Современный этап развития информационного общества в Российской Федерации: цифровая информация, информационные технологии и государственное управление

Информационное общество, согласно Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 (далее по тексту – Стратегия), определено как общество, в котором информация оказывает существенное влияние на экономическую и социокультурную сферы. При этом влияет на качество жизни человека не само наличие информации, а возможности ее «применения» и «доступности».

Сформулированная в Стратегии легальная дефиниция информационного общества не совсем точно терминологически отражает действующее правовое регулирование. Упоминая информацию в качестве ресурса, как правило, подразумеваются возможности работы с ней, в том числе автоматизированной обработки, в целях, необходимых для достижения ожидаемого позитивного результата. В Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ в числе отраслевых принципов отмечена возможность поиска, получения, передачи, производства и распространения информации. Указанные действия не только перечислены в действующем законодательстве – они получили нормативное определение, интерпретацию и фиксацию в отраслевом праве. Данная «формула» также имеет комплексное конституционное закрепление, поскольку информация упомянута в ст. 29 Конституции Российской Федерации.

Формулировка «применение» является наиболее подходящей применительно к другому понятию – «информационным технологиям». Такие технологии применяются в различных сферах человеческой деятельности. При этом нынешний период общественного развития характеризуется их тотальным проникновением не только в новые области повседневной и профессиональной деятельности, но и прямым влиянием на динамику развития общественных отношений, их качественную трансформацию. Предпосылкой отмеченных обстоятельств стало формирование разветвленной сети цифровых каналов связи, т.е. улучшение информационной инфраструктуры. Указанные процессы можно назвать цифровой трансформацией или цифровизацией, которая воздействует на общество и складывающиеся в нем отношения, в том числе имеющие правовую природу.

Закрепленное Стратегией определение хотя и способствует возникновению ряда дискуссионных вопросов, однако оно вполне точно характеризует важнейший фундамент информационного общества – информацию. В нынешних условиях информация является ключевым ресурсом, который можно использовать для развития общества и государства.

В числе национальных интересов Российской Федерации, обозначенных в Стратегии, указана необходимость повышения эффективности государственного управления. Управленческая деятельность упоминается в отдельном пункте по тексту акта наряду с экономикой и социальной сферой. Такое упоминание неслучайно и, по нашему глубокому убеждению, связано с потребностью решения насущных проблем в данных сферах, которые накапливались на протяжении длительного периода и остаются актуальными вплоть до настоящего gвремени. В связи с отмеченным возникает вполне закономерный вопрос: происходит ли концептуальная трансформация государственного управления в информационном обществе в связи с цифровизацией?

Принятие управленческих решений в нынешних условиях можно напрямую связать с возможностями использования органами публичной власти информации и информационных технологий. Корректная работа с релевантной информацией в цифровой форме позволяет принимать такие управленческие решения, которые будут учитывать множество факторов, а многие из них служащему зачастую невозможно установить при анализе, опирающемся на собственные (человеческие) возможности прогнозирования и аналитики. Благодаря применению информационных технологий, предлагающим более серьезный вычислительный потенциал по сравнению с возможностями человека, можно получать необходимые сведения для принятия управленческих решений. Такой процесс получения качественно новой информации за счет специфики работы программных алгоритмов не всегда может быть очевиден и объясним, прозрачен и понятен, а потому она не может и не должна рассматриваться как исключительное, единственно правильное основание для принятия решений в управленческой деятельности.

В исследованиях отмечается, что информация выступает центральным элементом государственного управления ^{[4, c. 77]}. Анализируя исторические этапы развития информационной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, можно отметить, что качественная работа с информацией выступает одним из факторов, определяющих эффективность принятых решений. Информация, используемая для целей государственного управления, прошла длительный эволюционный путь организационной формы выражения: от первых письменных записей, фиксировавших факт, событие либо обстоятельство, органы перешли к оформлению документов и документообороту, межведомственному взаимодействию и предоставлении услуг в их привычном понимании как действий и деятельности по запросу заинтересованных лиц (заявителей). Рассматривая документы как информацию, содержащуюся на материальном носителе и имеющую соответствующие реквизиты, можно указать на изменение их организационной формы – от приобретения физического воплощения до возникновения электронного образа. Постепенное накопление документов (информации на материальных носителях) требовало их систематизации. Работа с электронными образами позволила перейти к принципиально иному формату рассматриваемого процесса – автоматизированной обработке информации в цифровом виде. Применение информационных технологий позволило государственному управлению пройти процессы автоматизации и информатизации, а также постепенно войти в новый этап цифровизации. Соответственно, накопление цифровой информации предопределило очередной этап в развитии информационной деятельности современных органов публичной власти – использование информационных систем, содержащих массивы оцифрованной и цифровой информации – данные. При этом информационную деятельность в рамках государственного управления сегодня можно рассматривать шире, чем использование результатов обработки данных, содержащихся в государственных, муниципальных и иных информационных системах, для целей принятия решений.

Цифровизация приводит к расширению форм вовлечения граждан в управление посредством различных механизмов и мероприятий ^{[3, c. 16]}. Так, граждане при коммуникации с государством используют услуги, сайты, петиции, голосование в электронном (дистанционном) формате. При выстраивании подобной коммуникации применяются информационные технологии, которые в последние годы стали значительно доступнее для широкого круга лиц – как для органов, так и для населения. Информационные технологии, получившие широкое распространение, в первую очередь связаны с использованием возможностей сети Интернет. К примеру, в Стратегии отмечено, что в 2016 году пользователями информационно-коммуникационной сети стали более 80 млн. россиян. По последним статистическим данным, представленным Федеральной службой государственной статистики, количество граждан, регулярно использующих сеть Интернет, достигает практически 90%, а ежедневно – практически 80% от общего количества населения ^{[13, c. 21]}.

Применение информационных технологий способствует как адресному, так и широкому вовлечению даже политически неактивных граждан в опосредованный процесс подготовки и принятия государственных решений (например, первый опыт внедрения и использования дистанционного электронного голосования в отечественной электоральной практике демонстрирует, что такой способ голосования оказывает позитивное влияние на активность избирателей на выборах). Участие граждан в управлении посредством применения информационных технологий позволяет не только повысить легитимность государственной власти, но и обеспечивает дополнительные условия для свободного получения информации.

Для характеристики процессов вовлечения граждан в различные области управленческой деятельности теорией выработана система научных понятий: электронный парламент, электронное правительство, электронное правосудие, электронное голосование. В публично-правовых науках, изучающих функционирование государства, указанные понятия зачастую упоминаются исследователями в качестве институтов электронной демократии, которые стали предметом научных работ отечественных юристов в контексте правовой политики государства сравнительно недавно ^{[7, c. 41]}, а интерес к феномену «e-government» в международной и зарубежной практике управления связывают с концом прошлого века ^{[2, c. 47]}. Важно подчеркнуть, что указанные категории в представленной терминологии зачастую не получают легальное закрепление. Нормативную фиксацию приобретают лишь отдельные механизмы, используемые в управленческой и иной деятельности (например, электронная подпись, электронное сообщение, электронный документ, электронный документооборот и т.п.). Указанная практика может заметно отличаться в разных странах. К примеру, в Великобритании велась целенаправленная разработка специализированных проектов в области обеспечения электронной демократии, которые предполагали как коммуникацию граждан с публичными институтами через цифровые каналы связи, так и организацию новых форм волеизъявления внутри партийных институтов ^{[10, c. 57]}.

Стоит обратить внимание, что использование информации и применение информационных технологий в деятельности публичных органов не всегда ориентировано на повышение эффективности государственного управления. В Японии механизмы электронного государства нацелены на достижение результатов макроуровня, в частности используются для социализации отдельных категорий граждан ^{[5, c. 102]}. Китайская Народная Республика развивает регулирование в направлении обеспечения государственной безопасности, в том числе информационной ^{[6, c. 74]}. Для указанных целей создаются специальные информационные системы мониторинга с интеллектуальными функциями, которые анализируют и учитывают данные, полученные от технических устройств пользователей и посредством инфраструктурных объектов через систему датчиков и сенсоров в городской агломерации.

Тенденции развития отечественного нормотворчества наглядно демонстрируют, что данные понятия, связанные с электронной формой организации и выражения явлений, постепенно вытесняются аналогичными по смыслу и пониманию, но иными по сути и природе «цифровыми» категориями. Так, в законодательство введены понятия «цифровая экономика», «цифровые права», «цифровой сертификат», «цифровой финансовый актив», «цифровая валюта» и т.п. При этом основу для возникновения и развития как электронных, так и цифровых категорий в праве формируют известные объекты регулирования отраслевого законодательства: информация, информационные технологии, информационные системы и т.п. Поиск смысловых, лингвистических, юридических и иных различий между формулировками «электронный» и «цифровой» – не предмет настоящего исследования, но разница в понимании категорий для целей государственного управления базируется на реально существующих и действующих на практике механизмах связи граждан и государства.

Цифровая трансформация общества позволяет взглянуть на новейший подход к осуществлению государственного управления, в котором традиционная форма коммуникации между гражданами и государством в лице органов власти требует не только обратной связи и обработки информации (электронный период). Перспективным направлением видится обеспечение непрерывного информационного обмена между государством и гражданами посредством получения населением постоянного доступа к информации и возможностям ее самостоятельной обработки (цифровой период). Полагаем, сегодня целесообразно говорить о взаимообусловленности цифровой информации и информационных технологий в управлении, закладывающей основы не электронного, а цифрового государства. Цифровое государство как явление в правовой реальности уже активно исследуется в науке, а предпосылки перехода к нему международные исследователи зафиксировали десятилетие назад ^{[9, c. 127]}.

Актуальная цифровая повестка в России осуществляется не изолированно, а реализуется сообща с государствами Евразийского экономического союза. Управленческая деятельность рассматривается в тесной взаимосвязи с развитием цифровой экономики. Исследователями отмечается, что цифровая экономика в контексте евразийского сотрудничества понимается как процесс внедрения технологий в различные сферы, включая государственное управление ^{[1, c. 39]}. Аналогичная позиция отражена в Решении № 28 Высшего Евразийского экономического совета от 16 октября 2015 г. «Об Основных направлениях экономического развития Евразийского экономического союза», предусматривающего изменение управленческих механизмов под влиянием цифровизации наряду с трансформацией рынков товаров, услуг, капитала и рабочей силы, инфраструктуры, безопасности. Кроме того, фиксируется не только расширение информационной деятельности органов при выполнении ими управленческих задач, даже в международной юридической практике уже выделяются новые направления информационного обеспечения управления экономикой в отдельных отраслях ^{[14, c. 18]}.

Во многом уникальные национальные примеры трансформации инструментов управления в информационном обществе есть в России. Одна из новаций, призванная в подобных условиях обеспечить связь между гражданами и государством, заключается в оказании государственных и муниципальных услуг в электронной форме через специальную информационную систему (в Российской Федерации – Единый портал государственных (муниципальных) услуг). Качество государственного управления и эффективность оказания услуг непосредственно связаны с концепцией электронного государства, обеспечивая его содержательное наполнение. Новые государственные услуги, предлагаемые в электронном виде, зачастую апробируются на предпринимательском сообществе, а уже затем становятся доступны для граждан, что является общемировым трендом в управлении ^{[8, c. 23]}. В государственное администрирование также постепенно проникает новая терминология, которая несвойственна публично-правовой деятельности (клиентоцентричность как концепция комплексного удовлетворения потребностей и интересов получателей услуг ^{[11, c. 13]}). При этом степень интеграции бизнеса непосредственно в процесс оказания государственных и муниципальных услуг, имеющих особую социальную значимость для населения, остается сравнительно невысокой. В процесс предоставления услуг в электронном виде органы публичной власти не стремятся включать посредников, за исключением доверенных организаций, обеспечивающих функционирование информационных технологий (например, выдача электронной подписи, проверка цифрового сертификата и т.п.).

Современный этап развития информационного общества имеет сервисную сущность ^{[12, c. 83]}. В настоящее время даже государственные услуги в электронной форме получают концептуальное переосмысление в процессе реализации публичных функций государства, что позволяет представить их в новой форме – в виде суперсервисов и моносервисов. Понятие «суперсервис» отсутствует в действующем законодательстве, однако его упоминание можно встретить в подзаконном регулировании, актах федеральных и региональных органов исполнительной власти. Суперсервис позволяет обеспечить такие возможности взаимодействия для целей государственного управления, которые ранее не были доступны при традиционной коммуникации в электронной форме. Они основаны на следующих подходах к организации управления:

- отсутствие потребности в физическом воплощении документов, необходимых для подтверждения личности, события или факта либо минимизация количества документов (документы постепенно теряют изначальный смысл и значение в юридических действиях);

- использование современных механизмов идентификации и аутентификации, исключающих физическое посещение помещений органов и учреждений;

- комплексное рассмотрение обращений заявителей с возможностью межведомственного взаимодействия;

- получение государственных и муниципальных услуг, в том числе предусматривающих реализацию конституционных прав и получение социальных гарантий, при отсутствии необходимости непосредственного обращения за ними;

- расширение доступа к информации за счет кроссплатформенности информационных систем и появления новых законодательных гарантий;

- снижение коррупционных и иных рисков, в том числе допускающих злоупотребление со стороны служащих.

Другое новое понятие, связанное с сервисной сущностью процесса цифровизации управления – моносервисы. Моносервисы можно представить как государственные (муниципальные) услуги, которые входят в состав суперсервисов или реализуются отдельно от них, при этом их особенностью является приоритетная цифровая трансформация процессуального порядка предоставления, обусловленная высокой востребованностью со стороны граждан. Моносервисы основаны на подходах:

- использование Портала государственных услуг Российской Федерации;

- электронный формат предоставления услуг без учета территориальной принадлежности заявителя;

- автоматическое формирование документа в электронном виде без необходимости принятия управленческого решения человеком;

- информирование о возможности получения такой услуги;

- сохранение информации об оказании услуга в информационной системе (реестре);

- выстраивание межведомственного взаимодействия органов и учреждений без привлечения к этому процессу заявителя.

Суперсервисы и моносервисы – профессиональная терминология управленческой деятельности, которая возникла в связи с цифровизацией государственного управления, граждане же, как и прежде, обращаются за получением конкретных услуг.

Возникновение рассмотренных категорий и их легальное закрепление в законодательстве не потребует кардинальной перестройки информационного и отраслевого регулирования, поскольку по своей сути они являются информационными системами со сложной организационной структурой и большим количеством различных субъектов информационных отношений.

Таким образом, развитие сервисной модели государства является перспективным направлением, позволяющим достичь существенного прогресса в качестве реализации функций органами публичной власти. Форма коммуникации между гражданами и государством претерпевает содержательное изменение за счет новых способов использования цифровой информации и применения информационных технологий. Для достижения позитивных результатов органами используются инструменты, которые возникают в процессе цифровой трансформации государственного управления. При этом государственное управление существует и реализуется не опосредовано, оно наряду с другими сферами и отраслями ритмично развивается в контексте цифровой экономики. Нынешний, высокодинамичный период развития информационного общества формирует потребность в непрерывном совершенствовании управленческих механизмов.