Теоретические основы привлечения сотрудников МФЦ к административной ответственности: проблемы и пути решения

Юркова Ольга Александровна адъюнкт, кафедра административного права, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя 117437, Россия, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12 Yurkova Ol'ga Aleksandrovna Postgraduate, Department of Administrative Law, Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikotya 117437, Russia, Moscow, Akademika Volgina str., 12 79688786169@ya.ru Другие публикации этого автора

Административная ответственность является одной из предусмотренных законом видом юридической ответственности. Такая ответственность предусматривает категорические императивные методы принуждения и ставит субъекта, несущего ответственность, в подчинительно-принудительное положение. Данный вид ответственности является, по сути, государственным принуждением за нарушение допустимых пределов правомерного поведения. Данный вид юридической ответственности является публично-правовым и носит универсальный характер, поскольку распространяется на очень широкий круг лиц.

Как отмечает в своей работе профессор С.М. Зырянов: «Субъектами административной ответственности являются не только физические и юридические лица, но и индивидуальные предприниматели, а также должностные лица». Автор отмечает снижение требований к производству по делам об административных правонарушениях, введение в состав Кодекса РФ об административных правонарушениях дублирующих составов, а также составов, которые не встречаются вообще, либо встречаются в единичных случаях, «валовый» характер производства, когда в расчет принимается лишь количество составленных материалов и откровенно репрессивный характер административного преследования в некоторых случаях ^{[5, с.15-16]}.

Одной из важнейших проблем административной ответственности, повсеместно отмечаемых в юридической науке, является существенная размытость и неопределенность границ административной ответственности. Данный вопрос неоднократно исследовался такими учеными, как Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, И.А. Галаган, Н.Д. Дурманов. Ю.Х Калмыков и др. Разграничивая административную ответственность с уголовной, ученые-административисты сходились в том, что важнейшим критерием разграничения преступлений и административных правонарушений является общественная опасность деяния ^{[9, с.212]}. Как отмечал Ф. Лист: «Преступление есть деяние общеопасное, а административный проступок есть лишь неповиновение» ^{[7, с.101]}.

Для нашего исследования крайне важным является понятие административной правосубъектности, то есть, юридическое закрепление субъекта административной ответственности, поскольку сотрудник МФЦ должен быть идентифицирован для интересов административного права как физическое лицо, как должностное лицо, либо же как представитель юридического лица. То есть, вопрос привлечения к административной ответственности сотрудника МФЦ является ни чем иным, как вопросом его правового статуса, поскольку правосубъектность субъекта права есть способность реализовывать свои права и нести соответствующие обязанности.

Вместе с тем, необходимо заметить существенное различие понятия административной правоспособности и административной дееспособности от аналогичных понятий гражданско-правового характера.

Если исследовать понятие гражданской правоспособности, то найдем, что оно закреплено в законе. Согласно ст. 17 Гражданского Кодекса РФ способность иметь гражданские права и нести обязанности (гражданская правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами. Гражданская правоспособность возникает в момент рождения гражданина и заканчивается его смертью ^[1].

В отличие от гражданской правоспособности административная правоспособность, очевидно, имеет иные рамки. К примеру, в отношении юридического или должностного лица она не может существовать с рождения и оканчиваться моментом смерти, поскольку юридическое лицо возникает с момента его государственной регистрации. Должностное лицо признается субъектом административного права с момента наделения его административно-властными полномочиями. Таким образом, для сотрудника МФЦ определяющим будет являться характер его полномочий, которыми он наделяется при осуществлении своей деятельности.

Вопрос о природе полномочий сотрудников МФЦ должен исследоваться с научной стороны, а именно с точки зрения природы возникновения административно-властных полномочий. Если предоставление государственных услуг является реализацией функций органа исполнительной власти при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий ^[4], то можно предположить, что сотрудник МФЦ является административно-властным субъектом и имеет собственные административно-правовые полномочия. Однако в таком случае он является государственным служащим и должен включаться в систему органов государственной власти, чего на данный момент законом не предусмотрено. Деятельность МФЦ по предоставлению государственных и муниципальных услуг является посреднической и не включена в виды государственной службы.

Согласно ч.1 ст.1 Федерального закона №58 «О системе государственной службы РФ» государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации ^[3].

В соответствии же со ст.2 ФЗ №210 сотрудник МФЦ не самостоятельно предоставляет государственную услугу, эту услугу предоставляет непосредственно сам государственный или муниципальный орган.

М.С. Почиталин под государственным служащим понимал лицо, которое «постоянно или временно, по назначению или по выбору занимает должность в госаппарате, выполняя за определенное вознаграждение государственные служебные обязанности» ^{[10, с.4]}.

Г.Н. Кулешов и А.В. Марьян дополняют систему признаков тем, что гражданин приобретает статус государственного гражданского служащего в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом ^{[6, с.29]}.

Таким образом, основными признаками государственного служащего можно считать:

1. Принадлежность к гражданству Российской Федерации;

2. Замещающая должность является государственной в аппарате государственного органа;

3. Выполняемые служебные обязанности направлены на выполнение функций государства;

4. Наличие акта о назначении на государственную должность;

5. Вознаграждение за исполнение служебных обязанностей осуществляется за счет государственных средств.

Таким образом, в определении государственной службы имеются аспекты, говорящие в пользу работников МФЦ как потенциальных государственных служащих, так и аспекты, указывающие на невозможность такого статуса у работников МФЦ. Так, отсутствие должностей государственной гражданской службы, связанных с МФЦ, указывает на невозможность признания работников МФЦ гражданскими служащими на службе государства. Кроме того, работник МФЦ как профессия пока не состоялся, и оснований для этого не предвидится, ведь деятельность учреждения МФЦ является посреднической, а посредничество не может быть признано профессиональной деятельностью. Кроме того, довольно сомнительным выглядит также и признание посреднической деятельности служебной.

Возникает важный вопрос о том, могут ли являться сотрудники государственного или муниципального учреждения, в том числе, автономного, самостоятельными субъектами административного права в отношении предоставленных им полномочий на предоставление государственных услуг, если таковые полномочия не являются административно-властными.

Ответ на данный вопрос и будет предопределять возможность самостоятельного привлечения сотрудника МФЦ к административной ответственности как должностного лица с отдельными полномочиями, а не физического лица как обычного субъекта административного правонарушения.

Вопрос правового статуса сотрудника МФЦ является наиболее проблематичным и затруднительным во всей доктрине и концепции учреждений МФЦ.

Неразрешимость его однозначного определения детерминирована двумя аспектами: 1) невозможность встраивания учреждений МФЦ в «матрицу» системы государственной службы и государственной власти, что порождает, как следствие, отсутствие прямых и самостоятельных административно-властных полномочий сотрудников МФЦ, 2) бюджетное финансирование МФЦ из бюджетов регионов и муниципалитетов и организационно-правовая форма государственных автономных или бюджетных учреждений, что не позволяет претендовать на полноценный гражданско-правовой статус.

В своем исследовании, посвященном анализу правового статуса государственных и муниципальных услуг, Ч.О. Монгуш замечает, что необходимо разграничивать государственные и муниципальные услуги с услугами, оказываемыми по гражданско-правовому законодательству. Государственные и муниципальные услуги предоставляются на возмездной основе, и их стоимостью автор предлагает считать стоимость государственной пошлины за их совершение, при этом нормативно-правовой акт, устанавливающий размер такой госпошлины, может освобождать от ее уплаты некоторые категории граждан. Кроме того, важным признаком оказания государственных услуг является оказание их органами власти ^{[8, с.41-43]}.

Данный подход к понятию государственной и муниципальной услуги в сравнении ее с гражданско-правовой услугой, заслуживает внимания, однако, на наш взгляд, он не позволяет раскрыть сущности ее правового статуса.

С учетом того, что МФЦ оказывает лишь те услуги, что содержатся в перечне к соглашению, заключаемому с государственным органом в каждом случае, пределы ответственности сотрудника МФЦ, который не может выступать в рамках Кодекса РФ об административных правонарушениях ^[2] как самостоятельное должностное лицо, строго ограничены, а его административная ответственность наступает в редких случаях.

Так, в соответствии со ст.2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Деятельность сотрудников МФЦ не имеет правового статуса службы как таковой, по сути, это реализация и исполнение норм соглашения, заключенного между МФЦ и государственным органом, причем никакие полномочия сотрудникам МФЦ не передаются. Не включаются сотрудники МФЦ и в штат данных государственных органов.

Более того, исследование и анализ норм ФЗ №210 указывает на то, что сотрудники представляют интересы граждан-заявителей в государственных органах. Это прямо предусмотрено функциями МФЦ (ч.1 ст.16 ФЗ №210). Данная норма детально описывает также и пределы ответственности сотрудников МФЦ, в связи с чем представляет для нас особенный интерес.

Так, согласно ч.5 ст.16 ФЗ №210 пределы ответственности сотрудников МФЦ ограничены следующим набором объектов возможных правонарушений:

- информационная полнота запросов о предоставлении государственных или муниципальных услуг и их соответствие передаваемым заявителем в многофункциональный центр сведениям, иных документов, принятых от заявителя;

- полнота и соответствие комплексному запросу передаваемых органу, предоставляющему государственную услугу, органу, предоставляющему муниципальную услугу, заявлений, составленных на основании комплексного запроса, иных документов, информации и (или) сведений, необходимых для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг;

- своевременная передача органу, предоставляющему государственную услугу, органу, предоставляющему муниципальную услугу, запросов о предоставлении государственных или муниципальных услуг;

- соблюдение прав субъектов персональных данных, соблюдение законодательства Российской Федерации, устанавливающего особенности обращения с информацией, доступ к которой ограничен федеральным законом.

- соответствие сканированных документов, предоставленных заявителем в электронной форме, документам на бумажном носителе.

Очевидно, что набор объектов возможных правонарушений крайне мал и ограничен понятиями «информационная полнота», «своевременная передача» и «соблюдение прав заявителей». Наиболее весомым и существенным объектом из перечисленных является, безусловно, соблюдение прав субъектов персональных данных и соблюдение законодательства об обращении с информацией ограниченного доступа. Именно эти объекты могут явиться основными объектами административных правонарушений со стороны сотрудников МФЦ.

Также важным аспектом правового статуса сотрудников МФЦ и самого центра является норма п.9 ст.16 ФЗ №210, согласно которой убытки, причиненные лицу в результате ненадлежащего исполнения многофункциональным центром или его работниками полномочий, установленных законодательством, возмещаются в порядке, установленном гражданским законодательством.

Законодатель, не имея возможности достоверно и бесспорно установить правовой статус сотрудников МФЦ как должностных лиц, как физических или как представителей юридического лица, пошел по пути обособления административной нормы об ответственности сотрудников МФЦ, где предпочел обойти вниманием правовой статус субъекта и выделил в нормах ст.5.63 КоАП РФ «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» сотрудников МФЦ в качестве одного из возможных субъектов административной ответственности. Объективная сторона правонарушения по ст.5.63 КоАП РФ состоит в нарушении порядка предоставления государственной услуги, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти или государственным внебюджетным фондом Российской Федерации, повлекшее непредоставление государственной услуги заявителю либо предоставление государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков. То есть, состав административного правонарушения по ст.5.63 КоАП РФ образует непредоставление государственной услуги, либо предоставление с нарушением сроков, если это сопряжено с нарушением порядка предоставления государственной услуги.

Очевидно, что вопрос привлечения к административной ответственности по норме ст.5.63 КоАП РФ будет изначально коллизионным и иметь множество спорных аспектов. Учитывая, что субъектами ответственности в норме ст.5.63 КоАП РФ являются должностные лица федерального органа исполнительной власти или органа государственного внебюджетного фонда Российской Федерации; работники МФЦ; работники иной организации, осуществляющей функции МФЦ; или работником государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества.

Выбор субъекта привлечения представляется большой, и привлекаемые субъекты будут стремиться перекладывать друг на друга ответственность за нарушение в целях ее избежания. Причин и поводов для таких коллизий целое множество – всему этому способствует нечеткость формулировки объективного состава правонарушения.

Так, нарушение порядка предоставления государственной услуги в рамках ст.5.63 КоАП РФ в условиях того, когда запрос на ее предоставление проходит по цепочке от посредника (МФЦ) до государственного органа и непосредственного исполнителя (должностного лица государственного органа) может быть допущено сразу в нескольких местах данной цепочки, и все участвующие лица будут стремиться избежать ответственности. В таких условиях, когда одни и те же субъекты ответственности по ст.5.63 КоАП РФ привлекаются за одно и то же правонарушение, будет практически невозможно точно и однозначно установить, кто же именно из цепочки исполнителей допустил искомое нарушение порядка. В связи с множественностью субъектов, которые все являются субъектами статьи 5.63 КоАП РФ, бесспорное и юридически точное привлечение к ответственности конкретного виновника будет практически невозможно.

Более того, сама субъектная конструкция ст.5.63 КоАП РФ приравнивает работников МФЦ к должностным лицам органов государственной власти, что является ошибкой в правовом статусе, поскольку юридически ошибочно наделять равной ответственностью таких субъектов, которые не равны в полномочиях, за нарушения в которых, собственно, и назначается ответственность. Так, если должностное лицо, исполняющее государственную услугу, имеет непосредственные властные полномочия и допускает нарушение при исполнении услуги, привлечение его к ответственности как должностного лица правомерно и обоснованно. Но если аналогичная ответственность назначается работнику МФЦ, не имеющему никаких самостоятельных административных полномочий, то это, как минимум, несправедливо. Уравнивание лиц с разным правовым статусом в рамках административного закона представляется ошибочным и не соответствует принципам справедливости наказания. Для разрешения правового конфликта необходимо дифференцировать должности многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг, что позволит отграничить административную ответственность для должностных лиц от ответственности рядовых работников учреждения (например, операторов зала, которые непосредственно принимают и выдают документы заявителям).