Потенциал международного права для регулирования туристских отношений на объекте всемирного наследия «Озеро Байкал»

Колобов Роман Юрьевич кандидат юридических наук доцент кафедры международного права и сравнительного правоведения Юридического института Иркутского государственного университета; доцент кафедры гражданского права Восточно-сибирского филиала Российского государственного университета правосудия 664082, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10 Kolobov Roman Yur'evich PhD in Law Associate Professor of the Department of International Law and Comparative Jurisprudence of the Irkutsk State University Law Institute; Associate Professor of the Department of Civil Law of the East Siberian Branch of the Russian State University of Justice 664082, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Ulan-Batorskaya, 10 roman.kolobov@gmail.com Другие публикации этого автора     Дицевич Ярослава Борисовна кандидат юридических наук доцент, кафедра прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении гражданских и арбитражных дел, Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации 664035, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1 Ditsevich Yaroslava Borisovna PhD in Law Associate Professor, Department of Prosecutorial Oversight in Participation of the Prosecutor in Consideration of Civil and Arbitration Affairs, Irkutsk Law Insitute (branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 yaroslavadi@mail.ru Другие публикации этого автора     Ганева Екатерина Олеговна кандидат юридических наук доцент кафедры гражданского права Юридического института Иркутского государственного университета; координатор молодежного научного центра Научно-исследовательского института правовой охраны Байкала ИГУ 664082, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10 Ganeva Ekaterina Olegovna PhD in Law Associate Professor of the Department of Civil Law of the Irkutsk State University Law Institute; Coordinator of the Youth Research Center of the Research Institute of Legal Protection of Lake Baikal ISU 664082, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Ulan-Batorskaya, 10 kareva10@mail.ru Другие публикации этого автора

Бородин Лев Владимирович эксперт, Молодежный научный центр Научно-исследовательского института правовой охраны Байкала Иркутского государственного университета 664082, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10 Borodin Lev Vladimirovich Expert, Youth Research Center of the Research Institute of Legal Protection of Baikal, Irkutsk State University 664082, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Ulan-Batorskaya, 10 lockeone@mail.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.
Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00618.

В последние десятилетия международные нормы и правоприменительная практика в области защиты объектов всемирного наследия от негативных последствий повсеместного возрастания туристических потоков ежегодно модернизируются. Совершенствуются и принимаются новые документы, регламентирующие, в частности, порядок осуществления туристической деятельности на таких специфичных объектах. Такая деятельность имеет повышенную значимость и в отношении расположенного в России объекта всемирного наследия «Озеро Байкал», где в последние годы рост числа иностранных и российских туристов лишь на время прекращался по объективным причинам, связанным с имевшей место на общемировом уровне неблагоприятной эпидемиологической обстановкой.

В числе обязанностей государств-участников Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (далее также – Конвенция) закрепляет осуществление мероприятий по популяризации природного наследия (ст. 4, 5, 6 Конвенции). На наш взгляд, на текущий момент это направление выполнения международных обязательств по анализируемой Конвенции в отношении Байкала имеет существенный «перекос» в сторону использования рекреационного потенциала озера и развития инфраструктурных проектов на его берегах. На практике это существенно превышает активность и объемы распространения сведений об уязвимости экосистемы Байкала и необходимых мерах ее сохранения, являющегося не менее важным элементом реализации обязанности по популяризации данного объекта всемирного наследия.

Вместе с тем, не отрицая необходимости использования разнообразных ресурсов Байкала, представляется, что статус объекта всемирного наследия должен использоваться и в целях сохранения экосистемы, если говорить, прежде всего, об устойчивом осуществлении данной деятельности.

Так, в проекте государственной программы Иркутской области «Туризм и индустрия гостеприимства» ^[1] на 2022–2026 годы ставится цель увеличить ежегодный туристический поток до трех миллионов человек. Однако из содержания документа неясно, как эти показатели планируется соотнести с соблюдением природоохранных требований. В августе 2021 года Сибирское отделение Российской академии наук направило в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации материалы по научному обоснованию необходимости запрета сброса сточных вод в озеро Байкал, с итоговым выводом о том, что ключевой причиной экологических проблем в прибрежной зоне озера (рост нитчатых водорослей, гибель байкальской губки, развитие цианобактерий и др.) является поступление загрязненных стоков ^[2]. При этом существующие очистные сооружения не могут обеспечить надлежащую очистку стоков.

Очевидно, что значительное увеличение числа туристов и отдыхающих повлечет за собой еще бóльшую нагрузку на изношенную инфраструктуру, что приведет к неминуемому ухудшению экологического состояния Байкала. Данный тезис подтверждается материалами уполномоченных органов власти ^[3].

Так, согласно сведениям, представленным в Государственном докладе о состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2020 году, в зонах с устойчивым негативным влиянием хозяйственной деятельности на байкальскую экосистему регулярно отмечаются аномалии состава водной среды, причиной которых является неудовлетворительное состояние водоочистных сооружений населенных пунктов Култук, Бабушкин, Листвянка, Слюдянка, влекущее попадание в озеро недостаточно очищенных сточных вод и бытовых отходов и выраженное в повышенных концентрациях веществ азотной группы, фосфат-иона, меди, алюминия, цинка ^{[3, с. 328]}.

Процесс строительства и модернизации очистных сооружений в Центральной экологической зоне Байкальской природной территории (далее — ЦЭЗ БПТ), осуществляемый первоначально в рамках реализации федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 годы», а впоследствии в рамках федерального проекта «Охрана озера Байкал» национального проекта «Экология», до настоящего времени не завершен. Невыполнение ряда важных проектов и инициатив в этом направлении обусловлено различными причинами: неэффективностью использования финансовых средств, выделяемых для осуществления запланированных мероприятий, связанной с некомпетентностью и прямыми злоупотреблениями работников органов власти, к чьим полномочиям отнесены рассматриваемые функции, а также с «недобросовестностью подрядчиков, неисполнением госконтрактов, систематическим переносом сроков разработки проектно-сметной документации и т.д.» ^{[3, с. 273]}. Тем не менее, имеются отдельные примеры достижения намеченных программными документами целевых показателей.

Представляется разумным отражение в законодательстве необходимости реализации сбалансированных мероприятий по популяризации объектов всемирного наследия. Байкал должен быть представлен в российском и зарубежном медийном пространстве не только, а, возможно, и не столько как место досуга и отдыха, но и как «жертва» не всегда разумной человеческой деятельности, требующая бережного и заботливого отношения со стороны каждого, кто находится на Байкальской природной территории.

Развитие туризма действительно представляет собой одно из основных средств для выполнения обязанностей государств по популяризации объектов всемирного наследия. Однако неконтролируемые потоки туристов несут в себе опасность деградации экосистем и возникновения социальной напряженности во взаимоотношениях с местным населением. На экологические риски неконтролируемого развития туризма неоднократно обращал внимание Комитет всемирного наследия, указывавший на необходимость применения различных мер планирования и нормативного регулирования для обеспечения устойчивого развития туризма (35 СОМ 7В.23, 34 СОМ 7В.22, 33 СОМ 7В.28, 32 СОМ 7В.24, 31 СОМ 7В.31). Эта же проблема неоднократно становилась предметом исследования ученых естественно-научных направлений, а также объектом внимания государственных органов. Например, в 2021 году Роспотребнадзором объявлено опасным купание в популярных местах отдыха на Байкале на территории Иркутской области — заливе Мухор, местности «Бурлог» и бухте Куркутская ввиду несоответствия воды в данных местностях требованиям гигиенических нормативов по микробиологическим показателям ^[4]. В 2022 году по указанным причинам введен запрет на купание в основном притоке Байкала — реке Селенге в районе города Улан-Удэ и прилегающих нему территорий — центральной агломерации Республики Бурятия ^[5].

Система охраны всемирного наследия уделяет значительное внимание методическому обеспечению организации туристской деятельности, в связи с чем возможно совершенствование российского законодательства на объектах всемирного наследия вообще и на озере Байкал с использованием уже наработанных подходов. Здесь видится целесообразным развить некоторые идеи о возможности использования передовых международных практик при регулировании туризма в ЦЭЗ БПТ.

Первый блок правил, о которых пойдет речь, сформирован в рамках Конвенции о всемирном наследии. Важным политическим заявлением в этой сфере является документ «Политические ориентиры: определение взаимосвязи между Всемирным наследием и туризмом», принятый Комитетом Всемирного наследия в 2010 году (решение 34 COM 5F.2) ^[6]. В нем констатируется двусторонняя взаимовыгодная связь туристической индустрии и системы всемирного наследия, а также значительные особенности осуществления туристической деятельности на различных уникальных культурных и природных объектах. Сбалансированный и взвешенный характер подходов, выраженных в этом документе, позволяет использовать его в качестве принципиальной основы для подготовки планов управления туризмом на объектах всемирного наследия.

Практические рекомендации по организации туризма на объектах всемирного наследия ЮНЕСКО выразились в подготовке десяти руководств (guides), отражающих лучшие практики управления туризмом ^[7].

Поскольку стратегическое планирование развития туризма в ЦЭЗ БПТ находится в начальной стадии, особый интерес представляют четыре первых руководства, посвященных основам организации устойчивого туризма. Первое руководство «Представление» («Understanding») предполагает, прежде всего, оценку имеющейся туристской инфраструктуры, количественных показателей туристского потока, предпочтений и мотивации туристов. В последние годы в этом направлении произошли позитивные изменения.

Принятые в 2019 году в Иркутской области Правила организации туризма и отдыха в ЦЭЗ БПТ содержат главу 6 «Мониторинг и регулирование воздействий, возникающих при организации туризма и отдыха». Данным нормативным актом предусмотрена организация мониторинга туристской деятельности, основным инструментом которой является природоохранный паспорт. Согласно указанным правилам, этот документ подготавливается субъектами туристской деятельности, обладающими правом на ее осуществление в ЦЭЗ БПТ.

Состав такого паспорта, подлежащего обновлению один раз в три года, достаточно подробен и содержит 26 пунктов, включающих, в том числе, сведения о площади средств размещения, наличии водоснабжения и водоотведения, способах удаления отходов, юридических основаниях владения. Согласно установленному порядку, сведения о данных паспортах объединяются в реестр, в котором на момент написания настоящей статьи содержится 43 записи ^[8].

Разумеется, такой реестр не может быть сформирован единовременно, но на текущий момент его репрезентативность весьма условна. Так, под данным одного из популярных отечественных туристических сайтов ^[9], только в Слюдянском районе Иркутской области услуги размещения предлагают более 60 разнообразных средств размещения (не считая тех, кто не пользуется услугами указанного агрегатора).

Правила организации туризма и отдыха, принятые в Республике Бурятия, содержат схожие положения о природоохранных паспортах субъектов туристской деятельности. По данным, размещенным на сайте Министерства туризма Республики Бурятия, в реестр средств размещения внесено 76 записей.

Статистические сведения о числе туристов формируются на основании форм статистического наблюдения, которые подают средства размещения. В условиях функционирования большого числа частных отелей, многие из которых просят при размещении расплатиться наличными, достоверность такой статистики также находится под вопросом. Поэтому видится необходимым дальнейшее совершенствование первого шага — сбора информации. Одним из возможных вариантов наблюдения и сбора сведений является заполнение уведомлений при въезде в границы ЦЭЗ БПТ, по результатам которого формируется разрешение на пребывание в границах ЦЭЗ БПТ без взимания платы. Так или иначе, формирование такого регулирования требует предварительной консолидации процесса управления озером Байкал как объектом всемирного наследия. Авторы предлагают осуществить такую консолидацию путем признания ЦЭЗ БПТ особо охраняемой природной территорией особого рода, сопровождающимся формированием ее единой администрации. Более подробно этот вопрос раскрыт в наших предыдущих публикациях ^{[10, с. 132]}.

Нельзя не отметить, что первое руководство содержит весьма разумные рекомендации по восполнению недостающей исходной информации. В частности, предлагается выявлять, связывать и объединять различные позиции сторон, заинтересованных в улучшении туризма. Этот призыв касается, к примеру, возможной деятельности местных университетов и других образовательных организаций, а также подразумевает возможность привлечения добровольцев к процессам оценки туризма. Так, в городе Иркутске расположены учебные заведения разного уровня, осуществляющие подготовку студентов по профилю «туризм», и видится целесообразным привлечение студентов к оценке туристских потоков в рамках учебной практики.

Кроме того, с июля 2022 года на федеральном уровне вступили в силу законодательные изменения, запрещающие деятельность экскурсоводов (гидов), переводчиков и инструкторов-проводников без аттестации ^[11], процедура которой для каждого из перечисленных субъектов подлежит прохождению раз в пять лет и проводится в российских регионах с сентября 2022 года в соответствии с нормами утвержденного правительственного постановления ^[12].

Вышеизложенные изменения предусмотрели запрет на занятие данной деятельностью иностранными гражданами и лицами, не включенными в единый федеральный реестр экскурсоводов и гидов-переводчиков, а также ведение Ростуризмом совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (где будут созданы соответствующие аттестационные комиссии) реестра инструкторов-проводников.

В байкальских регионах, как и в других российских территориях, в настоящее время организована работа по профессиональной переподготовке экскурсоводов (гидов), переводчиков и инструкторов-проводников на базе крупных региональных вузов (например, в Иркутской области данная функция реализуется на базе Иркутского государственного университета ^[13]), а в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации на момент написания статьи рассматривается вопрос о введении административной ответственности за осуществление деятельности в качестве гида или экскурсовода в отсутствие аттестата.

Содержание второго руководства «Стратегия» посвящено разработке стратегии развития туризма на объекте всемирного наследия. Отсутствие стратегии развития туристской отрасли в значительной степени предопределяет отсутствие системных основ ее становления и во многом деструктивное воздействие на экосистему озера Байкал. Документы стратегического планирования развития туризма в России принимаются на разных уровнях. Самым общим программным документом является Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года ^[14], которая, в силу своего общего характера, не может содержать развернутых и детальных положений о параметрах развития туризма на отдельных территориях (в том числе и на Байкале, несмотря на его уникальный характер).

На уровне Иркутской области утверждена Стратегия развития туристско-рекреационного кластера области до 2030 года. Отдельные положения о целях развития туризма в целом в регионе содержатся в областном законе «Об областной государственной поддержке туризма и туристской деятельности в Иркутской области» ^[15]. Однако указанные акты касаются в целом туристской отрасли в регионе и, помимо прочего, обладают достаточно общим характером. Уделяет внимание туристско-рекреационному комплексу и Стратегия социально-экономического развития Иркутской области ^[16]. Несмотря на то, что данный раздел стратегии посвящается развитию туризма в Иркутской области в целом, а не только на Байкале, в нем можно обнаружить некоторые положения, имеющие непосредственное отношение к организации туризма в ЦЭЗ БПТ.

Так, например, к числу проблем, мешающих эффективному развитию туризма, отнесено «наличие особых природоохранных требований в ЦЭЗ БПТ (авторы настоящей статьи выражают надежду, что данное положение Стратегии представляет собой неудачное словоупотребление, поскольку видение в природоохранных требованиях проблемы противоречит самой идее сохранения озера Байкал); хаотичное развитие туристской инфраструктуры в местах массового туризма, ее неудовлетворительное состояние, недостаточно развитая обеспечивающая инфраструктура», что, по мнению разработчиков документа, является одной из причин не вполне благополучного экологического состояния байкальской экосистемы.

В числе возможных направлений развития туризма выделены: привлечение специалистов мирового уровня из разных стран на конференции, деловые события, научные и исследовательские мероприятия, обучение и преподавание. Интерес представляет декларируемое в рассматриваемом документе направление деятельности по созданию на Байкале биомедицинских центров, ориентированных на лечение пациентов со всего мира (медицинский туризм).

Стратегия обращает внимание на развитие Прибайкальского национального парка как одной из ключевых зон экологического туризма, необходимость развития расположенного на берегу Байкала поселка Листвянка. Формат документа, очевидно, также не предполагает раскрытия этапов и механизмов достижения результатов указанных проектов.

В Республике Бурятия утверждена Стратегия развития внутреннего и въездного туризма на период до 2035 года. При этом предмет регулирования документа также не ограничивается озером Байкал. К достоинствам документа необходимо отнести, прежде всего, детальный SWOT-анализ (включающий сильные и слабые стороны, возможности и угрозы). Среди слабых сторон туристской индустрии выделены: недостаточная конкурентоспособность продукции туристского комплекса, несоответствие уровня сервиса и материально-технической базы ценам на туристско-рекреационные услуги, устаревшая материальная база и др. Стратегия содержит целевые показатели, в том числе и количественные, позволяющие оценивать результаты их достижения, задачи стратегии и принципы развития туризма. Хотя из доступных материалов неясно, почему эти показатели конкретно таковы, к примеру, почему количество иностранных туристов, посетивших Республику Бурятия (в 2025 году — 100 тыс. человек), к 2035 году должно достичь именно 300 тыс. человек ^[17].

Вместе с тем, значительная часть рассматриваемой Стратегии посвящена отвлеченному описанию различных видов туризма, а перечень мероприятий по развитию санаторно-курортного комплекса составлен в виде лаконичной таблицы (приложение к Стратегии № 3). Закрепленные в рассматриваемом документе принципы развития туризма не отражают роль местного населения и коренных народов, духовное (нематериальное, религиозное) значение озера Байкал, приоритет сохранения уникальной экосистемы озера.

По этим причинам приходится констатировать, что на текущий момент единая стратегия развития Байкала как объекта всемирного наследия отсутствует и ее появление при неизменности правовых и организационных условий маловероятно. При условии придания ЦЭЗ БПТ статуса особо охраняемой природной территории особого рода весьма полезным видится изучение опыта применения норм второго руководства по формированию стратегии управления туризмом на объекте всемирного наследия.

Вопросам управления туризмом посвящено третье руководства «Управление». В числе наиболее перспективных его положений необходимо отметить требование максимальной открытости и вовлечения всех заинтересованных субъектов в процессы управления туризмом. Только при условии конструктивного взаимодействия бизнеса, власти и местного населения возможно построение модели устойчивого туризма на отдельно взятом объекте всемирного наследия.

Четвертое руководство «Вовлечение» («Engagement») описывает, как вовлечь бизнес и местное население в процесс построения устойчивого туризма в ЦЭЗ БПТ. Одна из черт развития туризма на Байкале состоит в массовом оказании туристических услуг местным населением.

Зачастую это происходит без учета каких-либо обязательных норм в части охраны природы. Этот вопрос требует особо пристального внимания, поскольку для многих жителей ЦЭЗ БПТ этот вид заработка является единственной возможностью получения доходов. Кроме того, в руководстве совершенно обоснованно отмечается тот факт, что местное население во многом влияет на впечатление туристов от объекта. Тем самым необходима работа по вовлечению местного населения в вопросы планирования осуществления туристской деятельности, а также его убеждение в необходимости участия в управлении и соблюдения ряда правил организации туризма. Использование первых четырех руководств позволит внедрить передовой опыт управления туризмом в программные документы на Байкальской природной территории.

Мы уже отмечали, что формирование инструментов строгого международного права по общим вопросам туризма только начинается. Так, на заседании Генеральной Ассамблеи ООН в 2001 году был принят Глобальный этический кодекс туризма ^[18], который лег в основу Рамочной конвенции ЮНВТО по этике туризма и факультативного протокола к ней, принятых в г. Санкт-Петербурге в 2019 году. Содержание Кодекса и Конвенции по этике туризма практически совпадает. Идеология этих документов представляется крайне полезной для развития устойчивого туризма в ЦЭЗ БПТ. В их содержании особо выделяются положения о туризме как факторе экологической устойчивости (ст. 3 Кодекса и ст. 6 Конвенции). Формирование принципов организации туризма в ЦЭЗ БПТ вполне могло бы опираться на эти идеи: необходимость распределения туристских потоков для уменьшения влияния человека на природу; учет природоохранных требований при проектировании объектов туристской инфраструктуры; признание необходимости ограничений деятельности профессиональных субъектов с целью охраны экосистем; поощрение природного туризма и экотуризма.

Среди конкретных инициатив ООН по продвижению идеологии Кодекса и развитию устойчивого туризма хотелось бы отметить три инициативы, обладающие, на наш взгляд, значительным потенциалом для решения экологических проблем в ЦЭЗ БПТ.

Во-первых, это обязательства частного сектора по Этическому кодексу. Коммерческие компании из любого государства могут принять на себя обязательства по поддержке и поощрению этических принципов Кодекса, что предполагает предоставление отчетов Всемирному комитету по этике туризма о конкретных формах реализации идей Кодекса в своей практической деятельности. Мы полагаем, что использование подобных инструментов мягкого международного регулирования позитивно скажется на развитии природоохранной деятельности и туризма в ЦЭЗ БПТ.

Во-вторых, представляет интерес Глобальная инициатива по сокращению использования пластика в туризме, реализуемая в составе Программы устойчивого туризма, координируемой ЮНВТО, Правительствами Франции и Испании. В естественно-научных исследованиях отмечается значительное количество выброшенного волнами и оставленного на берегу Байкала пластика, являющегося основой формирования микропластика под влиянием солнечной радиации, колебаний температуры, волновой активности и пр. ^[19]. Вместе с тем, тематика уменьшения использования пластика в ЦЭЗ БПТ практически не представлена ни в регулирующих документах, ни в рассмотренных документах стратегического планирования. Единственным исключением являются Правила организации туризма и отдыха в ЦЭЗ БПТ (Бурятия). Пункт 2.7 этих правил закрепляет рекомендацию не использовать пластиковую посуду, полиэтиленовые пакеты и фосфатные моющие средства на территории действия указанного правового документа.

Глобальная инициатива по сокращению использования пластика в туризме предлагает бизнес-сообществу и некоммерческим организациям оформить присоединение к Инициативе. Для этого необходимо декларировать приверженность «общему видению» в вопросах устойчивого использования пластика ^[20], решить ряд формальных вопросов, связанных с подготовкой документов, а также осуществлять активные действия по внедрению устойчивых подходов к обращению с пластиком. Глобальная инициатива также предполагает подготовку годовых отчетов о выполнении взятых на себя обязательств. На настоящий момент наблюдаются позитивные изменения в данном вопросе. Так, в Байкальском регионе создана Ассоциация «Байкал без пластика», основной задачей деятельности которой является содействие снижению использования одноразового пластика в ЦЭЗ БПТ и прибайкальских регионах, привлечение внимания широкой общественности к проблеме загрязнения озера пластиком.

Разумеется, на начальном этапе необходимо создание системы стимулов для присоединения субъектов туристической отрасли как к обязательствам частного сектора по этическому Кодексу, так и к Глобальной инициативе по пластику в туризме. Представляется, что такие стимулы могут быть созданы посредством использования механизма закупок. В рамках программы UNEP разработано руководство «Преобразование туризма посредством устойчивых закупок» («Transforming tourism through sustainable procurement»), идеи которого могут быть адаптированы к ситуации в ЦЭЗ БПТ, а в последующем — и развитию туризма в целом.

В современном российском законодательстве закупочная деятельность регулируется двумя основными законами: Федеральным законом № 44-ФЗ от 5.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федеральным законом № 223-ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Первый распространяется на закупки, осуществляемые государственными органами, внебюджетными фондами, государственными корпорациями «Роскосмос» и «Росатом», казенными учреждениями. Второй закон несколько либеральнее в своих правилах и распространяется на государственные компании, естественные монополии, хозяйственные общества, в которых доля государства превышает 50 процентов, бюджетные учреждения и унитарные предприятия, если они утвердили положение о закупках (в противном случае они подпадают под режим закона № 44-ФЗ — ст. 8 закона № 223-ФЗ). При этом закон предусматривает возможность утверждения типового положения о закупках, которые определяют основные параметры закупочной деятельность организаций отдельного вида. Например, такое положение утверждено для организаций, находящихся в ведении Федеральной службы государственной статистики ^[21].

Представляется, что первым этапом использования механизма закупок для формирования устойчивого туризма в ЦЭЗ БПТ может быть распространение действия закона № 223-ФЗ на резидентов особых экономических зон. Типовое положение о закупках для этих организаций может быть разработано совместно Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации.

В таком положении можно отразить ограничения по закупке пластиковой посуды и иных товаров из пластика, либо упакованных с использованием пластика, моющих средств и других чувствительных для экосистемы веществ. В дальнейшем подобный опыт может быть распространен и на территориях вне особых экономических зон. С другой стороны, вполне логичным представляется введение норм о предпочтении государственными органами и государственными организациями при закупках туристических услуг представителей туристического бизнеса, которые участвуют в международных природоохранных инициативах, рассмотренных ранее.

Наконец, еще одна проблема развития туризма, требующая решения и практически не поднимаемая на официальном уровне — соблюдение всеми субъектами отношений в сфере туризма (отдыхающими, туристами, представителями туристических услуг и т.д.) морально-этических требований при осуществлении туристической деятельности.

На протяжении многих веков озеро Байкал рассматривалось как священное место ^{[22,23,24,25]}, требующее почтительного и уважительного отношения со стороны человека. Признание светского характера российской государственности вовсе не означает отказ от соблюдения и уважения культурных традиций и религиозных чувств местных общин и коренных народов. К сожалению, нередко туристами недооценивается или вовсе игнорируется особое нематериальное значение озера.

В социальных сетях и иных источниках регулярно появляется информация о неэтичном поведении туристов на рассматриваемой территории (потребление алкоголя на акватории Байкала, проведение многочисленных развлекательных мероприятий на льду озера зимой и др.). Действующими нормативно-правовыми актами не отражается данная проблематика, равным образом прибывающим туристам, как правило, не разъясняется информация о нематериальной ценности озера Байкал.

В связи с этим в системе действующего регулирования видится возможным внести в правила туризма и отдыха Иркутской области и Республики Бурятия обязанность субъектов туристических отношений осуществлять деятельность с обязательным учетом нематериального значения озера Байкал как культурной ценности, а в перспективе — при формировании единого плана управления объектом всемирного наследия — отразить данный аспект в отдельном разделе с учетом передовых мировых практик.

В общем смысле данная проблематика поднимается в системе документов Конвенции о биологическом разнообразии, например, в руководящих принципах Агуэй-Гу, регулирующих оценку последствий реализации проектов в местах расположения святынь, а также на землях и акваториях, традиционно занимаемых или используемых коренными и местными общинами. Определяя сферу своего действия, эти принципы закрепляют, что они могут использоваться в случаях «предлагаемой реализации любых проектов в местах расположения святынь, а также на землях и акваториях, занимаемых или используемых коренными и местными общинами» (п. 1). Местные общины должны привлекаться к участию при обеспечении их полного уважения на всех этапах процесса оценки и разработки проекта, включая планирование и реализацию (п. 12). Принципы затрагивают вопросы процедуры уведомления и привлечения заинтересованных субъектов к принятию решений о реализации проектов, оценку социальных и экологических последствий и другие важные вопросы.

Анализируемые принципы сами по себе ориентированы на учет интересов коренных народов и местного населения при реализации «проектов» ^[26], т. е. конкретных промышленных, коммерческих и иных подобных планов деятельности (например, при строительстве отеля или горно-обогатительного комбината). Применительно к проблематике охраны духовного значения озера Байкал содержание принципов имеет значение не только при реализации отдельных проектов, но и при формировании общего уважительного отношения к нематериальной ценности озера Байкал. Оно может быть отражено и в Федеральном законе «Об охране озера Байкал», и в нормативно-правовых актах, принятых в его развитие, например, в правилах туризма и отдыха в ЦЭЗ БПТ, принимаемых в Иркутской области и Республике Бурятия.

В завершение представляется необходимым резюмировать, что как на международном, так и на национальном уровнях органами власти и институтами гражданского общества предпринимаются попытки нивелировать либо смягчить отрицательные факторы, неизбежно сопутствующие развитию туристической отрасли в любом государстве. Однако на сегодняшний день далеко не все возникающие в рассматриваемой сфере современные проблемы получили необходимые решения. Вследствие этого проведение дальнейших правовых и естественно-научных исследований, направленных на поиск новых и повышение эффективности применяемых способов обеспечения устойчивости осуществляемой туристической деятельности, имеет важное значение в деле сохранения озера Байкал.