеют мощную полицейскую систему, которая не мешала развитию этих государства как в экономическом, так и в демократическом смысле. Как отметил К.С. Бельский, «…полицейское государство в литературе либерального направления принято критиковать за самовластие, произвол и злоупотребление властью. Однако непредвзятый и объективный взгляд на полицейское государство показывает, что без функционирования такого государства на определенном историческом этапе, так называемое правовое государство не могло бы состояться» ^[34].

Данный вывод основывается на многолетних наблюдениях автора, его интуиции, а также логике социального и экономического развития. В этой связи можно предположить, что полицейское право – это атрибут эффективного правового государства. С помощью норм полицейского права обеспечивается правовой режим общественной безопасности, а также осуществляется охрана и защита прав граждан. Такая защита осуществляется как позитивными, так и охранительными средствами полицейского права. Одним из позитивных средств обеспечения прав граждан является «полицейская помощь». Как определяется в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. «О полиции», «…полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств» (ст. 1). Отметим, что понятие «полицейская помощь» в доктринальном плане остается неразработанным, тем не менее, К.С. Бельский и по данному вопросу высказал свою точку зрения. Так, обозначенный автор отметил, что «…метод полицейской помощи представляет собой способ охраны (обеспечения) прав граждан, осуществляемый органами полиции путем оказания по просьбе гражданина, а в отдельных случаях и без его согласия определенных услуг социального, медицинского, финансового и иного характера» ^[35].

Из этого следует, что «полицейская помощь» является разновидностью государственной помощи и в этой помощи проявляется гуманитарный смысл существования и функционирования государства. Современное государство оказывает помощь гражданам в самых различных формах. В частности, в настоящее время достаточно эффективно работает система предоставления «государственных услуг», государство оказывает социальную и бытовую помощь, проявляет заботу в отношении одиноких и престарелых граждан и др. Однако для консолидации усилий государства, в том числе и в полицейском аспекте, было бы правильно принять закон «О полицейской помощи». Такой закон усилил бы полицейскую функцию государства, помог бы изменить устоявшейся стереотип относительно полицейского права и полицейского государства, а также добавил бы в содержание полицейской деятельности так необходимый ей гуманитарный компонент.

Заметим, что в настоящее время слово «полиция» отождествляется исключительно с работой МВД, в некоторых случаях с подразделениями Федеральной службы войск национальной гвардии. Слово «полиция» имеет древнее, греческое происхождение и длительный период времени имело более широкое этимологическое значение, нежели то, к которому сегодня все привыкли. Как писал в свое время Н.Н. Белявский, «…термин «полиция» взят из греческого языка, где полиция вызвала представление о совокупности государственной деятельности и государственных отношениях» ^[36]. Как отметила И.А. Горшенева, «…сущность полицейской деятельности и определение ее содержания немыслимо без изучения государства, частью которого является полиция» ^[37].

Именно в таком виде понятие «полиция» трактовалось еще в восемнадцатом столетии французским мыслителем Деламаром в его труде: «Трактат о полиции». Данный многотомный труд предопределил развитие науки о полиции, а также государственной и полицейской деятельности на европейском континенте. Сегодня данная позиция также поддерживается и развивается, в частности, Ю.Н. Старилов пишет, что «…под полицией в восемнадцатом веке понимали все государственное управление, в рамках которого осуществлялась полицейская власть» ^[38]. Иными словами, полицейское право было правом государственным, регулирующим наиболее важные отношения в интересах обеспечения безопасности. Как отметил в свое время И.Т. Тарасов, «…полицейское право, исследует условия безопасности и благосостояния» ^[39]. К.С. Бельский и А.А. Гришковец также отмечают, что «…полицейское право совокупность норм, регулирующих деятельность органов и служб, которые наделены правом применения прямого административного принуждения и мер административной ответственности в целях защиты прав и свобод граждан, а также устоев государства» ^[40].

Весьма оригинально определяет предмет полицейского права В.П. Малахов. В частности он пишет, что «…полицейское право в самом общем виде может быть охарактеризовано как повернутое на общество административное право. Полицейское право – это доведенное до крайностей административное право». При этом, по мнению, В.П. Малахова, полицейское право нельзя рассматривать лишь как негативность действия административного права. Реализация существенных элементов полицейского права имеет для общества как положительные, так и отрицательные последствия» ^[41].

В завершении подчеркнем, что сегодня нет никаких оснований отвергать охранительный и регулирующий потенциал полицейского права, как неотъемлемой части права административного, при этом субъектом реализации норм полицейского права являются все органы государственной власти и управления. Кроме того, субъектами полицейского права являются граждане, которые, например, вовлечены в мероприятия по охране общественного порядка или граждане, выполняющие «полицейские обязанности», в частности при регистрации автомобильного транспорта, гражданского оружия, при уплате административного штрафа и др.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что полицейское право является с одной стороны – элементом права административного, с другой стороны – тяготеет к определенной автономии, обусловленной предметом и объектом правового регулирования, а также методом правового воздействия. В этой связи можно сделать вывод о том, что предметом полицейского права является совокупность правовых норм, призванных регламентировать общественные отношения, складывающиеся в связи с охраной и защитой прав граждан, а также с обеспечением общественной безопасности и охраной общественного порядка путем применения принудительных и позитивных правовых средств.

Актуальные проблемы права административной юстиции

Вопрос относительно права административной юстиции – это, по сути, проблема, касающаяся охраны и защиты прав граждан, вовлеченных в сферу административно-правовой реальности, а также вопрос о процессуальном и организационном обеспечении такой защиты. К сожалению, в каждом обществе и при любом правопорядке возникают ситуации прямого или косвенного характера, когда действием или бездействием должностного лица, нарушаются или неправомерно ограничиваются права гражданина или на гражданина возлагаются обязанности, которые не должны на него быть возложены. Как представляется, этой ситуации не должно быть, а если она произошла, то с ней необходимо работать. Проблема охраны и защиты прав граждан – одна из задач административного права, которая решается, в том числе посредством «права административной юстиции». В этом смысле согласимся с М.Д. Загряцковым, который отметил, что «…мы считаем административную юстицию одним из институтов, обеспечивающих господство права» ^[42]. А.И. Елистратов подчеркнул, что «…административная юстиция составляет для граждан правовую гарантию, как способ обжалования актов управления» ^[43].

Право административной юстиции сформировалось в системе административного права эволюционно, как реакция на то, что должностное лицо, осуществляя управленческую или полицейскую деятельность, к сожалению, очень часто склонно к злоупотреблению своей властью по отношению к гражданину и такому злоупотреблению нужно противостоять, путем права жалобы, а также правом обжалования действий или бездействий соответствующего должностного лица. В этой связи К.С. Бельский верно отметил, что «…право административной юстиции конструктивно содержит институт жалобы и административного иска, а также производство по жалобе и административному иску» ^[44]. В данном подходе можно видеть, что конструктивно «право административной юстиции» включает как административный, так и судебный компоненты. Такой позиции придерживались многие представители «старой школы». Так, В.И. Ремнев писал, что «…обоснованное сочетание судебного и административного порядков разрешения жалоб позволяет решить проблему разделения труда, осуществить взаимный контроль между различными органами государства, укрепить законность, а также обеспечить охрану и защиту прав граждан» ^[45].

Следует отметить, что административная юстиция связана с субъективным публичным право гражданина, а именно – правом жалобы или правом обжалования. Основной для права жалобы является Федеральный закон от 2 марта 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», согласно этому закону «жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц» (ст. 4). Положение закона о том, что жалоба – эта просьба гражданина, как представляется, не совсем корректно. Жалоба по своему содержанию, основанию и эмоциональному фону ее подачи это, скорее всего, не просьба, а требование. В этой связи И.Ш. Килясханов в свое время верно заметил, что «…жалоба – это указание на фактическое или предполагаемое нарушение прав гражданина со стороны органов управления и их должностных лиц, а также требование об их восстановлении и решении вопроса об ответственности виновных» ^[46].

Как видится, такой подход в большей мере отражает природу жалобы, сущность обжалования, как элементов права административной юстиции. Как право жалобы, так и право обжалования носят всеобщий характер, тем не менее, злоупотребление данным правом тоже не допустимо. Нужно согласиться с Ю.М. Козловым, который много лет назад отметил, что «…демократизм института права жалобы проявляется в отсутствии каких-либо ограничений круга действий органов государственного управления (должностных лиц), которые могут быть обжалованы» ^[47]. В этом, как раз, и проявляется сущность административной юстиции, реализуемой в досудебной форме.

В ряде случаев административная юстиция отождествляется с работой административного суда или иной структуры выполняющей функции разрешения спора (конфликта). В частности, во Франции сформирована система административных трибуналов, создан Государственный совет и определена их предметная функциональность как субъектов административной юстиции ^[48]. В отечественной доктрине также существует мнение о специализированном понимании права административной юстиции. Так, Ю.Н. Старилов достаточно узко понимает институт административной юстиции. Обозначенный автор пишет, что «…административная юстиция как правовое образование в системе административного права, представляет собой административно-судебное исковое право» ^[49].

Как представляется, данный подход носит прозападный характер, где традиционно в правовой системе было велико значение суда. Отметим, что подход Ю.Н. Старилова, выводит предмет административной юстиции за границы административного права и делает его межотраслевым правовым образованием, также нужно отметить, что термин «иск» не имеет прямого отношения к классическому административному праву, все же этот термин имеет, скорее отношение к гражданскому процессу. Если не придираться к категории «юстиция», и, тем самым, осуществлять широкое толкование такой дефиниции как «административная юстиция», то под ней следует понимать как административное судопроизводство, так и производство по жалобам, а также производство по делам об административных правонарушениях, которое осуществляется в судах. Положение о том, что производство по делам об административных правонарушениях относится к административному судопроизводству, высказал Б.В. Россинский. Так, данный автор на основе анализа компетенции административных судов писал, что «…представляется целесообразным включение некоторых категорий дел об административных правонарушениях в компетенцию административных судов, судьи которых будут специализироваться как в определенных сферах административного законодательства, так и в деятельности субъектов административных правонарушений» ^[50].

По нашему мнению, право административной юстиции, своими процессуальными и организационными свойствами обеспечивает охрану и защиту прав граждан. Но функционально данный институт может решать и иные социальные задачи. В этой связи можно согласиться с В.В. Бойцовой и В.Я. Бойцовой, которые отметили, что «…административная юстиция, несомненно, помимо функции обеспечения прав граждан, может внести определенный вклад в дело борьбы с коррупцией на государственной службе» ^[51].

Охрана и защита прав граждан – одна из ключевых задач права, а также правоприменительной деятельности. Как писал в свое время В.А. Юсупов, «…воздействуя на экономику, государство выдвигает на первое место в сфере административно-правового регулирования права и свободы граждан. Обеспечение прав человека – важнейшая функция всей системы органов правового государства» ^[52]. Однако не исследует идеализировать объективную реальность, а также формировать завышенные ожидания от работы охранительных и защитных институтов государства – в их деятельности по охране и защите прав граждан достаточно много проблем. В этом случае гражданин должен иметь самостоятельные организационные и процессуальные возможности этому противостоять. Поэтому не случайно, что в правовом и демократическом государстве данные возможности гражданину предоставляются. Так, например, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции» определяет, что «…действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры либо в суд» (ст. 53).

Отметить, что граждане достаточно часто обращаются в суд с жалобой на действия сотрудников полиции, которые неправомерно ограничивают и тем самым нарушают права граждан. Абстрагируясь от политической подоплеке вопроса, обратим внимание на ситуацию гражданина В.И. Сергеенко, право которого на осуществление одиночного пикета (ст. 31 Конституции РФ) было нарушено действиями сотрудников полиции, что собственно, и констатировал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 17 марта 2017 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 13 части 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции» в связи с жалобой гражданина В.И. Сергиенко». В.И. Сергеенко обжаловал действия сотрудников полиции в судах различного уровня, однако результата по восстановлению своих прав не добился. Как следует из материалов дела, «Гражданин В.И. Сергиенко 1 мая 2015 г. в 15.00 начал одиночный пикет, который сотрудники полиции потребовали прекратить в 15.25. В 15.40 сотрудниками полиции было осуществлено принудительное препровождение заявителя в служебное помещение отдела полиции, куда он был доставлен в 15.55 и где был составлен протокол о его доставлении. В 16.50 В.И. Сергиенко был отпущен из отдела полиции без составления протокола об административном правонарушении и без предъявления ему каких-либо обвинений. Решением Октябрьского районного суда г. Белгорода от 4 февраля 2016 г., оставленным без изменения апелляционным определением Белгородского областного суда от 28 апреля 2016 г., в удовлетворении требований В.И. Сергиенко «…о признании незаконными действий сотрудников полиции по прекращению проводимого им одиночного пикета путем доставления его в помещение отдела полиции, содержанию в нем, а также о возмещении ему в связи с указанными действиями морального вреда было отказано».

«Оставляя исковые требования В.И. Сергиенко без удовлетворения, суды исходили из того, что дальнейшее проведение им одиночного пикетирования могло спровоцировать противоправные действия в отношении него со стороны лиц, не разделяющих его взгляды и создать угрозу безопасности граждан. В своих решениях суды указали, что при проведении заявителем одиночного пикета назревала реальная угроза его жизни и здоровью, возможность расправы с ним и именно с целью устранения такой угрозы он был доставлен в помещение отдела полиции. Конституционный Суд РФ, в своем постановлении от 17 марта 2017 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 13 части 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции» в связи с жалобой гражданина В.И. Сергиенко», признал статью закона «О полиции» конституционной. Однако указал, что «…применение полицией задержания к гражданам, проводящим одиночное пикетирование, при очевидном отсутствии оснований к его применению может расцениваться как неправомерное ограничение конституционных прав на свободу и личную неприкосновенность и на проведение публичных мероприятий».

Данное судебное решение очень показательно, в настоящее время граждане в ряде случаев сталкиваются с фактами чрезмерного административного воздействия, реализуемого в самых различных формах, что, конечно же, не способствует охране и защите их прав, а также реализации различных гражданских свобод. Уже было отмечено, что не следует идеализировать работу правоохранительных структур, а поэтому гражданам следует предоставить возможность самостоятельно осуществлять защиту своих прав и свобод. На данное положение уже было обращено внимание в научной литературе, однако своей актуальности данная идея не потеряла. Так, ранее уже цитируемый И.Ш. Килясханов высказал предложение, о целесообразности создания в административном праве «института необходимой защиты». Суть данной идеи заключается в обогащении правового статуса гражданина дополнительными полномочиями, за счет которых обеспечивалась бы возможность защиты принадлежащих им прав и свобод без привлечения в правозащитный процесс субъектов представляющих государственную власть ^[53].

Элементы самозащиты в праве уже есть. Так, ГК РФ предусматривает самозащиту гражданских прав. Как следует из данного Кодекса, «…допускается самозащита гражданских прав. Способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения» (ст. 14). В целях самозащиты трудовых прав работник, известив работодателя или своего непосредственного руководителя в письменной форме, может отказаться от выполнения работы, не предусмотренной трудовым договором (ст. 379 ТК РФ). Самозащита достаточно «интересное» правовое средство, оно вполне может быть использовано и в сфере административного правового регулирования и дополнить имеющиеся административно-правовые средства защиты прав и законных интересов граждан. Подчеркнем, что сегодня одним из основных субъектов обеспечивающих защиту прав граждан в публично-правовых отношениях является суд или институт досудебного обжалования.

Право административной юстиции с точки зрения охраны и защиты прав граждан можно считать правом абсолютным, доступ к которому не должен быть ограничен, в том числе и законом. Если отождествлять административную юстицию с правосудием по административным делам, то доступ к этому правосудию должен быть абсолютно свободным. В этом, собственно, и проявляется конституционно-правовой смысл и назначение рассматриваемого нами правового института. А поэтому нельзя согласиться с положением Федерального закона от 31 июля 2020 г. «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который определил, что «…судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования» (ст.9). Как представляется, досудебная форма обжалования (защиты) должна иметь факультативный характер, если сторона считает для себя более эффективной форму досудебной защиты, избирая именно ее. А если считает эту форму не приемлемой, то соответствующее лицо должно иметь возможность сразу, не теряя времени обратиться за защитой своих прав и законных интересов в суд. И, тем самым, защищать свои права, в том числе и в порядке административного судопроизводства.

Различные правовые формы защиты прав и свобод граждан должны дополнять друг друга, в какой-то мере «конкурировать» между собой с точки зрения своей охранительной эффективности. Как заметил А.И. Столмаков, «…проблема соотношения административных и судебных методов обеспечения законности состоит не в том, чтобы противопоставлять, их друг другу, а в том, чтобы опираясь на оба эти метода, правильно их использовать, учитывая то, что оба этих метода являются средствами охраны и защиты прав граждан» ^[54].

Спор о том, какой способ защиты прав и свобод граждан в административных правоотношениях более эффективный: административный или судебный, как нам представляется, лишен практического смысла. Эффективным является тот способ, который в конкретной, частной ситуации позволяет восстановить нарушенное право гражданина, обеспечить законность и правопорядок. Выбор способа и формы защиты определяет сам гражданин, чьи права и законные интересы, нарушены действием или бездействием должностных лиц органов государственной власти и управления. В этой связи нельзя согласиться с В.М. Савицким, который отметил, что «…давно известно, что судебное разбирательство имеет огромные преимущества перед решением спора в административном порядке» ^[55].

Данный тезис был сформулирован в то время, когда в умах людей имел место определенный правовой «романтизм», в стране шла реформа судебной системы, воссоздавалась мировая юстиция, судьи Конституционного Суда писали на разворотах «Российской газеты» свое особое мнение относительно предмета судебного спора. В это время предпринимались попытки демократизации общества, а также правоохранительной и судебной системы, законы тогда принимались в атмосфере политической конкуренции, что отражалось на их правовом качестве и нормативном потенциале. Так, в свое время обеспечивал вариативность правовой защиты прав граждан Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

В этом законе закреплялось, что «…гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему» (ст. 4). Обозначенное предписание всеобъемлюще обеспечивало реализацию права граждан на доступ к правосудию, а также реализацию права жалобы.

Нужно заметить, что многие идеи девяностых годов прошлого столетия относительно роли суда в осуществлении правосудия, обеспечении законности и правопорядка, защиты прав и свобод граждан так и небыли реализованы в полном объеме. Оценка роли суда в современном государстве и обществе осуществлялась в нашей стране, еще некоторое время назад, через анализ деятельности Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), а также работу судов ряда стран Западной Европы, где сформировался, в том числе и институт административной юстиции. Обращалось внимание, на специализацию судов, которые разрешают публично-правовые споры. Обратим внимание, что в Германии сформировалась достаточно детализированная судебная система, в которой функционируют: административные суды; социальные суды; суды разрешающие трудовые и финансовые споры и др. ^[56]

Такая дифференциация внутри судебной системы является гарантией законности рассмотрения правового спора в соответствующем суде. Однако такой подход в организации судебной власти может позволить себе не каждое государство. В нашей стране идея административного судопроизводства, о которой весьма активно рассуждали в науке, все-таки была реализована. Так, в настоящее время Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. определяет, что «…суды рассматривают и разрешают административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, которые возникают из административных и иных публичных правоотношений» (ст. 1). Как следует из КАС, он не распространяется на производство по делам об административных правонарушениях. При этом нужно обратить внимание, что достаточно значима роль суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях и назначении административных наказаний, а также рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях. Таким образом, в настоящее время суд достаточно содержательно вовлечен в применение материальных и процессуальных норм административного права, содержащихся в КоАП РФ, при этом суд выполняет различные функции, связанные с применением административного наказания и защитой прав соответствующих субъектов.

Как отметила О.В. Панкова, «…правосудие по административным делам и правосудие по делам об административных правонарушениях – различные понятия. В их основе лежат разные виды административно-юрисдикционных дел, обусловленные разными видами административно-правового конфликта – административно-правовой спор и административное правонарушение» ^[57]. Подчеркнем, что О.В. Панкова рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах к административной юстиции не относит. При этом цитируемый автор считает, что рассмотрение судом дел об административных правонарушениях является правосудием (с.14). Ю.Н. Старилов также отмечал, что «…административная юстиция – это специальный вид правосудия, направленный на деятельность полиции и администрации, на разрешение спора о праве административном публичном. Государство с помощью административной юстиции обеспечивает выяснение истины по делу в установленном законом процессуальном порядке, оказывая «положительные услуги» конкретным лицам» ^[58].

Как нам представляется, данный подход, как минимум, неоднозначен. Административная юстиция – категория достаточно широкая, которая конструктивно включает работу не только суда, но и иных органов власти и управления, разрешающих административные споры, рассматривающих жалобы. Как уже нами отмечалось ранее, рассмотрение судом дел об административных правонарушениях и назначение административных наказаний, а также разрешение жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, на наш взгляд, является одной из форм административной юстиции.

В заключение отметим, что право административной юстиции включает как судебный элемент, так и административную составляющую, которые связаны с защитой и охраной прав и законных интересов граждан, а также хозяйствующих субъектов. Право административной юстиции носит абсолютный характер, закрепляя необходимые процессуальные формы защиты заинтересованных в этом субъектов.

И как итог отметим, что:

Проблема предмета административного права это многогранный вопрос, который не может быть решен в рамках одного исследования. Однако очень важно обращать внимание на методологические основы отрасли права, производить «инвентаризацию» нормативного материала с целью выявления новых аспектов предмета правового регулирования и исключение старых, не отвечающих современным социальным и экономическим реалиям.

Предметом административного права являются достаточно разнообразные общественные отношения, складывающиеся в частности в сфере государственного или в целом в области публичного управления. Эти отношения носят горизонтальный и вертикальный характер, это самые различные внутриуправленческие связи взаимодействия и координация. Следует отметить, что данные отношения не только внутренние, но и внешние, они связаны с реализацией функций соответствующих управленческих структур. Достаточно масштабны отношения, связанные с государственной службой, причем самого различного характера, а также отношения, обусловленные нормотворческой деятельностью подзаконного характера. Таким образом, управленческий компонент занимает одно из ключевых мест в предмете административного права, публичное управления без регламентации данной отрасли просто не может существовать.

Однако, на это предмет административного права не следует сводить только к отношениям управленческого характера, несмотря на важность и масштабность таких отношений специфика социальных отношений исследуемой отрасли права гораздо «богаче», поэтому объективно существуют отношения охранительного, полицейского характера. Полицейский компонент административного права весьма ярок и содержателен, полицейское право в былые времена составило основу для формирования целостного представления относительно предмета административного права, однако, к сожалению, данное право было забыто более чем на семьдесят лет. Однако объективная реальность заставила обратиться к составляющей предмета административного права, более того, в законодательстве появился и сам термин «полиция». Отметим, что термин «полиция» изначально имел иное смысловое значение, нежели то, которое он имеет сейчас. Изначально полицейское право – это право городов, но с течением времени термины меняют свое смысловое значение, обусловлено это изменением языка, а также развитием нормативной базы, в которой используется соответствующая категория. Полицейское право – это не право МВД или иной милитаризированной структуры, эта целая система норм и субъектов функционально призванных обеспечить общественную безопасность, охрану общественного порядка с использованием принудительных и позитивных правовых средств. Таким образом, только органичное «сложение» права управления и полицейского права, дает возможность сформировать такой феномен, как право административное.

Подчеркнем, что управленческие отношения порой тесно перекликаются с отношениями полицейскими, в частности можно говорить о полицейском управлении. Полицейская деятельность без управленческого компонента лишена смысла и своей функциональности. При осуществлении управления и полицейской деятельности возникают различного рода конфликты, нарушения, в то числе и нарушения прав граждан, а также хозяйствующих субъектов. В этой связи необходима система норм и процедур, которая призвана обеспечивать защиту прав граждан. Исходя из этого, появился институт административной юстиции, в рамках которого были созданы судебные и несудебные механизмы защиты и охраны прав граждан. Таким образом, «внутри» административного права можно говорить о таком институте, как «право административной юстиции». Исходя из данной позиции, выстраивается достаточно стройная система норм административного права, которые создают целостное правовое образование, касающаяся всех ключевых аспектов социальной и управленческой реальности.

Внутри системы административного права гармонично сочетаются нормы права управления и нормы полицейского права, это хорошо видно на примере реализации административного и полицейского принуждения, административного и полицейского надзора. Полицейский компонент внутри административного права иногда называют отрицательным правом, однако не следует радикально смотреть на феномен полицейского права, то есть, отождествлять его с полицейским государством. Полицейское право вполне может быть эффективным атрибутом демократического, правового и социального государства. Данная позиция доказана опытом государственного строительства целого ряда стран. Таким образом, административное право призвано повысить эффективность работы государства в самых различных аспектах, создать адекватные формы и методы административной и полицейской работы, как в обычных, так и в кризисных ситуациях.