К вопросу о принципах административного права и административной деятельности

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Вопрос о принципах права вовсе не нов, однако к нему приходится возвращаться в силу необходимости развития правовой доктрины, а также подготовки предложений по совершенствованию административного законодательства. Как отметила Л.Е. Коробка, «…любая сфера общественной жизни, а также правовое регулирование возникающих в обществе отношений, должны функционировать на основе принципов права» ^[1]. Отметим, что принципы занимают важное место в системе правового регулирования. При этом принцип это не статичный элмент он повышает качество правоприменительной деятельности. Нужно признать, что в общей теории права в целом выработана система универсальных (доктринальных) принципов права, которые, по своей сущности, имеют конституционную и социальную основу. Между тем, нужно отметить, что далеко не во всех отраслевых юридических дисциплинах удалось достигнуть научного компромисса, и, тем самым, выработать стройную систему правовых принципов, которые лежали бы в основе теории и практики соответствующего направления правового регулирования. Исходя из этого, обратим внимание на некоторые точки зрения. Как отметил В.И. Бородянский, «…принципы гражданского права – это обусловленные объективными потребностями развития экономических отношений и официально закрепленные основные начала (идеи), определяющие сущность и содержание структурных элементов данной отрасли права, а также деятельность по их законодательному закреплению и реализации» ^[2].

Что же касается принципов административного права, то им, как институциональной категории, также дано определение. С точки зрения В.А. Юсупова, «… принципы административного права – это основные начала (комплексы идей), характеризующие его содержание, закрепляющие закономерности развития и определяющие механизм административно-правового регулирования управленческих отношений» ^[3].

С.Д. Князев, характеризуя принципы административного права, отметил, что «…приципы свидетельствуют о самостоятельности отрасли права, выполняют в ней роль основной несущей конструкции, а также являются ключевовой составляющей предмета админисртивного права» ^[4]. В данной позиции подчеркнута доктринальная функциональность принципов административного права, как отраслеобразующего элемента. Исходя из этого, принцип имеет не только теоретическое, но и практическое значение в механизме действия права. Как отметила И.А. Адмиралова «…вопрос, касающийся принципов административной деятельности, нельзя отнести исключительно к теоретической проблеме, так как эта проблема имеет весьма практическое значение» ^[5].

С обозначенной позицией можно согласиться. Действительно, принципы определяют содержание отрасли права, более того, они отвечают на вопрос о том, в каком состоянии эта отрасль находится в данный момент, а также какие акутальные проблемы стоят перед применением норм админисртивного права. Приципы также могут определять цель правового регулирования, достижение которой находится в некоторой перспективе. Принципы – это достаточно устойчивое и консервативное правовое образование, хотя меняющиеся политико-социальные реалиии вызывают необходимость формулирования новых (специальных) принципов правового регулирования, которые имеют административный характер. Между тем, интенсивное развитие административного законодательства не позволяет дать своевременную доктринальную оценку имеющемуся нормативному материалу, отражающему те или иные принципы, поскольку тут же появляется следующий пласт норм административного права. Как представляется, анализ правовых принципов требует определенного времени, а также устоявшихся позиций относительно созданного нормативного материала.

В недавнем прошлом достаточно содержательно были исследованы принципы уголовного права. Так, В.Д. Филимонов отметил, что «…установление принципов уголовного права и определение эффективных форм их юридического выражения в уголовном законодательстве – это создание инструментов, с помощью которых может быть решена задача его дальнейшего совершенствования» ^[6]. Классической работой, в которой раскрыты принципы уголовного права, является исследование С.Г. Келиной и В.Н. Кудрявцева. Так, представленные авторы не только раскрыли сущность правовых принципов данной отрасли права, но и предложили их систему, которая вполне может быть учтена в различных направлениях правового регулирования, выделив такие принципы уголовного права, как: «…законность; равенство граждан перед законом; принцип личной ответственности; принцип вины; неотвратимость ответственности; справедливость ответственности; гуманизм; принцип демократизма» ^[7].

Как можно видеть, даже на такую «консервативную» отрасль права, как «уголовное право», оказывают влияние общие конституционные принципы, а также принципы, не получившие пока своего должного нормативного закрепления, а именно, речь идет именно о принципе «справедливости». Принцип «справедливости» или «социальной справедливости» является атрибутом правового и социального государства. Конечно, нужно признать, что справедливость категория оценочная и субъективная, однако концептуально значение этого принципа понятно – данный принцип не имеет ничего общего с принципом «социальной уравниловки» или чем-то подобным. Справедливость – это различные возможности, адекватное правовое регулирование, а также обеспечение достоинства человека. О «справедливости», как социальной ценности, говорят в различных контекстах, достаточно часто понятие справедливости употребляют по отношению к примененному наказанию. С социальной и, конечно, юридической точек зрения очень важно, чтобы примененное наказание (уголовное, административное, дисциплинарное) было справедливым, это придает юридический смысл назначенному наказанию. Без учета социальной справедливости юридическое регулирование формально, а это порождает нигилистические взгляды, а также приводит к «отчуждению» человека от государства. В этой связи одним из принципов права, и, соответственно, принципом административного права, должен являться – принцип социальной справедливости.

Таким образом, в административно-правовой реальности объективно необходимо действие принципа социальной справедливости в самых различных аспектах его проявления – и при осуществлении позитивных административных действий и при применении административного принуждения. А.П. Коренев указывает на функциональность принципа социальной справедливости в административной деятельности ОВД: «…социальная справедливость, как принцип деятельности проявляется в том, что любой гражданин имеет равное право на обращение в органы внутренних дел» ^[8]. Как представляется, в данном случае речь нужно вести не о социальной справедливости как таковой, а о принципе правового равенства. Данный принцип (равенства) в своем качестве дополняет принцип социальной справедливости, который должен иметь более широкое действие и толкование. Свой смысл «принцип справедливости» имеет в налоговом праве. Как отметил Б.З. Увайсаев, «…справедливость в налоговом праве отражает определенную закономерность правового регулирования налогообложения, в соответствии с которой должна быть учтена такая функция налогов, как возможность обеспечивать социальную поддержку малообеспеченных слоев населения с одновременным применением дифференцированного и прогрессивного налогообложения граждан, получающих высокие и сверхвысокие доходы» ^[9].

В административном праве, к сожалению, не удалось разработать систему универсальных (ключевых) принципов данной отрасли, этот вопрос ждет своего исследователя в будущем, сейчас же обратим внимание на обозначенную проблему весьма схематично, в силу объема настоящего исследования. Но перед рассмотрением принципов административного права и административной деятельности, нужно несколько слов сказать о том, что понимается под такой категорией, как «правовой принцип», можно отметить, что по этому вопросу высказано достаточно много точек зрения.

Так, В.М. Ведяхин констатировал тезис о том, что «… под принципами понимаются основные положения теории мировоззрения. Кроме того, принципы указывают на цели правового регулирования, поэтому их можно считать элементом действия правовой системы любого общества» ^[10]. М.Ф. Забалуева также писала, что «… принцип является элементом сущности, выступает в виде установки, положения, от реализации которого зависит непосредственно достижение целей определенными правовыми средствами. Этим объясняются функциональное значение и обязательность реализации принципа. Таким образом, непосредственная направленность принципа на достижение заявленной цели и обязательность его реализации в своей совокупности представляют собой основные его черты» ^[11].

Можно согласиться с тем, что принцип задает цель для правового регулирования, кроме того, к особенностям «принципа» как правовой категории можно отнести то, что он несколько идеализирует правовую и социальную реальность, однако данное качество правового принципа нельзя считать отрицательным. Принцип права позволяет учитывать объективную и субъективную сущность права. В этом смысле согласимся с Е.В. Скурко, которая отметила, что «…принципы права позволяют обеспечивать диалектическое единство объективного и субъективного права, иными словами раскрыть и выявить сущность права» ^[12].

В этом отчасти и состоит фунциональность правового принципа. Соответствующие качества позволяют усиливать механизм действия права.

Подчеркнем, что принципы административного права, не существуют автономно от других правовых принципов, более того, в системе рассматриваемой отрасли имеют место различные правовые процессы, вызывающие объективную необходимость выработки алгоритмов взаимодействия административно-правовых институтов между собой. А этот процесс, как показывает опыт научных исследований, затрудняет формирование универсальных (базовых) принципов административного права, и дело приходится иметь с принципами административной деятельности или с принципами соответствующего направления правового регулирования. Так, в доктрине административного права обращено внимание на принципы производства по делам об административных правонарушениях, которые раскрываются через свои функции. А.А. Хорев отмечает, что данные принципы «…помогают восполнить пробел в законодательстве об административных правонарушениях; установить общие требования к производству по делам об административных правонарушениях; кроме того, правовые принципы могут гарантировать обеспечение прав участников соответствующего производства» ^[13].

Таким образом, можно сделать вывод, что принципы права, как институциональная категория, обладают регулирующими свойствами, то есть принципы имеют значение для действия права в целом. Однако изначально «принципы права» – это мировоззренческая дефиниция, которая со временем получила официальный, а значит обязательный характер. Нарушение принципа права делает правоприменительную работу нелегитимной, как с социальной, так и с юридической точки зрения. А поэтому можно сказать, что нарушение предписания правового принципа является самым серьезным правонарушением. Функциональность правовых принципов состоит в том, что они формируют правовую идеологию, а также способствуют принятию правового решения, на основании аналогии права или аналогии закона. Хотя следует отметить, что данная ситуация встречается достаточно редко.

Как уже отмечалось, в системе права действуют доктринальные принципы, функция которых – формирование правовой идеологии, имеют место конституционные принципы, оказывающие влияние на формирование и развитие отраслевых принципов и принципы, на которых строится содержание крупных (важных) правовых институтов. К примеру, в административном праве ключевыми элементами данной отрасли права является: институт государственной службы, регулирование и организация которого имеет свои принципы, институт административной ответственности, который также содержит целую систему материальных и процессуальных принципов, связанных с реализацией данного вида ответственности. Отметим, что на содержание «институциональных» административных принципов непосредственное влияние оказывают принципы отрасли права в целом.

Имеют место межотраслевые принципы, которые в разных отраслях права, выполняют не одинаковые функции. Так, в основе формирования некоторых отраслей публично-правового характера лежит принцип федерализма. Как отметил Л.М. Карапетян, «…федеративное устройство предполагает равенство и независимость между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очерченных предметов ведения и компетенций» ^[14].

Принцип федерализма в административном праве позволяет соблюсти федеральные и региональные публичные интересы. Например, в настоящее время сформирована система законодательства о государственной гражданской службе федерального и регионального уровней, в данном случае принцип федерализма дифференцирует гражданскую службу и создает два пласта соответствующего законодательства. В области правового регулирования финансов тоже действует принцип федерализма, так в бюджетном праве, говорят о бюджетном федерализме, в налоговом праве установлены федеральные и региональные налоги. В этом случае принцип федерализма позволяет перераспределять доходы и расходы бюджетов различного уровня, оказывать бюджетную помощь регионам. Подразделение налогов на федеральные платежи и региональные позволяет осуществлять сбалансированную налоговую политику, а также обеспечивать регулирование экономической политики с учетом региональной специфики и многих других факторов.

В приведенных примерах видно, как один и тот же принцип играет разную роль в правовом регулировании. Но это не умаляет значение межотраслевых принципов правового регулирования, а показывает их нужность в механизме правового регулирования. Для административно-правового регулирования необходим учет межотраслевых принципов. Обусловлено это тем, что данное регулирование касается самых разнообразных отношений, причем не только публично-правового характера. Является аксиомой тот факт, что межотраслевое правовое регулирование – это определенный компромисс частного и публичного интересов. Такой подход четко прослеживается в комплексных правовых образованиях, в частности таких, как: «предпринимательское право», «земельное право», «конкретное право» и др. Комплексное правовое регулирование оказывает влияние на формирование системы принципов той или иной отрасли права, а также способствует появлению новых принципов.

Отметим, что на содержание отраслевых принципов и принципов межотраслевого характера, которые задействованы в данной отрасли права, влияет предмет правового регулирования. В этой связи на принципы административного права оказывает влияние предмет соответствующей отрасли, который касается управленческих отношений, отношений полицейского характера, а также права административной юстиции. Все эти направления правового регулирования должны быть отражены в системе общих принципов административного права. Говоря о принципах административного права, следует заметить, что это важный компонент теории рассматриваемой отрасли права. Как уже отмечалось, принципы обогащают данную отрасль гуманитарным и юридическим смыслом.

В этой связи необходимо обосновать некоторые положения, которые по своим свойствам и качествам являются принципами административного права, но перед этим приведем несколько точек зрения относительно рассматриваемого феномена. Так, К.С. Бельский отметил, что к принципам административного права могут быть отнесены: «…законность; научная обоснованность и доступность для понимания широкими массами народа; национальное построение административного права; федерализм и единство системы исполнительной власти; предупреждение правонарушений; гарантированная помощь и защита прав граждан» ^[15].

А.П. Коренев к принципам административного права относит: «принцип демократизма нормотворчества; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимная ответственность государства и личности; федерализм; гуманизм; законность» ^[16]. Как нам представляется, принцип демократизма в административном праве не должен замыкаться только на вопросах нормотворчества. Этот принцип должен касаться самых различных аспектов административной деятельности, а помимо всего прочего, демократические начала в управлении способствуют развитию коллегиальности, а также сокращают границы неразумного единоначалия в принятии управленческих решений.

В свою очередь, С.Д. Князев к принципам административного права относит: «…обеспечение права граждан на участие в государственном управлении; вертикальная подчиненность государственных органов и государственных служащих; единство основных требований, предъявляемых к государственному управлению и к деятельности госслужащих; ответственность государственного аппарата; учет достижений науки в организации государственного управления» ^[17].

Обозначенные позиции очень важны с точки зрения развития методологии административного права, а также доктрины соответствующего вопроса. Между тем, следует отметить, что принципы административного права – это не техническое перечисление предписаний, которые по своим свойствам могут быть отнесены к такой категории, как «принцип». Принципы образуют определенную систему и вне данной системы их регулятивный потенциал очень незначителен. Заметим, что в настоящее время исследованы принципы некоторых, можно сказать, крупных институтов административного права. Так, С.М. Скворцов в свое время дал анализ принципам наложения административных наказаний, и указал, что в системе принципов административного права им принадлежит особое место. К числу принципов наложения административных наказаний, по мнению обозначенного автора должны быть отнесены: «…принцип определенности границ наказания; конкретности наказания; индивидуализации наказания; экономии карательных мер» ^[18].

Принцип экономии достаточно часто упоминается в административно праве, причем его использование осуществляется в различных контекстах. Надо сказать, что экономия ресурсов – это всегда хорошо, но данная экономия не должна подрывать режим законности и правопорядка. В различных административных регламентах предусмотрено время предоставления государственной услуги. С одной стороны это правильно, это призвано интенсифицировать процесс взаимодействия гражданина и должностного лица, а с другой – для тщательной работы такая экономия времени может причинить вред. И в этом смысле принцип экономии работать не будет.

В научной литературе также говорится о принципе процессуальной экономии, данный принцип находит свое отражение в некоторых административных производствах. Так, Ю.С. Адушкин в принципе процессуальной экономии, который имеет место в дисциплинарном производстве, выделил три начала: «…быстрота, простота и дешевизна» ^[19]. Конечно, к данным принципам подходить нужно разумно, сроки дисциплинарного расследования могут быть весьма продолжительными, а само дисциплинарное производство требует материальных и организационных затрат, пренебрегать которыми в целях экономии недопустимо.

Помимо принципов института административной ответственности, исследованы принципы государственной службы. Так, Ф.Б. Магомедов «…выделил политико-правовые и операциональные принципы государственной службы. Политико-правовые принципы определяют место и социальное назначение института государственной службы. Операциональные принципы государственной службы направлены на реализацию утилитарных задач государственной службы» ^[20]. Приведенные точки зрения говорят о функциональности принципов административного права, которые выделяются в его структурных институтах.

Система принципов административного права формируется вокруг предмета данной отрасли права, в этой связи можно отметить, что на формирование принципов оказывает влияние специфика соответствующих отношений. Кроме того, система принципов административного права должна выстраиваться исходя из системы данной отрасли. Таким образом, можно сказать о том, что в системе принципов административного права имеют место принципы управленческого характера, принципы полицейского характера, а также принципы права административной юстиции. Количество данных принципов весьма значительно. Между тем, к общим принципам административного права и административной деятельности можно отнести такие принципы, как: учет национальных (почвенных) интересов в осуществлении административной политики; недопустимость чрезмерного администрирования, как в позитивной, так и в охранительной форме; демократизации административной деятельности по всей вертикали ее осуществления; разумности и подконтрольности административного усмотрения; принцип административного взаимодействия и координации; принцип справедливости административных решений; принцип административной справедливости. Далее несколько слов скажем относительно выделенных принципов.

Так, в деле управления очень важен учет национальных (почвенных) интересов. Это подчеркивает самобытность государства в целом и государственного управления в частности, позволяет сохранять традиции управления, а также не попадать в неоднозначные ситуации при возникновении кризисных ситуаций, а также усложнения межгосударственного сотрудничества. Это также защитит государственное управление, от проникновения разного рода идей относительно формирования сервисного государства и др.

Недопустимость чрезмерного администрирования, как в позитивной, так и в охранительной форме. Известно, что чрезмерное администрирование сдерживает разумную «творческую инициативу», подрывает существование разномыслия, сдерживает развития экономической инициативы, формирует почву для различных злоупотреблений, а также ведет к чрезмерности административного принуждения. Все перечисленное тормозит общественное развитие.

Разумности и подконтрольности административного усмотрения. Административное и полицейское управление невозможно без права усмотрения, данное право дает возможность выбрать наиболее эффективный вариант поведения, принять взвешенное управленческое решение. В этой связи усмотрение необходимо для административной деятельности, однако данное усмотрение должно иметь объективные границы и находиться под контролем.

Принцип административного взаимодействия и координации. В правовом регулировании и административной деятельности все взаимодействует. Как отметили А.П. Ипакян и К.С. Геворкян «…взаимодействие является одним из сущностных проявлений управления, ибо управление – это обеспечение согласованности совместной деятельности» ^[21]. В этой связи в административной деятельности необходим процесс как вертикального, так и горизонтального взаимодействия. Этот процесс объективен, а поэтому можно считать принцип взаимодействия одним из ключевых в административной деятельности.

Принцип административной справедливости, может повысить качество управленческой работы, учесть насущные потребности человека. Данный принцип поможет принимать правильные решения, как позитивного, так и охранительного характера, это повысить доверия граждан к деятельности государства. Такова общая характеристика принципов административного права и, соответственно, административной деятельности.