Вклад международных неправительственных организаций в процессы мирного урегулирования конфликтов: кейс сирийского конфликта

Деятельность МНПО в конфликтах

МНПО активно задействованы в решении многих глобальных вопросов, которые так или иначе связаны с конфликтами между государствами. Дискурс-анализ работ таких известных российских исследователей, занимающихся изучением роли МНПО, как П. А. Цыганкова, Л. С Воронкова, В. Г. Барановского, А. О. Наумова, Е. В. Стецко, А. В. Шитовой, позволяет сделать вывод о том, что при всей критике их деятельности, признается их растущая глобальная роль и все большая вовлеченность в урегулировании проблем именно высокой безопасности. При этом значительную часть исследований составляют работы, которые анализируют их гуманитарную деятельность или вовлеченность во внутриполитические процессы. Вовлеченности МНПО непосредственно в переговорный процесс и их влияние на мирные процессы остаются в фокусе внимания лишь незначительной части работ. Тем не менее, осуществляя мониторинг за ситуацией с уровнем загрязнения окружающей среды или нехватки водных и иных ресурсов по периметру границ государств, указывая на насилие в отношении той или иной социальной группы, привлекая внимание к росту напряженности по линии соприкосновения спорных государственных границ, они выступают как агенты раннего предупреждения о возможном новом конфликте или разжигании старых тлеющих конфликтов. Часть МНПО, имеющих историю десятилетий успешной работы по защите прав человека, в том числе и вовремя вооружённых конфликтов, зарекомендовала себя в качестве авторитетных участников процесса урегулирования конфликтов, пользующихся в ряде случаев даже большим авторитетом, чем государства, поскольку в XXI веке доверие к государственным структурам особенно авторитарных стран, оказалось под вопросом. К такого рода организациям, ставшим также наиболее исследуемыми кейсами возможности МНПО участвовать в мониторинге конфликтов и урегулировании сопутствующих конфликтам проблем, относят Amnesty International, Transparency International, Human Rights Watch. Эти организации также осуществляют функции надзора за государствами, тщательно собирая информацию о соблюдении ими своих обязательств в соответствии с номами международного гуманитарного права во время вооруженных конфликтов. При этом в своей работе они руководствуются такими принципами международных организаций, как гуманность, беспристрастность, нейтральность, независимость, которые позволяют им оставаться на территории затронутых конфликтом стран и не быть подвергнутыми атаке со стороны наиболее воинственно настроенных участников конфликтов. Особое значение имеет такой принцип как «не навреди», который в самом широком смысле означает признание того, что любой вид помощи о стороны МНПО, даже медицинской, является значительным сторонним вмешательством в ситуацию на местах и может серьезно повлиять на местную экономику, баланс сил и перемещение населения. Поэтому организации, которые оказывают гуманитарную помощь или принимают участие в переговорном процессе должны исходить из того, что следует критически проанализировать любые «потенциально негативные последствия» ^[1].

Если говорить конкретно о тех МНПО, которые специализируются, в первую очередь, на оказании посреднических услуг при переговорах об урегулировании конфликта, то есть участвуют в так называемом втором направлении дипломатии, помимо указанных принципов, по мнению исследователя П. Алль, они должны также соответствовать четырем условиям: хорошо знать страну, ее проблемы и участников конфликта; иметь партнеров из числа местного населения; иметь опыт, навыки и знания по разрешению конфликтов; понимать личный риск, с которым сотрудники МНПО сталкиваются при попытке непосредственно вмешаться в конфликт ^[2]. Российские исследователи, занимающиеся исследованием особенностей функционирования дипломатии второго трека и вовлеченности МНПО в ход внутренних конфликтов, например, Ю. Н. Саямов ^[3], А. В. Шитова ^[4], добавляют к данным критериям и необходимость учитывать особенности местных традиций и политической культуры.

МНПО, сотрудничающие с местными силами и обладающие всей полнотой информации непосредственно на местах, как правило, действуют, исходя из понимания взаимосвязей между антикризисным управлением и долгосрочным устойчивым развитием. Они исходят, в том числе, и из соображений постконфликтного восстановления и борьбы с такими первопричинами конфликтов, как, например, борьба за источники питьевой воды и т. д, и поэтому решения, которые они предлагают вкупе с гуманитарными проектами, способны достичь более устойчивого и длительного мира. Их несомненным преимуществом выступает также и тот факт, что благодаря своему авторитету, непринадлежности той или иной стороне, они способны взаимодействовать с самым разным набором акторов, с которыми по тем или иным причинам не могут переговариваться представители официального правительства. К таким акторам относятся повстанцы, сепаратисты, террористические группировки, которые благодаря имеющейся у них обширной ресурсной базе, способны создавать на подконтрольных им территориях квазигосударственные объединения. Их готовность вступать в диалог с авторитетными МНПО обуславливается тем, что они видят в них возможность своей легитимации на международной арене и признания себя в качестве участников конфликта, которые затем могут получить возможность участвовать в процессе транзита власти.

Способность МНПО содействовать снижению напряженности заключается и в том, что, играя роль медиаторов, они находят компромиссные решения по острым вопросам международных отношений. В отличие от официальных представителей государств, как отмечает Р. С. Мухаметов, они не боятся потерять голоса избирателей и поэтому более свободны в высказывании переложений нестандартного характера по урегулированию конфликтов ^[5].

В силу того, что большинство современных конфликтов гибридные, каждый отдельный случай конфликта наряду с общими проблемами, с которыми сталкиваются МНПО, принимающие участие в мирном процессе, привносит для них новые сложности и обуславливает разработку новых подходов. Поэтому для того, чтобы оценить сложности участия таких организаций в процессе урегулирования и возможности внести позитивный вклад, целесообразно обратиться к кейсу определенного конфликта. В данной статье фокусируется внимание на возможностях и пределах МНПО участвовать в мирном процессе на примере текущего мирного процесса в Сирии. Опираясь на такие методы исследований, как кейс-стади, ивент-анализ и дискур-анализ, автор ставит целью определить, какое влияние оказывают МНПО на мирный процесс в Сирии.

Особенности участия МНПО в мирном процессе на примере урегулирования конфликта в Сирии

Сирийский конфликт стал одним из самых драматичных конфликтов XXI века, в ходе которого, по данным ООН, погибло на момент 2021 г. уже около 400 тысяч людей, почти 5,6 миллиона бежали за границу, в основном в соседние страны — Турцию, Ливан и Иорданию ^[6], что также спровоцировало рост внутренней напряжённости как в соседних странах, так и по всему Ближнему Востоку. Конфликт осложнен большим количеством вовлеченных государств, а также негосударственных акторов, часть из которых также принимает непосредственное участие в боевых действиях. Интересы негосударственных участников, их статус и возможности доступа к переговорному процессу вызывают разногласия между государствами. В частности, широко известен факт того, что на самом начальном этапе переговоров между Россией и США по сирийской проблеме камнем преткновения стал вопрос о причислении ряда сирийских организаций к террористическим. В то время, как Россия настаивала на исключении их из переговорного процесса, США относили их к умеренной оппозиции и искали в лице подобных группировок возможности наладить контакт с политическими силами, противостоящими сирийскому президенту Б.Асаду.

К числу негосударственных акторов, которые принимают участие в урегулировании конфликта, также можно отнести и большое количество МНПО. При этом, их участие характеризуется следующими особенностями: опора на самые разные политические силы внутри страны и разрозненность самих МНПО; влияние динамики традиционной дипломатии на возможности МНПО внести вклад в мирный процесс; низкий уровень безопасности и ограниченные возможности МНПО присутствовать на местах, что обусловливает их тесное взаимодействие с местными гражданскими силами.

Осуществляя программы по миростроительству и мирному процессу, МНПО так или иначе имеют дело с гражданским обществом, которое в Сирии разделено. При этом часть общества, которая поддерживает правительство Б.Асада, и часть общества, выступающая за представителей оппозиции, зачастую стоят на прямо противоположных позициях. Многочленные попытки сблизить их позиции, которые предпринимались на площадке ООН в рамках механизма по содействию участию гражданского общества во внутрисирийских переговорах в Женеве (так называемая Комната поддержки гражданского общества (CSSR)), по признанию экспертов, к успеху не привела ^[7], и зарубежным МНПО приходится либо выбирать между ними, либо опираться на самые разные группы и политические силы. Ряд организаций cделали ставку на сирийскую диаспору, проживающую за рубежом, в надежде на то, что ее влиятельные представители, поддерживающие контакты с политическими силами внутри Сирии, смогут убедить правительство пойти на определенные уступки оппозиции. К такого рода организации, например, относится TheShaikhgroup, которая позиционирует себя как независимая МНПО, чья миссия заключается в содействии диалогу с народами региона и между государствами региона, а также с ключевыми международными игроками. В Сирии организация разработала проект конституционных поправок и ряд программ, объединяющих в целях диалога различных представителей арабских и курдских общин с севера и северо-востока Сирии ^[8].

В страну также пришли МНПО, имеющие тесные связи с государством своего происхождения. К ним, например, относится швейцарская платформа KOFF, занимающаяся миростроительством по всей планете; американская МНПО «Центр Картера», которая разработала инициативу «Поддержка мира в Сирии», включающую два взаимосвязанных направления развития мирного процесса: диалог по трансформации конфликта и исследование, анализ и документирование хода конфликта; турецкая МНПО «Фонд гуманитарной помощи», которая выступила посредником в различных конфликтных ситуациях в Сирии (например, освобождении заключенных и подвергнутых пыткам журналистов) ^[9].

В условиях разрозненности подобных МНПО возникла необходимость создания единой переговорной площадки, связывающей МНПО и силы, на которые они опираются. Такие функции взяла на себя организация Search for Common Ground и Европейский институт мира (EIP), которые в 2015 г.создали платформу для регулярных встреч и обмена мнениями между МНПО, представителями правительства, а также международными многосторонними организациями, активно поддерживающими усилия по урегулированию конфликта в Сирии. К достоинствам этой платформы можно отнести создание реального канала обмена информацией между участниками и создание возможностей для координации усилий по линии традиционной дипломатии, оперирующей на площадке ООН, и дипломатии второго трека, оперирующей на месте.

При этом достижением зарубежных МНПО стал тот факт, что на фоне их усилий по сближению различных групп населения, внутри сирийского общества также стали создаваться организации гражданского общества, которые начали самостоятельно искать пути решения гуманитарных проблем и объединяться в целые сети и платформы на основе схожести их целей, принципов работы или оценки сирийского мирного процесса. Создание подобных организаций и их активное взаимодействие с зарубежными МНПО позволило решить целый ряд локальных конфликтных ситуаций, поскольку в силу культурных традиций сирийского общества решающее влияние в своих сообществах и значительную роль с точки зрения уменьшения конфликтов на местном уровне, посредничества и продвижения мирных ценностей, играли именно местные авторитетные старейшины общин, главы семей. В докладе швейцарской организации по миростроительству Swisspeace «Внутри Сирии. Что местные акторы делают для мира?» отмечалось, что «в Идлибе и Алеппо лидеры общин часто участвовали в переговорах об освобождении задержанных и похищенных лиц, а также в урегулировании конфликтов и посредничестве между различными вооруженными группировками» ^[10]. К середине 2021 года Международный совет волонтерских организаций констатировал существование 12 сирийских гражданских платформ, которые объединили множество мелких организаций, выступивших с местными инициативами по миростроительству, направленными на преодоление политических, идеологических и межконфессиональных разногласий ^[11]. Так, например, Коалиция сирийской гражданской молодежи «Набд» («Пульс»), межконфессиональное движение с отделениями в нескольких городах, созданное в середине 2011 года, боролось с растущим влиянием боевиков-джихадистов посредством программ по межконфессиональному единству ^[12]. Женские сирийские организации также организовывали мероприятия по миростроительству между оппозицией и сторонниками режима, объединив женщин, верных правительству Б.Асада, и сторонников оппозиции в мероприятиях, направленных на выявление общих черт между ними.

В виду того, что конфликт в Сирии вызвал настоящую гуманитарную катастрофу, большое значение для мирного процесса представляют МНПО, которые занимаются доставкой гуманитарной помощи, поскольку удовлетворение основных потребностей населения помогает свести к минимуму их участие в конфликте. К такому выводу пришел, в частности, коллектив ученых, анализировавших практику и последствия оказания гуманитарной помощи населению в Идлибе и Северном Алеппо МНПО GOAL, организовавшая там программы по обеспечению населения хлебом по заниженной цене через снабжение местных хлебопекарен мукой и дрожжами, а также по обеспечению постоянного доступа к чистой водопроводной питьевой воде через обслуживание работы 66 водоносных станций и четырех водопроводных узлов ^[13].

Конкретно в Сирии гуманитарная деятельность и мирные процессы оказались тесно взаимосвязанными, поскольку гуманитарная помощь была наиболее срочной необходимостью, и именно она была причиной высокой степени доверия к зарубежным МНПО в гражданской среде. При этом сложность конфликта и его влияние на региональную безопасность также обуславливали необходимость работы МНПО в соседних странах с большим количеством сирийских беженцев. Недостаточно высокий уровень социально-экономического развития соседних стран, ресурсная ограниченность могли потенциально вызвать новые конфликты уже между Сирией и ее соседями, по этой причине, например, большое количество немецких МНПО реализовывали программы в тесном сотрудничестве с Министерством развития Германии именно на территории соседних с Сирией стран: в Иордании они занимались обеспечением доступа к питьевой воде, в Ливане - оказанием медицинских услуг, в Турции – проектами по трудоустройству. Такие проекты, в частности, реализует немецкая организация Welthungerhilfe, которая отмечает, что проекты по социальной и гуманитарной поддержке в близлежащих странах помогают выработать социальную сплоченность между сирийскими беженцами и населением принимающих общин ^[14].

Однако сложность работы МНПО в соседних странах обусловлена тем, что им приходится учитывать, какую позицию к тем или иным этническим группам внутри Сирии или в отношении самого переговорного процесса занимает их официальное правительство. Так, правительство Турции выдворило со своей территории две МНПО: Mercy Corps и International Medical Corps, которые оказывали помощь преимущественно сирийским курдам в Африне, анклаве курдских Отрядов народной самообороны (YPG), поддерживающих связи с Рабочей партией Курдистана (РПК) ^[15]. Турция также сопротивляется участию курдов в качестве третей независимой политической силы в сирийском мирном переговорном процессе, опасаясь создания ими независимого государства, враждебного по отношению к Турции. При непосредственном участии Турции курды, в частности, не были приглашены на переговоры в качестве отдельной силы в Женеве в 2016 г., единичные представители, доказавшие свою непричастность к связям с РПК, смогли присутствовать только в составе общей делегации сирийской оппозиции, что осложнило и затянуло мирный процесс ^[16].

МНПО хоть и независимы формально как от государств своего базирования, так и от политики страны, на территории которой они осуществляют деятельность, все же динамика переговорного процесса и позиции государств по первому треку оказывают определенное влияние на их возможности участвовать в мирном процессе. Во-первых, это связано с тем, что именно государства обеспечивают безопасное пребывание МНПО на территории Сирии, а также соблюдение режима прекращения огня, во время которого они имеют возможность наладить прямые контакты с населением. Во-вторых, сами эксперты из числа МНПО в качестве ограничений их возможности участвовать в переговорном процессе называли непримиримую позицию государств, с которыми они ассоциируются, по немедленной смене власти в Сирии и политику невзаимодействия с сирийским режимом, что резко сузило их переговорные возможности на начальном этапе конфликта.

Проблемы и перспективы участия МНПО в урегулировании конфликтов

Участие МНПО в мирном процессе требует комплексного подхода и часто более осложнено, чем деятельность традиционных каналов дипломатии, поскольку им приходится принимать во внимание мнение множества сторон. В то же время, такие организации не могут не учитывать гуманитарную составляющую кризисов, и существенную часть их работы составляет сотрудничество с гуманитарными организациями или непосредственно гуманитарная деятельность в целях предотвращения эскалации напряженности в регионе.

Большая заслуга МНПО, в том числе и в Сирии, заключается в том, что они позволяют купировать ряд проблем и не позволяют разрастаться конфликтам в соседних странах, своевременно запуская в них программы по межкультурному диалогу и гуманитарной помощи.

Их аналитическая работа и привлечение внимания к проблемам переговорного процесса имеет определенное влияние на ход традиционного направления дипломатии, хоть за последним и остается решающее слово. В этой связи, М. Терос и Р. Туркмани приводили в пример то, как на позицию третьего Специального представителя ООН Стаффана де Мистуры, как лица, ответственного за организацию и проведение мирных переговоров, оказывали влияние ряд влиятельных МНПО, Комната поддержки гражданского общества (CSSR) и Женский консультативный совет (WAB), побудив его настаивать на широкой инклюзивности всех сторон мирного процесса ^[17].

Без их активного участия невозможно создать основы для межнационального примирения на месте, поскольку ежедневная работа таких МНПО ведет к формированию определенной гражданской осознанности и готовности к диалогу, поэтому их деятельность в рамках второго направления дипломатии сопутствует практической реализации традиционной дипломатии.

Принимая во внимание их позитивный вклад в решение наиболее острых проблем, препятствующих налаживанию мирного процесса и перехода к общенациональному примирению в Сирии, США были вынуждены внести поправки в свое Положение о санкциях в отношении сирийского правительства и удалить оттуда пункты, которые ранее не позволяли неправительственным организациям иметь дело с элементами сирийского правительства в том случае, если они занимаются проектами по миростроительству и мерами в поддержку мирного процесса и демократии ^[18].

Специалисты, напрямую вовлеченные в дипломатию второго трека в Сирии, особо отмечают, что архитектура урегулирования между сирийским правительством и представителями оппозиции, которая включает в себя процессы разработки новой конституции; проведение свободных и честных выборов; прекращение огня под руководством ООН; обеспечение политического плюрализма в Сирии при правлении большинства, но с сильными гарантиями для меньшинств, - была выработана на основе кропотливой деятельности именно их организаций. Они разрабатывали эти гарантии и осуществляли подготовку интеллектуальной почва для традиционной дипломатии.

В то же время ряд специалистов отмечают, что нельзя преувеличивать возможности гражданского общества повлиять на ход конфликта и его урегулирование. Е.А. Степанова в этой связи приводит в пример то, как гражданские объединения Армении выступали против любой мирной сделки с Азербайджаном во время конфликта вокруг Нагорного Карабаха, протекавшего в первое десятилетие XXI в. ^[19] Применительно к сирийскому мирному процессу ограничениями МНПО можно считать их минимальное взаимодействие с проправительственными представителями сирийского общества. Все больше МНПО подвергаются критике за односторонний подход к решению конфликтов, неуважение принципа беспристрастности. Их истинная заинтересованность и эффективность также ставятся под сомнение рядом исследователей, которые отмечали, что их сообщения о злоупотреблениях со стороны властей основаны не на отчетности своих собственных сотрудников на местах, а на информации, предоставленной третьими, часто заинтересованными лицами, и источники финансирования часто скрыты, и это приводит к тому, что грантодатели фактически получают индульгенцию от критики ^[20].

Это также касается сирийского кейса, где МНПО сталкивались с серьезными проблемами безопасности (за период 2019-2022 гг. Международная организация безопасности МНПО зафиксировала, что в Сирии было убито 35 сотрудников, 118 - ранено и 4-похищено) ^[21]. Больше половины всех МНПО работали удаленно, взаимодействуя с местными гражданскими организациями посредством электронной связи, что приводило к несоблюдению ими принципов работы международных неправительственных организаций, в частности, принципа беспристрастности.

Наиболее серьезную критику вызвала деятельность организации «Белые каски», которая абсолютным большинством российских экспертов, воспринимается как ангажированная организация, созданная из-за рубежа с целью поддержки антиправительственных сил в Сирийской Арабской Республике. Поскольку с самого начала создания организация работала исключительна на территориях, неподвластных правительству Сирии и находившихся под контролем вооруженной оппозиции, часто самой радикальной, ее нелояльность террористическим организациям ставилась под сомнение. Организация делала уклон на документирование преступлений против прав человека в Сирии, однако не только российские, но и зарубежные журналисты и очевидцы на местах отмечали, что организация занималась фальсификацией преступлений против мирного населения, дискредитацией официального правительства в Дамаске. Российский эксперт Ю. Н. Зинин приводит в пример некоммерческую общественную организацию «Шведские врачи за права человека», которая обвинила активистов «Белых касок» в постановочном характере съемок якобы пострадавших детей в Сирии ^[22].

Критику вызывает МНПО InternationalCrisisgroup, которая себя позиционирует как организация, чей комплексный подход заключается в подготовке аналитических материалов, оказании гуманитарной помощи и также предложений по мирному урегулированию. При этом в качестве меры политического урегулирования в Сирии организация ставит задачу по изменению доминирующих нарративов, которые «сосредоточены на джихадизме и потоках мигрантов, являющихся симптомами, а не причинами проблемы» ^[23]. В 2011 г. организация представила аналитический отчет с провокационным названием «Замедленное самоубийство сирийского режима», в котором, по сути, отказывалась от традиционных для второго трека дипломатических методов: отстаивания активного международного участия и согласованных решений, в которых безопасность гражданского населения имеет первостепенное значение. Организация предположила, что «вооруженная эскалация во главе с Америкой — единственный надежный путь из тупика» ^[24].

Эксперты также констатируют, что по мере того, как количество посреднических НПО увеличивается, растет опасность их соревнования и конкуренции между собой. Работая на одном поле боя, ряд МНПО имеют тенденцию к взращиванию культуры секретности, множественности лидеров и конкурирующих проектов мирного урегулирования, что не только не способствует урегулированию конфликтов, но и дает дополнительный импульс ее затяжному характеру ^[25]. Эта проблема стала особенно актуальной ввиду того, что сирийское гражданское общество оказалось разделено в соответствии со сложившимся на данный момент территориальным делением Сирии на три основных территориальных анклава, каждый из которых контролируется различными политическими силами.

Россия как непосредственный участник антитеррористической кампании на стороне правительства Б. Асада активно взаимодействовала с зарубежными МНПО в целях оказания гуманитарной помощи населению, а также приветствовала мирные инициативы по сближению разрозненного гражданского населения, однако ее официальная позиция отличается сдержанной оценкой позитивного вклада МНПО, действующих не на территории страны, а из-за рубежа. Отмечая, что они увязывают проекты по мирному процессу и постконфликтному восстановлению с выполнением целого ряда политических условий правительством Б. Асада, российская сторона настаивает на введении механизма верификации деятельности МНПО (например, того, как идет распределение их гуманитарной помощи на подконтрольных террористическими группировками территориях) и их активном взаимодействии с официальным правительством Сирии. При этом Россия также поощряет усилия своих МНПО по продвижению проектов мирного урегулирования конфликта и восстановления мирной жизни в стране. Пока среди организаций, на практике занимающихся продвижением межсирийского примирения и восстановлением мирной жизни, наиболее активна старейшая российская международная организация: «Императорское Православное Палестинское Общество», занимающаяся продвижением межрелигиозного диалога в Сирии. Однако российских организаций, специализирующихся именно на разработке проектов урегулирования конфликтов по линии второго направления дипломатии, в Сирии пока нет, по этой причине изучение опыта зарубежных МНПО, их возможностей и ограничений остается актуальной исследовательской задачей в России.

***

В настоящий момент перспективы урегулирования сирийского конфликта остаются туманными. Большое количество участвующих государств, чьи интересы в Сирии являются экзистенциональными интересами высокой безопасности, по которым они не готовы делать уступки, - обуславливают низкую возможность участников дипломатии второго трека оказать решающее влияние на динамику переговорного процесса и привести все заинтересованные стороны к общему знаменателю. Однако если бы дипломатия второго трека не была задействована в урегулировании кризиса, ситуация была бы еще более удручающей, поскольку МНПО как занимающиеся вопросами исключительно мирного процесса, так и гуманитарными проектами способствовали местной сплоченности и сближению позиций на местном уровне. Их аналитическая работа также дала более четкую картину всего комплекса проблем, препятствующих окончанию гражданской войны в этой стране. На данный момент эксперты констатируют, что конфликт приобрел замороженный характер, однако проекты по мирному процессу продолжают разрабатываться как МНПО, так и аналитическими центрами. Один из последних подобных проектов был представлен Нидерландским институтом международных отношений «Клингендаль» в июле 2022 г. ^[26] Таким образом, усилия акторов, оперирующих в рамках второго направления дипломатии, по продвижению мирного процесса не позволяют сейчас прекратить поиск мирных инициатив решения конфликта в Сирии, в то время как фокус внимания всех ключевых государств, выступивших сторонами переговорного процесса, переместилось на европейский континент и развернувшийся там конфликт на Украине.