К вопросу целесообразности создания Единой патрульной службы МВД России

Койнов Максим Юрьевич старший преподаватель, кафедра охраны общественного порядка Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России 625049, Россия, Тюменская область, г. Тюмень, ул. Амурская, 75 Koynov Maxim Yurevich Senior Lecturer at the Department of Public Order Protection of Tyumen Institute for Internal Affairs Officers Professional Training 625049, Russia, Tyumen region, Tyumen, Amurskaya str., 75 koynovmax@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

Потребность в обеспечении безопасности является основой жизнедеятельности любой общности, ведь без надлежащей защиты своих прав и интересов не может происходить стабильное развитие государства.

Особое внимание по обеспечению правопорядка уделяется и в Российской Федерации, так на расширенном заседании коллегии МВД России в 2022 году, главой государства В. Путиным отмечено: «Работа по горячим следам является чрезвычайно важной для раскрытия [преступлений], и для эффективной работы правоохранительной системы в целом» ^[1]. При этом основная нагрузка раскрытия преступлений по горячим следам ложится на мобильные наряды (патрули), способные оперативно реагировать на возникающие угрозы правопорядку. Поэтому, от того, насколько своевременно наряды, находящиеся на маршрутах патрулирования, смогут отреагировать на правонарушения, зависит и обеспечение общественной безопасности в целом.

Автором исследования ставятся задача рассмотреть систему обеспечения общественной безопасности со стороны эффективности использования патрульных нарядов, несущих службу на улицах и других общественных местах. Выявление проблемных вопросов функционирования системы охраны общественного порядка в процессе осуществления деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции, дорожно-патрульной службы полиции, а также вневедомственной охраны Росгвадии. На основе результатов исследования автором предложены пути решения рассматриваемых проблем правоохранительной деятельности.

Основная часть

Уже на ранних этапах появления государственности присутствовали представители власти, в полномочия которых входило наблюдение за соблюдением установленных порядков. Постепенное развитие и усложнение государственного устройства требовало развития структур, обеспечивающих выполнение правил и законов, принятых в обществе.

При этом, необходимо отметить, что независимо от развивающихся государственных структур, основная нагрузка по обеспечению общественной безопасности и охране общественного порядка возлагалась на специализированные службы (подразделения), осуществляющие свою деятельность в форме патрулирования обслуживаемой территории. Так, в Великобритании такая служба представлена подразделением «Констеблей территориальной полицией», во Франции такие функции возложены на «Национальную жандармерию», в США – поделены между «Федеральными маршалами» и «Полицией штата», в ФРГ – возложены на полицию охраны порядка (Schutzpolizei).

Необходимость использования подобных подразделений не вызывает сомнения, но существуют различные подходы к её функционалу, структурному составу, элементам управления нарядами. Так, в Федеративной Республике Германия вся полнота обеспечения правопорядка на улицах осуществляется единой службой – Schutzpolizei (сокр. SchuPo) – это полицейское подразделение, деятельность которого осуществляется путем патрулирования, получения заявлений от населения, наблюдением за дорогами, контролем над безопасностью дорожного движения, обеспечением безопасности при проведении публично-массовых мероприятий ^{[2, с.17]}.

Другой поход обеспечения общественной безопасности принят в Республике Франция: до 2002 года данные полномочия распределялись между несколькими службами Национальной полиции и Жандармерией коммун. Высокий уровень преступности, связанный в первую очередь с массовой эмиграцией, в том числе, из североафриканских стран в середине XX столетия из бывших колоний Французской республики: Туниса, Марокко, Алжира и ряда других стран, вызывало обеспокоенность общества. Складывающаяся ситуация требовала новых подходов к обеспечению правопорядка. В связи с чем, Президентом Франции представлены проекты единения полиции и жандармерии в рамках одной структуры и устранение дуализма всей полицейской системы. Закономерным итогом таких процессов стало принятие Декрета от 15 мая 2002 г., согласно которого жандармерия коммун переходила под Федеральное управление, а, в соответствии с Законом от 3 августа 2009 «О Национальной жандармерии», произошло слияние её подразделений с Национальной полицией ^[3].

В Российской Федерации сложилось своя система обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка на улицах и других общественных местах – основой её являются деятельность строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции и дорожно-патрульной службы полиции. При этом частично такими функциями обладают подразделения участковых уполномоченных, а также строевые подразделения вневедомственной охраны Войск национальной гвардии Российской Федерации. Такая структура обусловлена наследием правоохранительной системы Советского периода, когда из общей системы правоохранительных органов «Милиции общественной безопасности» на различных периодах обособлялись отдельные службы. Днем образования патрульно-постовой службой принято считать 2 сентября 1923 года, поскольку в этот день приказом Центрального административного управления НКВД РСФСР № 4 утверждена «Инструкция постовому милиционеру», регламентировавшая обязанности и права постовых милиционеров ^{[4, с.23]}. В 1936 появилась Государственная автоинспекция, утверждённая постановлением № 1182 «Положение о Государственной автомобильной инспекции Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР». Одновременно в штате новой службы образован отряд регулирования дорожного движения (ОРУД), позже на его основе появилось подразделение дорожно-патрульной службы милиции. Аналогично из состава отделов милиции по территории обслуживания выделились сторожевые отряды, которые в 1966 году преобразованы в подразделения Вневедомственной охраны при органах милиции, правовой статус которых был закреплен Постановлением Совета Министров СССР от 18.02.1966 № 129 «Об утверждении Типового положения о вневедомственной охране при органах милиции» ^{[5, c.131]}. Принятие в 1974 году Устава патрульно-постовой службы Советской милиции, утвержденного приказом МВД СССР №200^[6], послужило необходимым толчком в развитии охраны общественного порядка путем формирования отдельных строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции.

Обособление подразделений, несущих патрульную службу, позволяло специализировать направления деятельности строевых подразделений, что в период развития правоохранительной системы имело положительный эффект. Это позволяло сконцентрировать имеющиеся силы и средства правопорядка на наиболее значимых направлениях обеспечения общественной безопасности. Так, для «Государственной автомобильной инспекции», приоритетное направление – безопасность дорожного движения, а для подразделений «Вневедомственной охраны» – защита имущества граждан и государства, для патрульно-постовой службы – обеспечение правопорядка в общественных местах.

Вместе с тем, следует отметить, что происходящее расхождение правовых основ деятельности подразделений: каждая служба руководствуется своим Наставлением. Так, патрульно-постовая служба полиции руководствуется Приказом МВД России от 28 июня 2021 г. № 495 «Об утверждении Наставления об организации деятельности подразделений патрульно-постовой службы полиции территориальных органов МВД России» ^[7] (далее – Наставление ППС), а дорожно-постовая служба полиции – Приказом МВД России от 3 декабря 2021 г. №840дсп «Наставление по организации деятельности ДПС ГИБДД МВД РФ» ^[8] (далее – Наставление ДПС). В процессе отмены старых и принятия новых правовых актов, регламентирующих деятельность подразделений, обеспечивающих охрану общественного порядка, происходило и расхождение полномочий, а также тактических оснований несения службы. Так, если в приказе МВД России № 17 от 1993 года (Устав ППСМ) в п. 148 присутствовала процессуальная норма «Наружный осмотр», то в приказе МВД России от 2008 года №80 (Устав ППСП) в п.266 данная норма названа «Наружный досмотр», при этом уже приказе МВД России от 2021 года № 495 Наставление ППСП, данная процессуальная норма отсутствует и заменена положением п.170 «меры предосторожности при доставлении». В свою очередь, согласно Наставлению ДПС, приведенная терминология отсутствует изначально, что, в свою очередь, приводит к правовым противоречиям при осуществлении процессуальной деятельности в разных подразделениях.

Стоит отметить, что при разграничении полномочий произошло дублирование функции по обеспечению правопорядка среди отдельных строевых подразделений и усложнение оперативного управления нарядами, несущими службу по территории обслуживания. Система оперативного управления патрульными нарядами, разделенная между дежурными частями территориальных органов и дежурными частями строевых подразделений, усугубилась урбанизацией территорий и все возрастающей плотностью проживания населения. При этом появление новых элементов оперативного управления нарядами, в связи с внедрением информационных технологий и попыток найти баланс при взаимодействии служб, обеспечивающих общественную безопасность, приводит к определенным трудностям.

Так, при внедрении аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» (далее – АПК «Безопасный город), возникла трудность с установлением приоритета при направлении информации от служб, наделенных полномочием оперативного управления нарядами, несущими патрульную службу. На примере Тюменской области, в 2011 году патрульные наряды полиции находились одновременно в оперативном подчинении дежурной части «Безопасного города» на базе дежурной части города Тюмени, а также дежурных частей отделов полиции по территориальности (далее – Д/Ч ОП), в зависимости от административного района, и групп управлений нарядами строевых подразделений (далее – ГУН), патрульно-постовой службы полиции (далее – ППСП) или дорожно-патрульной службы полиции (далее - ДПС), при этом патрульные наряды Вневедомственной охраны Войск национальной гвардии России (далее – ОВО ВНГ) находятся одновременно в оперативном подчинении, как дежурных частей отделов полиции, так и дежурных частей пультов централизованной охраны (далее – ПЦО ВНГ) и дежурных частей ВНГ России. Такое многообразие в системе соподчинённости нарядов, несущих патрульную службу разным дежурным частям, значительно снижает оперативное реагирование на поступающую информацию.

Следует отметить, что разобщенность в системе управления нарядами, несущими патрульную службу, проявляется не только в оперативной деятельности, но и в технической. Так, для управления нарядами разных строевых подразделений (ППСП, ДПС, ОВО ВНГ), находящимися на маршрутах патрулирования, используются разные каналы связи, а также различается и уровень доступа этих подразделений к интегрированным базам данных.

Для примера, рассмотрим ситуацию: к наряду патрульно-постовой службы полиции, несущим службу в районе города N, обратилась гражданка Иванова, которая пояснила, что около 15 минут назад молодые люди забрали у неё телефон. Согласно алгоритму действий для нарядов ППСП по раскрытию преступлений, у гражданки получены сведения о времени, месте и приметах подозреваемых в преступлении и переданы в Д/Ч ОП (через радиосвязь), а потом в ГУН строевого подразделения. На данные мероприятия уходит от 5-10 минут, после чего наряд приступил к преследованию по горячим следам, Д/Ч ОП необходимо время для обработки информации и передачи её другим нарядам, сначала информация транслируется на канал связи ППСП, потом на канал связи ДПС, и только потом передается в ПЦО ВНГ для информирования ОВО ВНГ, в свою очередь, ПЦО ВНГ транслирует информацию по своим каналам связи. Из этого следует, что происходит многократное дублирование передаваемой информации по разным каналам связи, при условии необходимой обработки перед передачей информацией и времени для трансляции около 2-4 минут, получаем, что наряды, информированные последними, получают её с задержкой в 8-16 минут. Такого времени вполне достаточно, чтобы вероятные преступники успели скрыться.

Следует отметить, что руководство строевых подразделений предпринимает меры по устранению выше указанных недостатков, в частности, оборудует транспортные средства несколькими радиостанциями, одновременно работающими на разных каналах связи, а в Д/Ч ОП и ГУН строевых подразделений вводятся дополнительные штатные единицы, позволяющие одновременно транслировать информацию в эфир по разным каналам связи. Так, в период времени с 2010 г. по 2016 г., в дежурной части АПК «Безопасный город» по городу Тюмени, помимо штатного дежурного, находились представители строевых подразделений ППСП, ДПС, ОВО. При этом стоит отметить, что представители ОВО дислоцировались в том же месте, где и в период нахождения этого строевого подразделения в МВД России до переформирования в ВНГ России.

Данные решения принесли определенную пользу, но должны быть признанными, как временные.

Во-первых, они не решают проблемы разобщённости управления патрульными нарядами, а только сглаживают отдельные стороны (информирование по разным каналам связи, взаимодействие между службами, и т.д.).

Во-вторых, требуют дополнительного расхода сил и средств, введение дополнительных штанных единиц в Д/Ч ОП и ГУН строевых подразделений, установку нескольких радиостанций, как на транспортных средствах строевых подразделений, так и в Д/Ч ОП и ГУН, что является перерасходом имеющихся сил и средств, а иногда и нецелевым использованием их.

В-третьих, не устраняют проблемы дублирования полномочий системы управления нарядами и приоритетов выполнения постеленных задач.

Например, патрульному наряду ДПС одновременно по разным каналам поступила информация из ГУН ДПС о произошедшем дорожно-транспортном происшествии (далее - ДТП) на ближайшей транспортной развязке, и информация из Д/Ч ОП территориального органа о совершённом грабеже в противоположном направлении от ДТП месте. За время, потраченное патрульным нарядом на установления приоритета выполнения задач, который будет зависеть от многих факторов (тяжести преступления, возможности реагирования других нарядов, расстояния до мест совершения происшествий, наличия пострадавших в ДТП и т.д.), будет потеряна оперативность реагирования на вызов.

Все выявленные проблемы необходимо решать путем всестороннего охвата сферы реорганизации деятельности по обеспечению правопорядка в общественных местах.

Решением указанных проблем возможно путем объединения строевых подразделений, участвующих в охране общественного порядка, в одно строевое подразделение «Единую патрульную службу МВД России», а также централизации системы управления патрульными нарядами через делегирование всех полномочий единому центру принятия решений. В нашем понимании идеально подходит создание такого центра на базе АПК «Безопасный город».

При этом следует учесть, что в настоящее время объединение строевых подразделений, осуществляющих патрульную деятельность по обеспечению правопорядка, потребует глобального пересмотра всей составляющей организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

В целях разъяснения сущности патрульной службы, наиболее полное понятие, по мнению автора исследования, дано российским ученым Щвецовым Б.Ф.: «Патрульно-постовую службу в органах внутренних дел принято понимать в двух значениях: как систему аппаратов и подразделений, которые специально создаются для поддержания общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на улицах и в иных общественных местах городов и других населенных пунктов, и как вид деятельности по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности» ^[9].

Следует отметить, что целесообразность таких преобразований находит свое отражение и в научных работах других учёных. Так, В.В. Головко и М.В. Сергеев в рамках своих работ провели социологическое исследование, посвящённые этому вопросу. Согласно полученным данным, 39% опрошенных положительно оценили возможные результаты объединения сил и средств участковых уполномоченных полиции, дорожно-патрульной службы, патрульно-постовой службы и вневедомственной охраны в одно подразделение, 79% из которых отметили, что это будет способствовать лучшему взаимодействию; 32% опрошенных результаты возможного объединения оценили отрицательно, наибольший процент отрицательных ответов (63%) дало анкетирование сотрудников дорожно-патрульной службы (для примера ППС – 45%, ОВО – 26%) ^{[10, с.38]}.

Необходимость проведения объединения патрульно-постовой службы и дорожно-постовой службы обосновывает в своих работах Е.А. Федяев, им анализируются эксперименты по объединению наружных нарядов полиции несущих службу в Санкт-Петербурге, проводимых в 2010-2012 годах, показывающих положительную динамику раскрытия преступлений по «горячим следам» объединёнными нарядами полиции ^{[11, c.142]}. При этом следует отметить, что в своих работах Е.А.Федяев обходит стороной принципы деятельности объединённой службы, рассматривая только её структурное построение, что на взгляд автора исследования не позволяет раскрыть сути предлагаемых преобразований.

Деятельность «Единой патрульной службы МВД России» должна строиться на принципе универсальности патрульных нарядов несущих службу по обслуживаемой территории. В данном контексте следует раскрыть, что представляет собой принцип универсальности в целом. В научной среде, согласно толкового словаря Ожегова, принято следующее определение универсальности: «разносторонний, охватывающий многое, пригодный для многого, с разнообразными функциями» ^[12]. Поэтому, принцип универсальности патрульной деятельности – это возможность выполнения поставленных задач, основанных на многофункциональности и высокой компетенции патрульного наряда.

Наряд единой патрульной службы должен представлять собой подвижную мобильную группу, предназначенную для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на обслуживаемой территории. С возможностью оперативного реагирования на сообщения и заявления о преступлениях и других правонарушений, принятию безотлагательных мер по задержанию лиц, совершивших преступления по горячим следам. Основная составляющая использования сил и средств в единой патрульной службе должна формироваться на принципе мобильности и нести службу на универсальном транспортном средстве (автопатруля Единой патрульной службы МВД России), как наиболее эффективного вида патрулирования.

Кадровый состав единой патрульной службы должен формироваться на принципе компетентностного подхода к отбору сотрудников и возможностью переподготовки и повышения квалификации действующих сотрудников строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции и дорожно-постовой службы полиции. Переобучение и повышение квалификации должны строго соответствовать требованиям, предъявляемых к качеству обучения сотрудников полиции, что требует наиболее эффективного уровня обучения, который можно достичь с использованием в процессе обучения учебно-практического полигона «СКВЕР». Элементы использования и техника обучения сотрудников патрульно-постовой службы полиции раскрыты в работе М.Ю. Койнова ^{[13, с.8]}.

Заключение

Подводя определённый итог исследования, возможно, выделить следующие положения:

Во-первых, патрульная служба характеризуется как сложное организационное, правовое, тактическое явление, представляющее из себя совокупность тактических элементов (управления нарядами, несение патрульной службы, организация взаимодействия между нарядами, обеспечение технической составляющей несения службы и т.д.), составная часть правовых, организационных, тактических и иных мер обеспечения основных прав и свобод граждан в сфере правоохранительной деятельности, основной задачей которой является обеспечение общественного порядка и общественной безопасности на территории обслуживания патрульными нарядами.

Во-вторых, система универсальности деятельности строевых подразделений полиции, является общей тенденцией, наблюдаемой в современном мире. Изменения, происходящие в современном обществе, определяют новые черты организационной деятельности, среди которых важной характеристикой является принцип универсальности. Универсальность организационной деятельности, как его качественная определенность, продекларирована на Всемирной конференции по управления кадров, и высшему образованию, проведенной ЮНЕСКО в 2009 году. Возможность выполнения одновременно большего числа функций единым нарядом позволяет в значительной мере оптимизировать любой вид деятельности, в том числе, и такой вид деятельности, как несение патрульной службы.

Сбалансированный подход к универсальности патрульной службы позволит как сократить издержки на её содержание, так и повысить уровень профессионализма личного состава в новой Единой патрульной службе.

В-третьих, определение единой компетенции (полномочий) патрульных нарядов позволит установить основные требования, предполагаемые к потенциальному сотруднику патрульной службы, определить единый порядок подготовки и обучения сотрудников Единой патрульной службы. Кроме того, позволит устранить проблему дублирования или отсутствия полномочий при несении службы патрульными нарядами. Позволит сформировать квалифицированных сотрудники без распыления сил и средств на обучение различных категорий полицейских.

В-четвертых, наведение порядка в системе управление нарядами и приведение их к единой системе подчинение патрульных нарядов только дежурным частям территориальных органов ОВД России, основывающих свою деятельность на принципе централизации управления. Основой системы должен послужить АПК «Безопасный город», (исключение ГУН из системы управления нарядами и возложение на них только обеспечительных функции), что позволит создать единую вертикаль управления нарядами Единой патрульной службы МВД России.

В-пятых, объединение строевых подразделений, несущих патрульную службу, позволит высвободить патрульные наряды от выполнения несвойственных им функции или исключить дублирование функций при выполнении своих служебных обязанностей.

В-шестых, создание единой материально-технической базы и централизации финансирование позволит сократить расходы на обеспечение патрульной службы и приведет к возможности дополнительного совершенствование технической составлявшей организации патрульной службы.

В-седьмых, преобразования строевых подразделений должны привести к совершенствованию законодательства путем универсализации и систематизации норм права, регламентирующих деятельность полиции по охране общественного порядка.

В-восьмых, дальнейшее совершенствование патрульной службы находится в прямой зависимости от правового, материально-технического, информационного и иного обеспечения, компетентностного подбора кадров патрульной службы, создание централизованной системе управления патрульных нарядов, что, в свою очередь, должно привести к повышению эффективности правоохранительной деятельности и повышения авторитета патрульной службы.

Следует отметить, что предложенные инициативы следует проводить последовательно и постепенно. Возможность подобных изменений целесообразно отработать на пилотных проектах, реализованных в небольших населенных пунктах, обладающих определенными характеристиками. Такими, как численность населения в пределах 50-100 тыс. человек, наличие социально значимых объектов, развитой транспортной инфраструктуры и системы управления нарядами патрульно-постовой службы полиции и дорожно-патрульной службы полиции.

Внедрение системы единого централизованного управления нарядами, несущими патрульную службу, а также возможность центрами управления патрульными нарядами принимать самостоятельные решения по маневру сил и средств «Единой патрульной службы МВД России», позволит на практике выявить необходимые решения по совершенствованию системы обеспечения общественной безопасности на улице и других общественных местах.

Предлагаемые преобразования позволят устранить дублирование нахождение нарядов на одном маршруте одновременно, увеличить плотность использования патрулей по территории обслуживания, исключить случаи отказов в помощи по причине отсутствия соответствующей компетенции, повысить уровень доверия населения к полиции; создадут организационные предпосылки совершенствования законодательства путем универсализации и систематизации норм права, регламентирующих деятельность полиции по охране общественного порядка.

Такое решение сможет привести систему управления патрульными нарядами полиции на высокий уровень мобильности, что соответствует современным тенденциям развития правоохранительной системы в мире.