Договорное регулирование отношений, связанных с множественным и двойным гражданством

Договорное регулирование двойного и множественного гражданства выступает, пожалуй, единственным эффективным средством разрешения тех вопросов, которые возникают в связи с наличием такого статуса. Несмотря на попытки их разрешения внутригосударственными механизмами, международное право все же стоит в приоритете, когда речь идет о таких выходящих за пределы национального регулирования аспектах гражданства, как безгражданство, би- и/или полипатризм. Значение международного права по обозначенным вопросам отражается в большом количестве международных соглашений, заключенных с целью урегулирования проблем двойного и множественного гражданства.

Общеизвестно, что би- и полипатризм служат источником ряда сложностей в различных ситуациях, присутствующих в международном общении, которые нередко перетекают в споры между государствами. Связано это и с дипломатической защитой, и с обеспечением суверенами своих важных внутренних публично-правовых функций: установлением основ несения военной службы или службы в государственных структурах, налогообложения и др. В целях лучшего учета взаимных интересов и совершенствования регулирования в указанных и иных областях, а иногда и с прицелом на полное устранение двойного и множественного гражданства как потенциальной причины появления серьезных проблем юридического порядка, государства заключают двусторонние и многосторонние международные договоры.

Исторически классификация таких договоров претерпела изменения, вызванные пересмотром отношения к двойному и множественному гражданству. Так, С.В. Черниченко в своей работе 1968 г. отмечает многочисленность международных договоров, в той или иной степени посвященных ликвидации двойного гражданства, и среди них различает «договоры, направленные на предотвращение двойного гражданства, и договоры, цель которых заключается в устранении существующих случаев двойного гражданства» ^{[1, с. 116]}. Следовательно, часть таких договоров служит превентивной мерой в недопущении последующего возникновения бипатризма, а другая часть – механизмом борьбы с этим явлением постфактум. Кроме того, в рамках указанной классификации выделяются договоры, направленные на устранение лишь нескольких источников двойного гражданства, и договоры, целью которых выступает лишь один такой источник. В сравнительно недавней работе 2014 г. С.В. Черниченко выделяет помимо договоров, направленных на ликвидацию двойного гражданства как такового, также и договоры, выступающие механизмом урегулирования тех последствий, которые возникают в связи с двойным гражданством, – это и Гаагская конвенция 1930 г., Европейская конвенция о множественном гражданстве 1963 г., Европейская конвенция о гражданстве 1997 г., и многочисленные двусторонние договоры, посвященные двойному гражданству в целом или же отдельным его аспектам, таким как несение военной службы бипатридом ^{[2, с. 418-419]}.

Следуя развитию классификации договоров о би- и полипатризме, представленному в работах С.В. Черниченко, считаем, тем не менее, целесообразным, с учетом всех тенденций в отношении регулирования двойного и множественного гражданства на современном этапе уточнить ключевые аспекты такой классификации. На сегодняшний день актуальными выступают следующие виды договоров о би- и полипатризме: договоры, признающие двойное и множественное гражданство в качестве негативных явлений, требующих полного устранения или же сокращения по мере возможности; договоры, признающие неизбежность двойного и множественного гражданства и поэтому направленные на урегулирование их негативных последствий, а в ряде случаев – на поощрение и стимуляцию роста числа би- и полипатридов. Следует отметить, что, выступая исторически первыми, договоры о ликвидации двойного и множественного гражданства, тем не менее, на сегодняшний день теряют свою актуальность в связи с пересмотром государствами отношения к би- и полипатризму и осознанием их неизбежности, что выражается в увеличении роста числа договоров, отнесенных ко второй группе. Это свидетельствует о том, что государства, осознав тщетность попыток ликвидации явлений двойного и множественного гражданства ввиду объективных причин, лежащих в их основе, направили усилия на разработку механизмов, регулирующих последствия данных явлений.

Как уже отмечалось, исторически первыми выступали договоры, направленные на ликвидацию би- и полипатризма. Связано это было с бытовавшей ранее доктриной вечной верности или верноподданничества, предполагавшей личные отношения между индивидом и сувереном – вечные и непреложные ^{[3, с. 1419-1424]}. Несмотря на то, что со временем, такой подход утратил свою актуальность в связи с расширившимися миграционными, интеграционными, экономическими процессами, он все же отразился на первоначальной реакции мирового сообщества на массовые случаи би- и полипатризма.

Рассмотрим ряд двусторонних договоров, относящихся к первой группе. Названные в честь американского дипломата, «Банкрофтовы договоры» представляли собой серию договоров, заключенных США в конце XIX в. с рядом государств и направленных на сокращение случаев двойного гражданства и возникающих на этой почве конфликтов. Договоры содержали механизмы, посредством которых гражданство государства происхождения утрачивалось в случае натурализации в другой стране. Таким образом устранялась одна из причин множественного гражданства – добровольная натурализация. Помимо этого, договоры были призваны решить проблему циркуляционной миграции, актуальную для США в тот период ^{[4, с. 91]}. Для этого договорами предусматривалась возможность признания иммигранта в качестве американского гражданина лишь по истечении пяти лет постоянного проживания на территории США с момента натурализации, а в случае возвращения на постоянное жительство в государство происхождения гражданство данного государства восстанавливалось, а американское, соответственно, утрачивалось ^[5]. Помимо этого, Банкрофтовы договоры содержали положения о военной службе бипатридов, в основном направленные на устранение бипатризма или предотвращение возможности его возникновения – так называемый, американский подход ^{[6, с. 15]}.

Двусторонние соглашения, регулирующие порядок несения военной службы би- и полипатридами весьма многочисленны и содержат, как правило, единый подход к решению данной проблемы. В первую очередь предусматривается необходимость несения военной службы лишь в одном из государств гражданства, и зачастую выбор делается в пользу того государства, где индивид постоянно проживает, однако большинством конвенций предусмотрена возможность выбора самими лицами одного из государств гражданства, в котором такое лицо хотело бы пройти военную службу путем подачи соответствующего заявления. Подобные договоры заключались между Данией и Францией ^[7], Испанией и Италией ^[8], Нидерландами и Италией ^[9] и другими странами.

К первой группе также относятся соглашения, заключенные СССР во второй половине XX в. с такими государствами, как Албания ^[10], Болгария ^[11], Германия ^[12], КНДР ^[13], Монголия ^[14] и др. Преамбулы всех указанных документов указывали на желание ликвидировать на основе добровольного выбора гражданства заинтересованными лицами случаи двойного гражданства, а также предотвратить его возникновение в будущем.

Говоря о многосторонних договорах, посвященных двойному и множественному гражданству, следует начать с Гаагской конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве 1930 г. Ключевые положения Гарвардского проекта, послужившего основой Конвенции и содержавшие более «радикальные» ^{[15, с. 119]} механизмы предотвращения полипатризма, в частности, обязательная оптация, автоматическая экспатриация в случае приобретения иного гражданства нежели гражданство происхождения, не нашли широкого признания и, соответственно, отражения в окончательной версии принятого документа. По сути своей Конвенция направлена на регулирование вопросов, связанных с коллизией законов о гражданстве, само ее название показывает, что цель сокращения случаев множественного гражданства не ставилась. Гаагская конвенция предполагает приоритет государственного усмотрения в вопросах гражданства, множественного и двойного в том числе. Конвенция, как уже было сказано, содержит ключевые положения, оказавшие влияние на разрешение коллизий, возникающих в результате би- и полипатризма. Речь идет о норме о неответственности и принципе эффективного гражданства, нашедших широкое применение в судебной практике по делам о дипломатической защите лиц с двойным и множественным гражданством.

Еще одним международным соглашением, направленным непосредственно на сокращение числа полипатридов является Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства 1963 г., принятая под эгидой Совета Европы, но открытая для подписания не только государствами-членами организации ^[16]. Ключевым инструментом сдерживания роста числа многогражданства в рамках Конвенции выступает положение о необходимости выхода из первоначального гражданства в случае натурализации в другом государстве. Как бы то ни было, участники Конвенции весьма немногочисленны, что объясняется изменившейся политикой государств, сменивших курс на смягчение политики в отношении полипатризма, что связано с современными тенденциями развития международного общения. Попытку Конвенции 1963 г. хоть как-то повлиять на темпы роста множественного гражданства или устранить это явление, что звучало еще амбициозное, можно счесть тщетной не только по причине малочисленности ее участников, хотя уже и это весьма показательно, но также и по причине внесенных Вторым протоколом 1993 г. изменений в Конвенцию, закрепивших возможность сохранения гражданства происхождения в случае натурализации при определенных условиях ^[17].

Еще в 90-ые гг. XX в. в рамках Совета Европы началась подготовка новой конвенции, принятой в 1997 г. и получившей довольно простое, но от этого не менее емкое название «Конвенция о гражданстве». В отличие от своего предшественника (Конвенции 1963 г.), воспринимавшего двойное и множественное гражданство, как нежелательное явление, Европейская конвенция о гражданстве отразила наметившуюся к тому времени тенденцию принятия этого явления и подчеркнула лишь необходимость найти надлежащие пути преодоления последствий множественного гражданства, в частности в том, что касается прав и обязанностей лиц с множественным гражданством. П. Спиро называет Конвенцию 1997 г. переломным моментом в международно-правовом регулировании двойного и множественного гражданства ^{[18, с. 733-736]}. Действительно, Конвенция, помимо смены курса на превалирование интересов отдельных лиц, а не только государств, также послужила отправной точкой для признания двойного гражданства посредством двусторонних договоров. Это стало возможным благодаря ряду изменений, произошедших в Европе с 1963 г.: трудовая миграция между европейскими государствами, необходимость интеграции лиц, постоянно проживающих в стране, межгосударственные браки, свобода передвижения между государствами-членами Европейского Союза. Несмотря на большой объем Конвенции, затрагивающей такой широкий спектр вопросов, связанных с гражданством, как приобретение, сохранение, утрата, восстановление, процессуальные права, множественное гражданство, гражданство в контексте правопреемства государств, воинская обязанность и сотрудничество между государствами-участниками, Конвенция, на наш взгляд, отличается от своих предшественников большим дозволительным характером. Это проявляется в тех положениях, которые допускают сохранение множественного гражданства, приобретенного автоматически при коллизии jus soli и jus sanguini или же при вступлении в брак, а также признает право государств разрешать возникновение множественного гражданства и при натурализации. Учитывая все это, тем не менее, Конвенция признает за государствами возможность применения механизма экстрадиции, при этом ограничивая это право лишь тем условием, что отказ или утрата гражданства данного государства невозможны или же не обоснованы ^[19].

К договорам, также направленным на сохранение двойного гражданства и урегулирование его последствий, можно отнести ряд двусторонних договоров, заключавшихся с середины XX века. Следует отметить, что несмотря на правившую в то время позицию о непринятии двойного и множественного гражданства ряд стран, как правило бывших колониальных держав, заключали договоры о двойном гражданстве с целью сохранения влияния в бывших колониях. Так, в Испании на конституционном уровне закреплено право государства заключать договоры о двойном гражданстве «с иберо-американскими странами или же со странами, имевшими или имеющими особые связи с Испанией» ^[20]. Активно пользуясь этим правом, Испания заключила более десятка договоров, регулирующих вопросы бипатризма с такими странами, как, например, Боливия ^[21], Гватемала ^[22], Парагвай ^[23], Перу ^[24] и др. В соответствии с этими соглашениями, действующим выступает только одно из гражданств лица, имеющего гражданства обеих договаривающихся сторон, в то время, как второе гражданство приостановлено, но может быть активизировано заявлением заинтересованного лица ^{[25, с. 202]}.

В Российской Федерации, в отличие от бытовавшей советской традиции запрещения двойного и множественного гражданства, допускается натурализация в другой стране, более того, произошедшее после распада СССР расширение интеграционных и миграционных процессов, развитие, экономических связей между государствами актуализировали тематику би- и полипатризма в стране, целью поощрения которого виделось сохранение культурных связей разделившихся родственных народов ^{[26, с. 261]}. Соответствующие соглашения были заключены с Таджикистаном ^[27], Туркменистаном ^[28] (расторгнут Туркменистаном в одностороннем порядке после принятия конституционной поправки о непризнании двойного гражданства в 2003 г.), Южной Осетией ^[29] (вступит в силу с даты обмена ратификационными грамотами), ведется работа по принятию соглашения о двойном гражданстве с Республикой Абхазия. Более того, еще с 2019 г. ведется прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке граждан Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики. В соответствии с Указом Президента РФ от 24 апреля 2019 г., «граждане Украины, Донецкой Народной Республики или Луганской Народной Республики и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики или Украины, в том числе ранее имевшие гражданство Российской Федерации и оформившие выход из гражданства Российской Федерации в установленном порядке, имеют право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии с частью восьмой статьи 14 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"» ^[30]. Упрощенный порядок позволяет гражданам Украины, ЛНР и ДНР обращаться с заявлением о приеме в гражданство РФ без соблюдения требований о проживании, наличии законного источника средств к существованию, знании русского языка, которые предусмотрены в качестве обязательных при натурализации в РФ в общем порядке ^[31].

Сравнивая практику заключения многосторонних и двусторонних соглашений, делается вывод о большей эффективности последних. Однако одними лишь двусторонними соглашениями разрешить те многоаспектные проблемы, которые порождает би- и полипатризм, считаем невозможным. Двусторонние соглашения обычно определяют порядок решения вопросов, связанных с дипломатической защитой, налогообложением, несением воинской службы и т.д. В случае отсутствия подобного рода соглашений нередко возникают разногласия, разрешаемые в судебном порядке. Назрела необходимость поиска новых международных механизмов правового регулирования би- и полипатризма. Заключение только лишь двусторонних договоров не решит тех, проблем, которые могут возникнуть и возникают при отсутствии должного правового регулирования, в данном случае международного. Заключение универсального международного договора, регулирующего двойное и множественное гражданство, как показывает практика, не разрешит возникающие в результате би- и полипатризма проблемы, что объясняется существенными экономическими, политическими, этнокультурными, историческими и юридическими различиями государств, в частности в вопросах регламентации гражданства. С другой стороны, региональная интеграция может способствовать поиску выхода из сложившейся ситуации путем разработки и принятия соответствующего соглашения в рамках того или иного регионального объединения или же между странами со схожими правовыми системами, но опять-таки не решив проблему на глобальном уровне. Делается вывод о необходимости разработки новых подходов для обеспечения большей эффективности механизма именно международно-правового регулирования би- и полипатризма.