Обязанности организаций в области защиты от чрезвычайных ситуаций

Чакалова Марина Спиридоновна кандидат юридических наук Консультант-юрисконсульт, Управление образования администрации Предгорного муниципального округа Ставропольского края 357350, Россия, Ставропольский край, ст. Ессентукская, пер. Раевского, 3 Chakalova Marina Spiridonovna PhD in Law Consultant-legal adviser, Department of Education of the Administration of the Predgorny municipal district of the Stavropol Region 357350, Russia, Stavropol Territory, Essentukskaya st., lane. Rayevsky, 3 marina.chakalova@mail.ru Другие публикации этого автора

Обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций установлены в статье 14 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – ФЗ-68) и ст. 9 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – ФЗ-28), так как гражданская оборона включает в себя защиту населения также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (далее - ЧС), т.е. обязанности организаций при ЧС прописаны в двух федеральных законах, которые дублируют друг друга.

Рассмотрим формулировки, данные в ФЗ-68. Наименование статьи 14 «обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» и текст самой статьи, содержащий обязанности организаций по защите ее работников, позволяют сделать вывод, что она устанавливает обязанности именно этих организаций по защите своих работников.

В преамбуле указано, что действие закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности организаций независимо от их организационно-правовой формы, что может быть применено как к организациям в области защиты населения, так и к любым организациям по таким отношениям.

В статье 1 говорится о территориях, подверженных риску возникновения быстроразвивающихся опасных природных явлений и техногенных процессов (критически важный или потенциально опасный объект производственного и социального значения).

В статье 4 речь идет об организациях, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от ЧС, включенных в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - ЕГС).

Содержание пунктов «а)», «б)», «д)» и «е)» статьи 14 позволяет предположить, что этой статьей установлены обязательства для организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения, функционирующих в ЧС.

Формулировку «работники организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения» предлагаем заменить на «работники организаций»: 1) бывают работники организаций, но не объектов строительства; 2) здания (строения) могут быть только производственного и непроизводственного назначения^[1], следовательно, нет надобности указывать виды объектов капитального строительства.

Таким образом формулировки, данные в ФЗ-68, не позволяют организациям сделать четкий вывод о том, что обязанности, установленные статьей 14, касаются их всех.

Верховный суд РФ считает, что в силу закона организации обязаны выполнять мероприятия, направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в отношении работников организаций, независимо от того, входят ли они в ЕГС и являются ли специально уполномоченными организациями на выполнение таких мероприятий, это следует из положений статьи 14 ФЗ-68^[2].

Проведем анализ обязанностей организаций, установленных статьей 14 ФЗ-68.

Планирование и осуществление мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте является обязанностью организации, эксплуатирующей такой объект^{[3] [4]}. Такие обязательства по другим организациям законодательством не предусмотрены.

Повышать устойчивость своего функционирования и обеспечивать жизнедеятельность работников в ЧС, думаем, должны только организации, обязанные функционировать в таких условиях, например, входящие в ЕГС: специально уполномоченные в рассматриваемой области органы публичной власти, дежурно-диспетчерские и аварийно-спасательные службы, пожарная охрана, а также медицинские организации и т.д.^{[5] [6] [7] [8]}

Необходимости функционировать при ЧС у преимущественного большинства организаций нет. Так, образовательные организации при угрозе возникновения и (или) возникновении ЧС реализуют образовательные программы с применением электронного обучения дистанционно^[9].

Обеспечение создания, подготовки и поддержания в готовности к применению сил и средств ЧС установлено действующим законодательством только для организаций, входящих в ЕГС^[10].

В целях подготовки работников предусматривается проведение инструктажа по действиям в ЧС не реже одного раза в год и при приеме на работу, самостоятельное изучение, участие в учениях и тренировках^{[11] [12]}.

Обучение оказанию первой помощи пострадавшим, применению средств индивидуальной защиты, безопасным методам выполнения работ включено в обучение по охране труда согласно ст. 219 Трудового кодекса РФ.

Оповещение работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении ЧС рассмотрено пунктом «з)» анализируемой статьи. Создание локальных систем оповещения о ЧС установлено федеральным законодательством^{[13] [14]} только для потенциально опасных объектов. По гражданской обороне этот пункт признан утратившим силу^[15].

Под неотложными работами при ликвидации ЧС понимается деятельность по всестороннему обеспечению аварийно-спасательных работ, оказанию населению медицинской и других видов помощи. Проведение же аварийно-спасательных работ характеризуется наличием факторов, угрожающих жизни и здоровью проводящих эти работы людей, требует специальной подготовки, экипировки и оснащения^[16]. Следовательно, в обязанности организаций, не являющихся аварийно-спасательными службами, может входить только проведение неотложных работ. Нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями, установленными п. 2 ст. 9 ФЗ-28, отнесенными к категориям по гражданской обороне.

Устанавливать обязанность организации по финансированию, думаем не стоит, так как свои полномочия организации осуществляют самостоятельно за счет собственных средств; приобретение имущества возможно также без выделения финансовых средств по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ. Прописанная в законе обязанность организаций уже подразумевает ее финансирование ими. По государственным и муниципальным организациям финансирование осуществляется соответствующими органами публичной власти, поэтому такая обязанность ими не выполнима.

Резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС создаются организациями, в порядке, утвержденном ими, согласно ст. 25 ФЗ-68. Их перечень и количество организации определяют самостоятельно с учетом прогнозируемого характера возникновения чрезвычайной ситуации. При этом органы публичной власти не могут устанавливать для них перечень таких средств.

Рассмотрим, какие материальные ресурсы могут быть созданы каждой организацией.

Резервы средств индивидуальной защиты создаются с учетом факторов риска возникновения ЧС, обеспечению ими подлежат работники организаций, расположенных на территориях вокруг комплекса объектов по хранению и уничтожению химического оружия, радиационно, ядерно и химически опасных объектов^[17].

Средствами пожарной безопасности и пожаротушения должна быть обеспечена каждая организация^[18].

Медицинские средства (аптечка для оказания первой помощи) также должны быть в каждой организации^[19], в целях реализации права работников на санитарно-бытовое обслуживание, установленного ст. 216.3. Трудового кодекса РФ.

В создании резерва продуктов питания необходимости нет, так как организации должны создавать его только для ЧС локального характера, на территории самой организации^[20], то есть имеется возможность закупки в соседних продовольственных магазинах.

Предлагаем организациям создавать резерв материальных ресурсов для ликвидации ЧС из средств пожарной безопасности и медицинских средств (также средств индивидуальной защиты, если предусмотрено соответствующим правовым актом), так как их обязательное наличие в каждой организации предусмотрено уже другими федеральными законами и при ЧС они могут быть необходимы в первую очередь. Образовательные организации также могут использовать в этих целях медицинское оборудование и медицинские материалы, приобретенные в соответствии с Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 05.11.2013 № 822 н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи несовершеннолетним, в том числе в период обучения и воспитания в образовательных организациях».

Материальные ресурсы, в т.ч. приобретенные организациями в соответствии с другими законами (не в целях реализации Федеральных законов № 68 и № 28), могут считаться резервом материальных ресурсов для ликвидации ЧС (гражданской обороны), в случае включения их в номенклатуру резерва материальных ресурсов, утвержденную правовым актом организации о создании такого резерва. При этом потребности в дополнительном финансировании на эти цели не будет, законодательство и защита прав работников соблюдены.

Организации оказывают содействие уполномоченным органам в осуществлении ими своих полномочий: по требованию соответствующего федерального органа предоставляют участки для установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения, предоставляют и (или) используют имеющиеся у них технические устройства^[21], что само по себе не является отдельной самостоятельной обязанностью организации.

Режим повышенной готовности или ЧС для соответствующих органов управления и сил ЕГС вводят органы публичной власти, согласно ст. 11 ФЗ-68. Решения по данному вопросу принимаются руководителями органов публичной власти и организаций в отношении соответствующих органов управления и сил ЕГС^[22]. Считаем, что руководитель организации, не входящей в ЕГС, не правомочен вводить такой режим для органов управления и сил ЕГС, принимать решение об установлении уровня реагирования и т.д., это полномочие специальных органов. Кроме того, организации, категории которых не рассмотрены в ФЗ-68, имеют обязанности по защите при ЧС локального характера, а на территории отдельно взятой организации вряд ли вводят такой режим.

Ответственность за нарушение законодательства в области защиты от ЧС предусмотрена статьей 28 ФЗ-68, думаем не стоит ее включать в статью, устанавливающую обязанности организаций.

Кроме того, считаем, что ответственность за невыполнение или недобросовестное выполнение законодательства в области защиты от ЧС для организаций, включенных в ЕГС, функционирующих в ЧС, эксплуатирующих опасные производственные объекты, и иных организаций, например, офисов или магазинов, не может быть одинаковой. В данном случае наказание должно соответствовать тяжести степени нанесения вреда государству и обществу^[23].

Обеспечение общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласно п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Федеральным законом от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» определяются полномочия органов публичной власти, о полномочиях организаций в области безопасности не говорится.

Статьей 22 Трудового кодекса РФ установлена обязанность работодателя по обеспечению безопасности работников и это касается всех, за исключением физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями.

Безопасность населения гарантируется органами власти, обеспечение безопасности работников – обязанность работодателя. Каждая организация, независимо от того, является ли ЧС локального характера или нет, какие обязанности она имеет в области защиты от ЧС, имеет право и обязана в целях защиты своих работников обращаться в специализированные организации любого уровня за квалифицированной помощью.

На основании вышеизложенного, так как полномочия организаций в области защиты населения от ЧС на наш взгляд, все-таки должны отличаться и зависеть от того, функционируют ли они при ЧС, входят ли в ЕГС, представляют ли опасность для окружения, идет ли речь о защите населения, предлагаем дополнить ФЗ-68 статьей 14.1 «Обязанности организаций по защите работников от чрезвычайных ситуаций», устанавливающей обязанности для организаций, не отнесенных к категориям, рассмотренным ФЗ-68: 1) осуществлять подготовку работников организации в области защиты от ЧС; 2) оповещать работников организации об угрозе возникновения или о возникновении ЧС; 3) проводить неотложные работы при ликвидации ЧС; 4) оказывать содействие уполномоченным органам в осуществлении ими своих полномочий в области ЧС в пределах, установленных федеральными нормативными правовыми актами.

Это приведет к соблюдению действующего законодательства, установлению ясности в определении организациями своих обязанностей в области защиты от ЧС, следовательно, их исполнению.