Правовая регламентация административной деятельности полиции: проблемы и перспективы

Запрутин Денис Григорьевич кандидат педагогических наук доцент, кафедра Правоохранительной деятельности и обеспечения национальной безопасности, ФГАОУ ВО «ЮЖНО-УРАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ», ФГОУ ВО « Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» кафедра Государственно- правовых дисциплин 454048, Россия, г. Челябинск, ул. Шаумяна, 89, кв. 81 Zaprutin Denis Grigor'evich PhD in Pedagogy Associate Professor, Department of Law Enforcement and National Security, SOUTH URAL STATE UNIVERSITY, Federal State Educational Institution "Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation" Department of State and Legal Disciplines 454048, Russia, Chelyabinsk, Shaumyan str., 89, sq. 81 zaprutindg@yandex.ru

Анализ национальных источников права демонстрирует, что истоки правовой регламентации административной деятельности органов полиции обнаруживаются, начиная с XIV в. Данный вопрос актуален, поскольку значение исторического исследования в названной и иной правовой плоскости достаточно велико: подобными данными объясняются основания происхождения, как и тенденции генезиса, проникновения в современную юриспруденцию, в правовую систему понятий, принципов, научных позиций ^{[1, с. 40]} о данной деятельности.

Общепризнано, что термин «полиция», как производное от греческого слова «politeia» («polis» – город), активно используемое в юриспруденции Древнего Рима и внедренное впоследствии в юридический оборот, как в европейских странах, так и в отечественной правовой системе (со времен правления Петра I., в переводе на русский язык означает городское устройство и административное управление. Под «полицией понималась такая деятельность органов государства, которая касалась вопросов, опосредованных необходимостью названного управления в различных сферах жизнедеятельности: это и обеспечение государственной, личной безопасности, и профилактика преступности, и принятие источников права, направленных, в т. ч., на обеспечение надзорных полномочий за отправлением правосудия, за осуществлением религиозных обрядов и пр.

«Полиция – значительная часть городского начальства, которой вверено наблюдение в городе благочиния, добронравия и порядка», - указано в Уставе города Санкт-Петербурга 1872 г. ^[2].

Общепризнанно, что истоки правового регулирования административной деятельности полиции датированы историческим периодом, отмеченным актами централизации, происходящими в Московском государстве в XIV в.–XV в.), когда органы российского политического сыска являлись частью царской системы (власти) ^{[3, с. 115]}. На данном этапе развития деятельность государственного аппарата имела направленность на охрану самодержавия и на предупреждение преступности против российского самодержавия. Местные, как и центральные органы власти государства для реализации своей административной деятельности, в т. ч. обусловленной профилактикой правонарушений и преследованием правонарушителей по политическим мотивам обладали полномочиями, предусмотренными актами отраслей уголовного, уголовно-процессуального права.

Значительным шагом в направлении регламентации административной деятельности национальной полиции представляется возможным признать принятие в 1713 г. Указа Петра I «Об основании следственной канцелярии М. И. Волконского» ^[4], В указанный период были созданы первые национальные следственные органы, именуемые «майорскими» канцеляриями (в соответствии с Именным указом М. И. Волконского. Санкт-Питербурх от 25 июля 1713 г.), которые, начиная с 1717 г. находились в подчинении Императора и были полномочны к осуществлению предварительно следствия, к профилактике различных видов преступности. При этом, в подследственность указанных органов были включены уголовные дела о совершении деяний, опосредованных посягательствами на государственный строй России (коррупция чиновников, как и их взяточничество, казнокрадство, а также – подлоги, мошенничество).

В качестве административных задач полиции названными нормативными актами обозначено: обеспечение охраны общественного порядка. противодействие явлениям преступности, контроль за пожаробезопасностью, обеспечение надзора за благоустройством населенных пунктов и за их санитарным состоянием ^{[5, с.49]}. В рамках реализации административной деятельности, в соответствии с утвержденной 25 мая 1718 г. Петром I Инструкцией «Пункты, данные Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру», в полномочия Генерал-полицмейстера, а впоследствии – российских органов полиции входило усмотрение о том, чтобы возведение построек и осуществление торговой деятельности было реализовано в соответствии с указаниями уполномоченных лиц; улицы содержались в чистоте; подозрительные люди, как и приезжающие и отъезжающие индивиды, находились под контролем. Обязанность по обеспечению правопорядка возлагалась на лиц, занимающих должности караульщика, старосты и десятского, полномочных реализовывать отдельные виды полицейской деятельности, в т. ч. в отношении применения «повинности постоя на каждый чин и звание» ^{[6, с.27]}.

Особое значение для развития административной деятельности национальной полиции имело учреждение в 1718 г. в г. Петербурге должности генерал-полицмейстера (главы канцелярии).

В процессе исторического развития административная деятельность полиции совершенствовалась и регулировалась, в частности, такими нормативными правовыми актами, как Устав о предупреждении и пресечении преступлений, принятый в 1832 г. и включенный в национальный кодифицированный акт - Свод законов Российской Империи ^[7], неоднократно подвергающийся коррективам (1864, 1867, 1881, 1883, 1887, 1890, 1893, 1896, 1899, 1900, 1902, 1903, 1906, 1910 г. г.) ^{[8] [9, с.22]}. Устав включал в свое содержание 310 статей и нижеследующие 5 разделов: (раздел 1 «О предупреждении и пресечении преступлений против веры»; Раздел 2 «О предупреждении и пресечении преступлений против общественного порядка и учреждений правительства»; раздел 3 «О предупреждении и пресечении беспорядков при публичных собраниях, увеселениях и забавах, а также о пресечении явного соблазна и разврата в поведении»; Раздел 4 «О предупреждении и пресечении преступлений против личной безопасности»; раздел 5 «О предупреждении и пресечении преступлений против имущества»).

Так, в соответствии со ст. 1 Устава о предупреждении и пресечении преступлений, «Губернаторы, мѣстныя полицiи и вообще всѣ мѣста и лица, имѣющiя начальство по части гражданской или военной, обязаны, всѣми зависящими отъ нихъ средствами, предупреждать и пресѣкать всякiя дѣйствiя, клонящiяся къ нарушенiю должнаго уваженiя къ вѣрѣ, или же общественнаго спокойствiя, порядка, благочинiя, безопасности и личной безопасности имуществъ, руководствуясь какъ данными имъ наказами и инструкцiями, такъ и правилами, въ семъ Уставѣ опредѣленными».

На начальном этапе советского периода развития российской государственности, характеризующегося отсутствием надлежащего правопорядка, значительным увеличением преступности, принятием неэффективных источников права, административную деятельность милиции не представляется возможной признать прогрессивной ^[11]. Между тем, в качестве нормативных правовых актов, направленных на совершенствование подобной деятельности, целесообразно признать Постановление НКВД РСФСР «О рабочей милиции» 1917 г. ^[12]; Инструкция НКВД РСФСР об организации советской рабоче-крестьянской милиции 1918 г. ^[13]. Особое значение для развития административной деятельности милиции в данный период имел Декрет СНК РСФСР, регулирующий полномочия рабоче-крестьянской милиции ^[14], принятый в 1919 г., как и Положение о данном государственном органе, утвержденное в 1920 г. ^[15]

Впоследствии административная деятельность милиции, как основного правоохранительного органа советского государства, входившего в определенный период времени в состав НКВД, регулировалась различными источниками национального права ^{[16] [17] [18] [19] [20] [21]}, система которых (с учетом основных исторических этапов генезиса органов российской полиции) может быть представлена следующим образом: I этап (1718-1761) – с даты основания органов отечественной полиции; II этап (1762-1801). ознаменованный созданием органов полиции в российских уездах; III этап (1802-1861) – от момента учреждения органов полиции до глобальных полицейских реформ; IV этап, датированный, начиная с 1861 г. до 1917 г. – времени создания советского государства; V этап (1917 -2011) – с момента формирования органов советской милиции до современного этапа, VI этап (современный), начинающийся с 2011 г. с принятия Федерального закона № 3-ФЗ «О полиции» ^{[22] [23]}.

Анализ исторических основ правового регулирования административной деятельности такого правоохранительного органа, как полиция, позволяет также отметить: до 1 марта 2011 г. подобная деятельность регулировалась Законом РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026 «О милиции» ^[24]. В соответствии с основными положениями данного источника (ст.2), к ведущим задачам милиции, отражающим административную деятельность данного органа, относилось, в частности: обеспечение охраны общественного порядка, личной и общественной безопасности; предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие преступлений; предоставление помощи гражданам и их коллективным образованиям в сфере защиты прав, свобод, как и предусмотренных законом интересов.

На современном этапе в России административная деятельность полиции, регулируемая системой нормативных правовых актов (Федеральный закон «О полиции», Указ Президента РФ, в рамках которого утверждено Положение о Министерстве внутренних дел РФ, Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел РФ по субъекту РФ ^[25]), представляет собой такой исполнительно-распорядительный функционал (управленческую деятельность, составную часть деятельности всех правоохранительных органов Российской Федерации), который опосредован организацией профессиональной работы всей системы структурных подразделений, как и служб органов полиции, и практической реализацией возложенных полномочий, функций (посредством соответствующих административно-правовых средств, способов, действующих в сфере охраны общественного порядка, обеспечения личной безопасности и противодействия различным явлениям преступности) ^{[26, с.8]}.

В соответствии с п. 4 ст. 12 Федерального закона № 3-ФЗ, в рамках административной деятельности в обязанности полиции входит всеобщая пропаганда правовых знаний; выявление причин, условий преступлений, а также - принятие мер по их устранению; обнаружение лиц, имеющих намерение совершить деяние; профилактика противоправных посягательств (правонарушений и преступлений), включая посягательства, реализуемые несовершеннолетними; борьба с явлениями безнадзорности. В целом, осуществляя административную деятельность, полиция призвана к обеспечению помощи любому лицу, нуждающемуся в защите от противоправных проявлений, к предоставлению содействия иным органам власти, организациям, объединениям, лицам.

Административная деятельность полиции осуществляется в соответствии со следующими принципами (основными началами): соблюдение, как и уважение интересов, предусмотренных нормативно, прав и свобод индивида; принципы законности и беспристрастности, открытости и публичности; принцип общественного доверия, как и поддержки российских граждан; взаимодействие с другими правоохранительными органами, включая международные, а также – с различными государственными и муниципальными ведомствами, объединениями граждан; применение при реализации своих полномочий достижений современной науки, техники, инновационных технологий и информационных систем ^{[27, с.175-179]}.

Административная деятельность полиции в современной России, соответственно, - важнейшее направление государственной исполнительно-распорядительной деятельности государственной власти, которая занимает ведущее место в области обеспечения охраны правопорядка, как и общественной, личной безопасности, в целом. По мнению Ю. Н. Демидова, М. В. Костенникова. А. В. Куракина, административная деятельность названных органов - исполнительно-распорядительная профессиональная деятельность, призванная к организации правоохранительной сферы всей системы подчиненных служб и подразделений, сотрудников национальной полиции, а также – к практической реализации обеспечения охраны общественного порядка, общественной безопасности, противодействия преступности различными административно-правовыми механизмами (методами, способами, формами) ^{[28, с.15]}. Как отмечено В. Я. Кикотя, названная профессиональная деятельность– это самостоятельный вид правоохранительной деятельности органов внутренних дел (полиции), характеризующийся особым властным исполнительно-распорядительным свойством, как и осуществлением в рамках возложенного функционала, во-первых, внешних административно-процедурных и, во-вторых, административно-юрисдикционных полномочий, в-третьих, в реализации внутриорганизационной деятельности по обеспечению эффективного и четкого функционирования всех структурных подразделений ^{[29, с.24]}.

Функции органов полиции в рамках административной деятельности представляется возможным, таким образом, дифференцировать на внутриорганизационные, административно-юрисдикционные и на внешние. Внутриорганизационные функции данного правоохранительного органа направлены на обеспечение нормального и эффективного функционирования различных служб, подразделений полиции, как и должностных лиц, на применение в рамках реализации возложенных профессиональных полномочий необходимых и возможных правовых и технических, иных сил и средств. Внешние функции полиции опосредованы практической реализацией основных задач данных правоохранительных органов, не входящих в систему внутриорганизационной деятельности (это общие, специальные, как и обеспечивающие функции).

Так, к основным общим функциям административной деятельности полиции относятся: во-первых, прогнозирование; во-вторых, планирование; в-третьих, организация; в-четвертых, регулирование; в-пятых, учет; в-шестых, контроль. К системе обеспечивающих функций названной деятельности следует отнести несколько взаимообусловленных ее видов: это и кадровое, и финансовое, и материально-техническое, обеспечение, а также – обеспечение психологическое и медицинское, иное. К специальным функциям административной деятельности полиции, которые возможно признать в качестве основных, отраженных в ч.1 ст. 2 ФЗ «О полиции». законодатель относит обеспечение защиты личности, общества, государства от противоправных посягательств; осуществление предупреждения и пресечения, выявления и раскрытия преступлений, предупреждение и пресечение административных правонарушений, реализация уголовно-процессуальных полномочий (производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам, производство по делам об административных правонарушениях), обеспечение правопорядка и безопасности движения на дорогах, ряд иных важных специальных функций.

Представляется важным отметить: развитие общественных отношений, появление новых криминальных угроз способствует генезису основ правовой регламентации административной деятельности российской полиции, к решению существующих проблем, к системе особо значимых из которых целесообразно отнести, как вопросы юрисдикционной, так и разрешительной административной деятельности, а также – деятельности, являющейся контрольно-надзорной.

Общепризнано, что наиболее значимой остается проблема, опосредованная необходимостью совершенствования административной деятельности полиции, обусловленной профилактикой преступности несовершеннолетних, проявляющейся в криминальной зараженности общества, передающейся будущим поколениям в качестве социального «негативного наследия» ^{[30, с.53]} (в 2021 г. выявлено 31,9 тыс. деяний несовершеннолетних ^[31]).

Значительные проблемы связаны с административной деятельностью по борьбе с киберпреступностью, способствующей опасным явлениям. Данный вопрос актуален в условиях неудовлетворительного состояния мировой и национальной информационной безопасности, массового характера деструктивного воздействия на личность в условиях активизации преступности в киберпространстве, в т. ч. – на личность несовершеннолетнего (явления кибербуллинга, секстинга, груминга, троллинга и пр., способствующие суициду).

Так, по сведениям Росстата, в 2017 г. частота актов суицида несовершеннолетних (10-14 лет) - 1,6 на 100000 лиц, что превышает в 2 раза среднемировой подобный показатель; в возрастной группе 15 -19 лет - 8,4 на 100000 лиц (на 13,5% выше мирового уровня). В 2018 г. число суицидов несовершеннолетних – 788. В 2019 г. пытался совершить акт суицида каждый 12-й несовершеннолетний (13-17 лет) ^[32]. Названная опасная тенденция демонстрировалась в России и в 2020 г., 2021 г. По данным, представленным в 2021 г. за первое полугодие 2021 г. зарегистрировано 3064 попыток суицида и завершенных подобных актов среди суицида несовершеннолетних (выше на 43 % по сравнению с 2020 г. (2146)). При этом, рост данных опасных для жизни несовершеннолетних явлений обусловлен пропагандой суицида в Интернет ^[33].

Ситуация осложняется несовершенством правового регулирования административной деятельности полиции в обозначенной сфере, т. е. в России не решен вопрос поиска более оптимальных путей противодействия данным явлениям, развивающимся и в национальном, и в мировом пространстве ^[34].

Представляется, что, с целью решения названных опасных для российского общества проблем, целесообразно совершенствование административной деятельности полиции посредством включения:

- в Приказ МВД России от 17 января 2006 г. № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» ^[35] отдельного раздела «Предупреждение преступлений, совершенных с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, включая сеть Интернет»;

- в Инструкцию по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних ОВД России, утвержденную Приказом МВД России от 15 октября 2013 г. № 845 ^[36], отдельного раздела «Профилактика преступлений, совершенных с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, включая сеть Интернет несовершеннолетних».

Разделяем позицию Е. В. Кузнецовой, на основании которой информационное пространство на современном этапе, включая сеть Интернет, представляет собой анонимную и глобальную и достаточно неподконтрольную государством и ее органами систему, которая не характеризуется четкими границами, формируется посредством девайсов, гаджетов, при этом, в ряде случаев порождает преступность, способствует формированию противоправного поведения, что требует воздействия со стороны уполномоченных лиц ^[37].

Особую озабоченность вызывают проблемы, существующие в связи с административной деятельностью полиции, обусловленной противодействием явлениям коррупции, результат которых - ослабление этических норм в обществе ^{[38, с.168]}. Принимая во внимание, что противодействие названным проявлениям реализуется системой различных субъектов: это и судебные органы, и органы прокуратуры, органы МВД (ГУЭБиПК - Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции, ЭбиПК - подразделение экономической безопасности и противодействия коррупции территориального органа МВД России на региональном уровне), ФСБ, Следственный комитет, Федеральная таможенная служба, органы ФСИН и подразделения Росгвардии, основная деятельность в сфере противодействия коррупции, в целом, и профилактики данного негативного явления, в частности, реализована в рамках административной деятельности сотрудниками именно Службы экономической безопасности и противодействия коррупции, входящей в систему МВД России.

Так, в 2021 г. российскими органами полиции выявлено следующее количество коррупционных преступлений: более 2,5 тыс. фактов получения взятки (сумма - 1,1 млрд руб), из которых 768 деяний совершено в крупном, как и в особо крупном размере, пресечено около 2,4 тыс. эпизодов дачи взятки (685 млн руб.), из которых 407 случаев - в крупном и в особо крупном размере (607 млн. руб) ^[39].

Об актуальности данных проблем, о необходимости совершенствования административной деятельности полиции в направлении противодействия явлениям коррупции свидетельствуют:

-во-первых, позиция Президента РФ В. В. Путина, указавшего на расширенном заседании Коллегии МВД России в феврале 2022 г. на необходимость повышенного внимания вопросам противодействия коррупционным преступлениям;

-во-вторых, государственные стратегические программные документы (Стратегия экономической безопасности России на период до 2030 г. ^[40], Национальный план противодействия коррупции, принятый на период 2021 - 2024 г. г. ^[41])

- в-третьих, статистические сведения (по данным 2018 г. число коррупционных деяний по сравнению с 2017 г. возросло на 2,9 % (30 495 преступлений, удельный вес - 1,5 %), в 2019 г. статистика свидетельствует о совершении 30 991 преступлений (рост на 1,6 %) (удельный вес -1,5 %); по данным за 2021 г. зарегистрировано 35000 таких преступлений (на 13,8 % больше, чем в 2020 г.), в системе которых более половины – преступления, опосредованные актами взяточничества (18,6 тыс.), рост которых составляет 25 %) ^[42]

Полагаем, что совершенствование административной деятельности российской полиции, направленной на противодействие явлениям коррупции, должно осуществляться по следующим направлениям:

- разработка и внедрение новых антикоррупционных, в т. ч. информационных, цифровых технологий, призванных к эффективной борьбе с явлениями коррупции, как в органах полиции, так и органами полиции;

- совершенствование системы конкретных мер, реализуемых сотрудниками полиции и направленных на профилактику коррупционных проявлений (в отдельном Приказе МВД России ^[43]).

В процессе профессиональной деятельности полиция, соответственно, осуществляет значительное количество функций в рамках административной деятельности, при реализации которых, в соответствии с компетенцией, вступает в особые правовые связи с гражданами, как и государственными, общественными организациями и должностными лицами. Характер административных полномочий, при этом, обусловлен перечнем основных направлений деятельности полиции, предусмотренных Федеральным законом № 3-ФЗ «О полиции». Между тем, обосновано: дальнейшее прогрессивное развитие данных отношений должно быть реализовано, как посредством новых законодательных, так и организационных мер, направленных на их нивелирование, что позволит усовершенствовать административную деятельность полиции в России.