О некоторых аспектах применения в Российской Федерации института доверительного управления как инструмента предотвращения конфликта интересов

Горохова Светлана Сергеевна кандидат юридических наук доцент, Департамент международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 109456, Россия, Московская область, г. Москва, ул. 4-Й вешняковский проезд, 4, каб. 414 Gorokhova Svetlana Sergeevna PhD in Law Associate Professor, Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 109456, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, ul. 4-I veshnyakovskii proezd, 4, kab. 414 Swettalana@yandex.ru Другие публикации этого автора

Обусловленная возможным возникновением конфликта интересов, или же не обусловленная ничем, кроме должностного положения лица, обязанность передачи доверительному управляющему ценных бумаг, долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций, закреплена российским законодательством в рамках института профилактики и контроля конфликта частных и публичных интересов государственных и муниципальных служащих в процессе выполнения ими своих непосредственных обязанностей, а также ряда других категорий граждан, задействованных в сфере публичного управления. Следует отметить, что подобное решение не является отечественным ноу-хау, и в том или ином варианте применяется в антикоррупционной и антиконфликтной политике ряда государств. К государствам, имеющим нормы, регулирующие возможность передачи проблемных активов в доверительное управление, вместо их полного отчуждения, относятся США, Канада, Чили, Албания, и некоторые другие. Некоторые государства, находятся в процессе обсуждения подобных законодательных инициатив, например, Мексика. Однако, подавляющее число стран современного мира устанавливает запреты или жесткие ограничения на владение государственными служащими ценными бумагами и их участие в коммерческой деятельности. При этом, законодательство большинства государств не устанавливает в качестве альтернативы отчуждению ценных бумаг и долей в коммерческих компаниях доверительное управление таким имуществом. Там же, где такая практика существует, применяется не простое доверительное управление, а его квалифицированные виды, например, «слепой» траст, при котором, доверительный управляющий полностью меняет в процессе управления состав активов служащего, лишая его тем самым возможности принимать управленческие решения под влиянием личных интересов, так как служащий просто не знает в лоббировании каких компаний он заинтересован.

В нашем случае, ничего подобного не происходит.

Согласно ч.2 ст.17 Федерального закона № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ^[1] в том случае, если владение служащим ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит к конфликту интересов, или может его детерминировать, гражданский служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги, и другое оговоренное имущество в доверительное управление в соответствии с отечественным гражданским законодательством.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273 «О противодействии коррупции»,^[2] также содержит норму (статья 12.3.), предусматривающую обязанность передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта частных интересов представителя власти с публичными интересами государства и общества.

Редакция указанной статьи фактически идентична ранее приведенной ч.2 ст.17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением того, что в ней категорию «гражданский служащий», замещает перечень лиц, на которых распространяется обязанность воспользоваться услугами доверительного управляющего. К настоящему моменту этот перечень содержит категории граждан, представленных на рисунке 1.

Рис.1 Перечень лиц, на которых распространяется требование передачи определенных видов имущества в доверительное управление^[2]

Применительно к государственным и муниципальным служащим, обязанность делегировать доверительным управляющим управление принадлежащими им ценными бумагами, акциями (долями участия, а равно паями в уставных (складочных) капиталах организаций) закреплена также и в ч. 6 ст. 11 Закона «О противодействии коррупции»,^[3] причем в указанной норме не сделано оговорки о том, что такая передача должна осуществляться в случае, если владение перечисленными видами имущества приводит или может привести к конфликту интересов. Что является определенного рода конкуренцией норм, ставящей одно и тоже должное поведение субъекта в зависимость от различных условий.

Детализация перечня должностей государственных служащих на федеральном уровне осуществляется Указом Президента РФ «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»^[4]. Аналогичный Реестр уровня субъекта Российской Федерации устанавливается законом или иным актом соответствующего субъекта. Должности муниципальной службы закрепляются актами на уровне местного самоуправления, согласно реестру таких должностей в субъекте Российской Федерации на территории которых географически расположены муниципалитеты.^[5]

Установленная обязанность по передаче определенных видов имущества доверительному управляющему распространяется и на служащих Центробанка России, занимающих должности, включенные в перечень, утвержденный его Советом директоров. Эта позиция введена Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 231-ФЗ, принятым в связи с вступлением в силу Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».^[6]

Полной ясности, о каком перечне в данном случае идет речь, нет. Поскольку, ч.2 ст.90 Федерального закона № 86 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»,^[7] не связывает требование для служащего передать принадлежащие ему ценные бумаги, и др., доверительному управляющему с каким бы то ни было перечнем. Хотя части 1 и 3, той же статьи 90 устанавливают ряд запретов для служащих Банка России, занимающих должности, список которых утвержден Советом директоров. И, в последнем случае, речь очевидно идет о Перечне должностей служащих Центробанка, на которых распространяются запреты и ограничения, предусмотренные пунктами 1-3 ч.1 и п.3 ч.3 ст. 90 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».^[8] Этот перечень, как видно из самого названия не актуален в случае с положением об обязательной передаче оговоренных видов имущества доверительному управляющему. Поэтому, при толковании положений ст.12.3 антикоррупционного закона, скорее всего, следует руководствоваться перечнем должностей служащих Центробанка, которые не имеют права работать по совместительству, по договору подряда, занимать должности в кредитных и иных организациях, а также обязанных уведомить Совет директоров о приобретении акций и долей участия в уставном капитале кредитных организаций,^[9] принятым еще до Закона «О противодействии коррупции» и устанавливающим, что все служащие, входящие в систему Банка России обязаны уведомить Совет директоров о приобретении акций и долей участия в уставном капитале кредитных организаций (иных юридических лиц) в течение установленного времени. Вероятно, из этого логичен вывод, что обязанность воспользоваться услугами доверительного управляющего для предотвращения конфликта интересов, связанных с владением имуществом, распространяется также на всех служащих Банка России.

Как можно увидеть из текста статьи 12.3 Федерального закона «О противодействии коррупции», рассматриваемая обязанность передачи имущества в доверительное управление, имеющая целью профилактику конфликта интересов и коррупционных рисков, экстраполирована и на работников, занимающих некоторые должности в организациях, создаваемых для реализации задач, поставленных перед федеральными органами власти, госкорпорациях, публично-правовых компаниях, государственных внебюджетных фондах, а также иных организациях, создаваемых на основании федеральных законов. Это требование зафиксировано помимо Федерального закона «О противодействии коррупции», еще и в Постановлении Правительства РФ «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции»,^[10] а также дополнительно продублировано правовыми актами федеральных органов власти и в локальных актах самих подобных организаций.^[11]

В этом контексте следует обратить внимание на то, что распространение аналогичных требований на работников организаций, учредителями которых являются субъекты федерации и муниципальные образования, законодательно до сих пор не предусмотрено, хотя, эта задача была обозначена еще в абз. 2 подп. «б» п. 1Национального плана противодействия коррупции на 2018 -2020 годы, утвержденном Указом Президента РФ № 378.^[12] В рамках реализации положений названного указа, Правительством в 2018 году в Государственную Думу РФ был внесен законопроект № 601000-7,^[13] предполагавший распространить действие антикоррупционных ограничений на ряд организаций в субъектах Российской Федерации. Однако, данный проект был отозван 8 июля 2020 г., в связи с чем, сроки реализации поставленной задачи очевидно, вышли отодвинулись за временные пределы действия антикоррупционного Национального плана на 2018-2020 годы. Отметим, что указанный законопроект не предусматривал расширения приведенного выше перечня служащих и работников обязанных пользоваться услугами доверительных управляющих за счет лиц, замещающих должность на основании трудового договора в организации, создаваемой для выполнения задач, поставленных перед государственными органами субъектов федерации или же местными органами власти, хотя, это было бы весьма уместно, поскольку региональные и муниципальные организации, круг которых весьма внушителен, очень часто создаются для исполнения функций органов публичной власти, соответственно, используя бюджетные средства и публичную собственность. Достаточно сказать, что, только на региональном уровне это учреждения здравоохранения, ветеринарии, образования науки и культуры, коммунальные, фармацевтические, природоохранные, занимающиеся социальными вопросами и многие другие. ^[11]

Возвращаясь к текущей версии нормативного закрепления применения института доверительного управления в антикоррупционных и антиконфликтных целях, отметим, что в соответствии со ст.19 «Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе» Федерального закона № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^[1], для целей этого самого закона используется термин «конфликт интересов», установленный ч.1 ст. 10 Федерального закона № 273 «О противодействии коррупции».^[2] При этом, легальная дефиниция конфликта интересов такова - ситуация, при которой прямая или косвенная личная заинтересованность лица, состоящего в должности, предполагающей обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может оказать влияние на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей и (или) осуществление полномочий.

Ясно, что такая дефиниция предполагает дополнительные пояснения, и, поэтому, ч.2 указанной ст.10, разъясняет, что же предполагается личной заинтересованностью, а именно: возможность получения доходов в виде денег, иного имущества (в т.ч., имущественных прав и услуг имущественного характера, результатов выполненных работ), или каких-либо выгод (преимуществ) самим должностным лицом, а равно состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми обязанное лицо, или лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Согласно статьи 11 Федерального закона № 273 «О противодействии коррупции», на служащего возложена обязанность принимать меры по недопущению всякой возможности возникновения конфликта интересов, а в случае возникновения конфликта (потенциального конфликта) уведомлять об этом письменно своего прямого руководителя. Руководитель, в свою очередь, должен принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, которые меры могут найти выражение в изменении должностного или служебного статуса служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей, и (или) в отказе его от личной выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, как вариант, осуществляются путем отвода или самоотвода служащего. Ну, и как уже отмечалось, для устранения конфликта интересов текущим российским законодательством предусматривается обязанность передачи ценных бумаг, и иных конфликтоопасных активов в доверительное управление для ранее обозначенного перечня лиц.

Эта правовая обязанность введена Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции. Им же внесены соответствующие изменения в ряд федеральных законов.

Следует констатировать, что, законодательных актов, фактически дословно растиражировавших норму Закона «О противодействии коррупции» достаточно много, а о подзаконных нормативных актах, и говорить не приходится – их насчитывается не один десяток. Однако, по сути, все они не определяют подробностей алгоритма действий обязанных субъектов, только отсылая их к российскому законодательству вообще, или гражданскому законодательству, в частности. Так, статья 12.3 Закона «О противодействии коррупции» содержит отсылку к гражданскому законодательству, регламентирующему доверительное управление имуществом как гражданско-правовой договор. Это детерминирует дополнительные вопросы, связанные с применением гражданского законодательства в контексте административно-правовых отношений. Исходя из судебной практики передача имущества в доверительное управление не ограничивает право учредителя управления на распоряжение объектом управления. В связи с этим, возникают обоснованные сомнения в эффективности передачи конфликтоопасного имущества служащими и иными лицами, в простое доверительное управление, в качестве способа предотвращения (предупреждения) конфликта интересов.

Отдельно отметим, что, на основании ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»,^[14] члены Правительства обязаны передать на время замещения должности, находящиеся в их собственности ценные бумаги, и др., в доверительное управление безотносительно от возможного (или имеющего место) конфликта интересов. Тоже самое предусмотрено и для Чрезвычайного и Полномочного Посла России в иностранном государстве или Постоянного представителя государства при международной организации, со штаб-квартирой в иностранном государстве. ^[15] Как, в прочем и для сотрудников таможенного органа, в соответствии с положением, предусмотренным ст.3 ст.7 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации».^[16] Аналогичная ситуация с сотрудниками органов внутренних дел, сотрудниками федеральной противопожарной службы, сотрудниками уголовно-исполнительной системы, а также системы принудительного исполнения наказаний. Здесь обращает на себя внимание несколько моментов.

Во-первых, для перечисленных сотрудников, также как для членов Правительства и для Чрезвычайных и Полномочных Послов (в отличие от других категорий государственных гражданских служащих), предусмотрено обязательное (безусловное) доверительное управление на время осуществления полномочий. Во-вторых, для сотрудников таможенных органов, отлично от всех остальных лиц, упомянутых в статье 12.3 антикоррупционного закона, предусмотрена обязанность передать только их собственные доли (пакеты акций) в уставном капитале именно коммерческих организаций, а передавать в доверительное управление, паи и иные приносящие доход ценные бумаги, исходя из вышеприведенной нормы, они не должны.

Это вызывает определенные вопросы, и подводит к выводу о том, что возможно, следовало бы унифицировать подходы в различных законодательных актах, хотя бы к перечню имущества и имущественных прав подлежащих условной или безусловной передаче в доверительное управление во избежание возникновения конфликта интересов. Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что обязанность передачи хотя и имеется, но только для самих служащих (должностных лиц или работников), никакие обязанности для членов их семей не предусмотрены, а посему, нет никаких ограничений для владения на праве собственности ценными бумагами, например несовершеннолетними детьми должностного лица, хотя, очевидно что управление этими активами будет осуществлять само должностное лицо, как законный представитель несовершеннолетнего.

К тому же, как уже отмечалось, в данных случаях, предусмотрена безусловная передача оговоренного имущества доверительному управляющему, то есть, требование это еще более жесткое, безальтернативное, однако подробности механизма передачи отсутствуют и здесь. И опять же, все ограничивается отсылкой к гражданскому законодательству. Которое, кстати и само не свободно от определенных проблем, с учетом его применения в административных правоотношениях.

Анализ информации, извлеченной из различных юридических форумов, сообществ и сайтов, показывает, что многие государственные (муниципальные) служащие, и иные категории граждан, подпадающие под действие ст.12.3 Закона «О противодействии коррупции», испытывают очень сильные затруднения по вопросам фактической реализации, возложенной на них обязанности по передаче ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление, а также и в связи с определением наличия или отсутствия возможности возникновения конфликта интересов в их конкретном случае.

Соответственно, они пытаются найти ответы на волнующие их темы задавая вопросы примерно следующего плана: «Я, госслужащий в налоговых органах (отдел IТ поддержки, по наследству достались акции крупных российских компаний. Должен ли я их передавать в доверительное управление, если в процессе осуществления своей деятельности никак не могу влиять на эти компании с целью получения дохода?».

Причем, примечательно, что ответы даже профессиональных юристов на подобные вопросы (не говоря уже о других, менее квалифицированных участников обсуждения), в основном, сводятся к тому, что самый простой вариант решения проблемы – это передача (по сути, фиктивная) права собственности на эти активы супругу, родственнику, знакомому, и др. То есть, мы видим подтверждение того, что многие именно так и поступают (чего и другим советуют), формально преодолев требования законодательства о необходимости предпринять меры для предотвращения конфликта интересов.

Справедливости ради отметим, что встречаются и другие варианты советов, и, в лучшем случае, автору вопроса предлагают: «самостоятельно определить наличие конфликта интересов или личной заинтересованности исходя из законодательных установлений и реальности бытия. В случае же возникновения сомнений (или для перестраховки) можно направить уведомление о получении в наследство ценных бумаг в соответствующую комиссию по урегулированию конфликтов и, попросить сообщить, провоцирует ли это конфликт интересов или личную заинтересованность».

Необходимо также сказать и о том, что служащие (работники) обращаются с подобными вопросами и по месту службы (работы), о чем, свидетельствует появление таких документов, как, например, «Методические рекомендации по отдельным вопросам, касающимся возможности владения сотрудниками органов внутренних дел, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками системы МВД России ценными бумагами»,^[17] в которых прямо указано, что рекомендации разработаны в связи с многочисленными обращениями лиц, проходящих службу в органах внутренних дел. Однако, анализ этих (причем достаточно пространных) рекомендаций, по большому счету не добавляет ничего нового к прояснению ситуации, и его резюме, в целом, может быть сведено к тому, что, да, служащий (работник) может владеть ценными бумагами, но все они должны быть переданы доверительному управляющему по соответствующему договору. Причем, что характерно ни сроков, ни каких-бы то ни было подробностей процедуры передачи рекомендации также не содержат.

Исходя из этого, возникают обоснованные опасения, что и в случае обращения служащих в комиссии по урегулированию конфликтов интересов, и сами эти комиссии также могут испытывать серьезные проблемы с квалификацией того или иного конкретного случая.

Не говоря уже о том, что в ряде случает, служащий владеет столь мизерным пакетом при этом убыточных ценных бумаг, что заключение возмездного договора доверительного управления ими может значительно превосходить по стоимости цену самих бумаг. Однако, доходность (бездоходность, или убыточность) принадлежащих служащему (работнику) акций, иных ценных бумаг (долей, паев, и др.) не влияет на его обязанность их передачи в доверительное управление в установленным законом случаях.

Здесь, к слову, безусловно следует напомнить, что в соответствии с законодательством, непринятие лицом, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, способным повлечь за собой его увольнение. Такая мера ответственности для лиц, допустивших конфликт личных и публичных интересов предусмотрена в ч. 6 ст. 11 Федерального закона № 273 «О противодействии коррупции», и, увольнение в данном случае должно производиться в соответствии с российским законодательством. Так, непринятие гражданским служащим мер по предотвращению и урегулированию конфликта собственных личных интересов с публичными, влечет увольнение служащего в связи с утратой доверия в соответствии со ст. 59.2 Федерального закона «О противодействии коррупции». Увольнение происходит на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы соответствующего государственного органа. Если же доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, - еще и на основании рекомендации комиссии. И, хотя гражданский служащий вправе обжаловать (в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд) свое увольнение, ущерб его деловой репутации тем не менее может быть уже нанесен.^[18]

Итак, рассмотрев вопросы законодательного регламентирования доверительного управления имуществом применительно к антикоррупционной политике государства, полагаем, следует более подробно остановиться на одном подзаконном акте, единственно достоверно определяемом на текущий момент в качестве содержащего хоть какие-то конкретные инструкции по действиям служащего в процессе передачи имущества в доверительное управление. Речь идет о Приказе Генеральной Прокуратуры России от 30 августа 2016 года № 531 «О передаче в доверительное управление прокурорскими работниками, федеральными государственными гражданскими служащими, иными работниками органов и организаций прокуратуры Российской Федерации принадлежащих им ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций)».^[19] Обозначенный приказ структурирован следующим образом.

В п.1 перечислены лица, имеющие обязанность принимать необходимые и достаточные меры по предотвращению или же урегулированию конфликта интересов в связи с нахождением во владении прокурорских работников и иных работников органов (организаций) прокуратуры Росси ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций).

Пункт 2, во-первых, детализирует перечень должностей, при замещении которых прокуроры и иные работники обязаны представлять сведения о собственных (а также своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей), доходах, имуществе и имущественных обязательствах. Во-вторых, устанавливает для них дополнительные обязанности, а именно:

передавать в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством ценные бумаги и др., в конфликтоопасной ситуации в срок, не позднее 30 дней со дня, когда обязанным лицам стало известно о потенциальном или реальном конфликте интересов;

до передачи в доверительное управление, как только станет известно, о возникновении личной заинтересованности или возможном конфликте, сообщить об этом в письменной форме руководителям, в подчинении которых они находятся.

При нахождении вне пределов места службы (работы) (командировка, отпуск, и др.), а также в иных случаях, когда отсутствует возможность письменного уведомления, сообщать об этом с помощью любых доступных средств связи, а при появлении возможности, предоставить уведомление в письменной форме.

Пункт 3 предписывает руководителю, получившему уведомление о возможном или реальном конфликте интересов своего работника или служащего, незамедлительно принять меры по предотвращению (урегулированию) этого конфликта. Как видно из текста п.2, пояснения термина «незамедлительно» не дается, но исходя из анализа дальнейшего текста акта, можно сделать вывод, что речь идет о часах, максимум, днях, так как далее, тот же пункт гласит, что в случае, если принятие данных мер не относится к компетенции лица, получившего уведомление, то ему необходимо в течение суток направить рапорт вышестоящему руководителю.

Пункт 4 имеет вид бланкетной нормы, и определяет, что рассмотрение уведомлений о возникновении (возможности возникновения) конфликта интересов необходимо осуществлять в порядке, установленном приказами Генерального прокурора РФ № 209 «О порядке сообщения федеральными государственными служащими органов и организаций прокуратуры Российской Федерации о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных (служебных) обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов»,^[20] и, № 489 «Об утверждении Порядка уведомления работниками, замещающими отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед прокуратурой, о фактах обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и принятия мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов».^[21] Приказ №489, к слову , уже утратил силу, и в настоящее время действует Приказ № 751 « Об утверждении Положения о порядке уведомления руководителей (представителей нанимателя) органов и организаций прокуратуры Российской Федерации прокурорскими работниками, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками, замещающими отдельные должности на основании трудового договора в Университете прокуратуры Российской Федерации, о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и организации проверки представленных сведений».^[22]

Пункт 5 рассматриваемого Приказа, обязывает работников (служащих) незамедлительно сообщить руководителю о заключении договора доверительного управления, с предоставлением копии договора в течение 5 дней с даты его заключения, и, представить сведения в соответствующее кадровое подразделение

Шестой пункт Приказа, включает в себя достаточно абстрактное предписание ответственному за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений - обеспечить изучение договора о передаче в доверительное управление имущества работника (служащего), представленного им. При наличии же оснований, провести проверку соблюдения работниками (служащими), требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. С учетом того, что административных требований, по сути, никаких и нет (например, об отсутствии аффелированности доверителя с доверительным управляющим), то вероятно, речь идет о соблюдении требований гражданского законодательства, что выглядит в контексте приказа достаточно своеобразным.

Седьмой пункт посвящен вопросам ответственности работников (служащих) за несоблюдение требований об уведомлении о возникновении (возможности возникновения) конфликта интересов, непринятие соответствующих мер по его предотвращению (урегулированию).

Завершающий, восьмой пункт, закрепляет за Главным управлением кадров Генеральной прокуратуры РФ, прокурорам субъектов, и рядом других руководящих должностных лиц, контрольные функции за исполнением работниками (служащими), требований законодательства о порядке владения ценными бумагами и об основаниях передачи их в доверительное управление.

Итак, резюмируя все вышеизложенное о содержании рассмотренного Приказа, можно графически отразить весь предписанный алгоритм следующим образом (рисунок 2).

Рис.2 Порядок действий в процессе урегулирования возможного конфликта интересов, связанного с владением работником (служащим) ценными бумагами (долями участия в уставных складочных капиталах, и др.)

Анализируя представленный на рисунке 1 порядок передачи оговоренных активов в доверительное управление в рамках предотвращения возможного конфликта интересов, следует отметить, что:

Достоинством данного подзаконного акта является достаточно четко определенная последовательность действий для руководящих структур, органов кадрового обеспечения, подразделений ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений и контролирующих органов.

Позитивным моментом является и то, что для работников (служащих), также определены этапы и сроки взаимодействия с руководителем (иными вовлеченными структурами) в процессе урегулирования возможного конфликта интересов, связанного с владением ценными бумагами (долями участия в уставных складочных капиталах, и др.).

С точки зрения построения юридических конструкций к данному акту также мало вопросов, поскольку он формально содержит все необходимые элементы подобных конструкций: полномочие работодателя, обязанность работника (служащего), процессуальные аспекты выполнения соответствующих полномочий и обязанностей, а также указывает на юридическую ответственность обязанных лиц.

Однако, данный акт направлен именно на урегулирование внутриорганизационных отношений субординационного типа, и никак не дает дополнительных разъяснений по вопросам действий работников (служащих), связанных с конкретной реализацией возложенных на них обязанностей вне рамок служебных отношений. Поэтому, вопросы: все ли имеющиеся в собственности ценные бумаги подлежат передаче; кому можно, а кому нельзя передавать активы в доверительное управление; важным ли фактором является отсутствие аффилированости при выборе доверительного управляющего; какая должна быть форма у договора доверительного управления, чтобы иметь доказательственную ценность исполнения обязательств перед интересами службы; и многие другие, о которых было сказано выше.

Принимая во внимание все вышеизложенные выводы, можно прийти к заключению, что в целом, и на законодательном, и на подзаконном уровне, а равно и на уровне методических рекомендаций, в настоящее время отсутствует необходимая и достаточная основа для эффективной правореализации положений, предусмотренных ст.12.3 Федерального закона «О противодействии коррупции», а значит нет и необходимых условий для их качественного исполнения.

Поэтому, полагаем, что даже если принять за основу институт передачи в доверительное управление как один из действенных инструментов предотвращения конфликта публичных и частных интересов в том виде как он существует на текущий момент (а в этом, есть обоснованные сомнения, в том числе, связанные с тем, что простое доверительное управление не устраняет возможность влияния доверителя на управление активами; не обеспечивает независимость доверительного управляющего; не исключает знание доверителя о составе собственных активов, а значит и личной заинтересованности; во многих случаях невыгодно для держателя активов, так как не предусматривает градации имущества по доходности и стоимости; не решает вопросов личной заинтересованности, в том случае, если активами владеет член семьи служащего; затруднителен для реализации по целому ряду причин: наличие проблемных или неопределенных вопросов в законодательстве; отсутствие четкого регламента действий; дополнительные, иногда не оправданные расходы на осуществление, и др.), то, совершенно очевидно следует разработать такой порядок передачи в доверительное управление ценных бумаг, долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций, предусмотренного законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, который бы содержал ответы если не на все, то на большинство вопросов, связанных с такой передачей, и облегчал бы ее исполнение не только для контролирующих органов или лиц, но, в первую очередь, для тех на кого, собственно, и возложена обязанность передачи собственного имущества в доверительное управление.