Режимы, обеспечивающие безопасность в приграничных к Украине субъектах Российской Федерации

Илющенко Александр Александрович ORCID: 0000-0002-1896-5797 Заместитель начальника Главного управления "Национальный центр управления в кризисных ситуациях" МЧС России 121357, Россия, д.1, стр.1, г. Москва, ул. Ватутина, 1, оф. 1 Ilyushchenko Aleksandr Aleksandrovich Deputy Head of the Main Department of "National Crisis Management Center" of the Ministry of Emergency Situations of Russia 121357, Russia, d.1, p.1, Moscow, Vatutina str., 1, of. 1 komradsansan@yandex.ru

Введение

2022 год с начала проведения специальной военной операции в Украине заставил теоретиков и практиков актуализировать подходы и целевые аспекты, заложенные в смысловом содержании термина «безопасность». Вопросы обеспечения защиты населения на территории Российской Федерации в контексте прямых и опосредованных недружественных действий вооруженных сил другого государства при информационном освещении событий и мероприятий продемонстрировали терминологическую неразборчивость нормативных понятий «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное положение», «гражданская оборона», «война», «вооруженный конфликт».

При кажущейся взаимосвязи обстоятельств, вызванных военными действиями, не каждый инцидент, сопровождаемый разрывами снарядов, разрушением объектов инфраструктуры, причинением вреда жизни и здоровью граждан будет по формальным признакам соответствовать категориям «чрезвычайная ситуация» или «условия военного времени». Поэтому отсутствие цельного мнения о чрезвычайных мерах по обеспечению безопасности обусловлено отрывочными суждениями и неоднозначными оценками происходящего на фоне специальной военной операции достаточно широкого круга обозревателей и экспертов.

Основная задача настоящей статьи – это рассмотреть на конкретных примерах складывающейся обстановки в приграничных субъектах Российской Федерации правовые основы, затрагивающие основы безопасности населения и территорий от нового вида угроз. Автор преследует своей целью наглядно обозначить нормативные разграничения, влияющие на правильное применение и введение соответствующих режимов по обеспечению безопасности.

На основе анализа совокупности сложившихся в стране норм, официальных статистических данных по ведомственной принадлежности и формирующейся информации, содержащей общественный резонанс по вопросам безопасности, автором использована методология нормативного институционализма, а также контент-анализа юридических документов для достижения поставленных целей и задач исследования.

Построение гипотезы исходит, прежде всего, из сущности общественной безопасности, как области отношений по поддержанию естественных функций и интересов общества, на фоне имеющихся угроз военного характера. Ключевым предложением выступает необходимость и настоящая своевременность интеграции правовых норм, регулирующих вопросы гражданской обороны, в сферу правоотношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

1. Базисные элементы категории «безопасности» в системе государственного обеспечения защиты населения от внутренних и внешних угроз

С юридической точки зрения согласно Конституции Российской Федерации понятия «безопасность», «безопасность государства», «государственная безопасность» и «безопасность граждан» синонимичны. Одновременно с этим, в контексте тех же конституционных норм, обеспечение обороны страны и безопасности государства являются двумя различными сферами деятельности Российской Федерации.

К понятию «оборона» мы еще вернемся ниже. На данном этапе автор только обращает внимание на не тождественность понятийного содержания «обороны» и «безопасности», и, вместе с тем, наличие взаимообусловленности и взаимосвязи этих понятий.

Понятие безопасности в российском пространстве определяется как состояние защищенности национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, социально-экономическое развитие страны^[1]. Данное определение приведено из Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной в 2021 году.

Понимание безопасности как определенного состояния защищенности составляло основу официальной дефиниции безопасности, закрепленной еще в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О безопасности» (в настоящее время утратил силу)^[2]. К основным объектам безопасности относились: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Защищать подразумевалось жизненно важные интересы от внутренних и внешних угроз.

В последующим Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» (в редакции от 09.11.2020)^[3] законодатель с осторожностью обошел понятие «безопасность», избегая его четкой формулировки, но заложил достаточно вместительные принципы обеспечения безопасности. В рамках тематики настоящей статьи подчеркнем следующие принципы обеспечения безопасности согласно статье 2 данного Федерального закона:

соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

законность;

системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности.

По смыслу конституционных норм – статей Конституции Российской Федерации^[4] - понятие безопасности упоминается с позиции «обороны и безопасности» (пункт «м» статьи 71), «обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, а также поддержания гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз» (пункт «ж» статьи 83) и неоднократно повторяющейся раскладкой на три основных элемента: «обеспечение безопасности личности, общества и государства» (пункт «м» статьи 71).

В многочисленных исследованиях и научной литературе, посвященных теории безопасности, положения и выводы базируются на изучении конституционного, административного и отраслевого законодательства, отдельных ведомственных нормативных актов, регламентирующих деятельность субъектов в конкретном направлении безопасности.

Из общей теории зарождения правил поведения и норм, по мере развития общества формировалась потребность в повышении эффективности совместной деятельности, учитывающая общие интересы и потребности. Понятие «безопасность» по некоторым источникам (словарь Роберта) начало употребляться ориентировочно с 1190 года и имело смысловое значение как «спокойное состояние духа человека, который считал себя защищенным от любой опасности»^[5]. На протяжении многих веков человек стремился к ощущению «быть защищенным от любой опасности».

В организационном плане процесс обеспечения безопасности в своей основе требует системы отношений между субъектами общественной жизни с целой совокупностью правовых, силовых, административных, технических и информационных мер.

Большинство авторов обращают внимание на то, что в понятие «безопасность» заложен базовый смысл потребности как в жизни отдельного человека, семьи, так и объединения людей в форме общества и государства в целом. Соответственно три базовых уровня безопасности - личности, общества и государства - непосредственно пересекаются с различными функциональными направлениями безопасности^[5,6]. Таковыми направлениями в рамках общей стратегии национальной безопасности являются:

государственная безопасность,

общественная безопасность,

информационная безопасность,

экономическая безопасность,

экологическая безопасность^[7].

Кроме того, в соответствующих доктринах, федеральных законах, основах государственной политики проговариваются вопросы внутренней и внешней безопасности, безопасности военной, продовольственной, транспортной, пожарной и других видов.

За относительно недолгий срок с начала специальной военной операции в Украине (с февраля по июнь 2022 года) произошло немало событий чрезвычайного характера, вызванных вооруженными действиями с Украинской стороны на территории Российской Федерации, о которых власти приграничных регионов России периодически сообщали в средствах массовой информации. Происшествия эти в полной мере затрагивали состояние защищенности от внешних угроз, связанных с применением военной силы по объектам на территории Российской Федерации, - то есть имеют признаки, которые присущи понятию «безопасность». Официальная статистика данных происшествий, вызванных взрывами снарядов, запущенных со стороны Украины, авиаударов и обстрелов при нарушении российского воздушного пространства Вооруженными силами Украины отсутствует. Обобщая сведения с информационных ресурсов общедоступной информации, в том числе региональных, можно констатировать:

более 5 обстрелов населенных пунктов в Белгородской области (Журавлевка, Старая Нелидовка, Шебекино, нефтебаза Белгорода, Середа)^[8],[9],[13];

более 5 обстрелов населенных пунктов в Брянской области (Климово, Белая Березка, Жеча, Случевск, Клинцы)^{[10],[11],[15]};

более 2 обстрелов населенных пунктов в Курской области ^[12],[14].

Выше приведены примеры происшествий, получивших наибольший общественный резонанс ввиду существенных разрушений зданий, сооружений, гибели людей. В то же время, число инцидентов в приграничных полосах от действий диверсионно-разведывательных групп Украины, происшествий на железнодорожном транспорте и связанных с обнаружением взрывных устройств в приграничных регионах России растет и заслуживает отдельного внимания.

В современных условиях функционирования государственных органов в целом все горизонтальные уровни, как элементы системы безопасности, должны обеспечить личность, общество и государство в конкретной области деятельности, чтобы создать условия стабильного функционирования системы безопасности в целом. К горизонтальным уровням безопасности принято относить: обеспечение политической, военной, экономической, информационной, социальной, экологической, пожарной и другой деятельности.

Безопасность в Российской Федерации имеет свою правовую основу, которая представляет собой совокупность различающихся по юридической силе и относящихся к различным отраслям права норм. Ключевым аспектом сущности безопасности выступает состояние защищенности и соответственно обеспечительные меры со стороны государства.

В частности, В.А. Золотарев отмечает, что такой вид безопасности как военная предусматривает поддержание оборонного потенциала Российской Федерации на уровне, достаточном для обеспечения безопасности страны в случае возникновения кризисных ситуаций в непосредственной близости от границ России, обеспечения эффективной обороны (эффективной защиты интересов России), а также при необходимости для участия в коллективных международных акциях по сдерживанию потенциальной агрессии в отношении других государств^[16]. Пограничная безопасность является составной частью национальной безопасности государства, представляющей собой состояние защищенности политических, экономических, информационных, гуманитарных и иных интересов личности, общества и государства на государственной границе и в пограничном пространстве.

«Экономическая безопасность - состояние защищенности национальной экономики от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются экономический суверенитет страны, единство ее экономического пространства, условия для реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации» - следует из Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года^[17]. Экономическая безопасность государства означает защищенность всех уровней экономики страны от опасных действий, которые могут быть как следствием сознательного воздействия любого фактора, так и являться результатом стихийного бедствия, техногенной катастрофы и другого опасного воздействия (например, эпидемии, вооруженного конфликта)^[18].

«Военная безопасность Российской Федерации - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз, связанных с применением военной силы или угрозой ее применения, характеризуемое отсутствием военной угрозы либо способностью ей противостоять» - определение, которое присутствует в военной доктрине Российской Федерации^{[19, п.8]}.

«Пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров» как гласит Федеральный закон «О пожарной безопасности»^[20], а основы государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности определяют систему обеспечения данного вида безопасности в качестве «совокупности сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на профилактику пожаров, их тушение и проведение аварийно-спасательных работ»^{[21, п.4]}.

Не будем и дальше приводить ссылки из правовых актов и перечислять по большому счету синхронные смысловые значения всех уровней безопасности, которые были затронуты в приграничных к Украине регионах. Фокусируя внимание в настоящей статье на введение возможных правовых режимов в данных регионах, в связи с пошатнувшимся состоянием защищенности, отметим, что большинство из перечисленных происшествий официально фиксировались как чрезвычайные ситуации.

В целом, всё, что касается чрезвычайных ситуаций (прежде всего природного и техногенного характера) относится к сфере вопросов по обеспечению государственной и общественной безопасности^[1,п.43].

Под общественной безопасностью понимается «состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Обеспечение общественной безопасности согласно Концепции общественной безопасности в Российской Федерации^[22] представляет собой реализацию «определяемой государством системы политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие преступным и иным противоправным посягательствам, а также на предупреждение, ликвидацию и (или) минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (пп. «б» п. 6), мер «по совершенствованию государственного управления в области пожарной, химической, биологической, ядерной, радиационной, гидрометеорологической, промышленной и транспортной безопасности» (пп. «г» п.5).

Не будем и дальше приводить ссылки из правовых актов и перечислять по большому счету синхронные смысловые значения всех уровней безопасности, которые были затронуты в приграничных к Украине регионах. Достаточно четко отметим в этом разделе только тот факт, что на степень защищенности населения в отдельных регионах повлияли угрозы, связанные с применением военной силы, как и равно дальнейшей угрозой её применения. Из данного контекста соответственно зададимся вопросом: позволительно ли на основании отдельных эпизодов действий вооруженных сил квалифицировать ситуацию в качестве вооруженного конфликта и какой должен действовать правовой режим?

2. Правовые режимы на территории Российской Федерации в рамках проводимой за её пределами специальной военной операции

В отношении приграничных с Украиной российских регионов 2022 год внес в отлаженную систему реагирования на чрезвычайные происшествия несвойственную ранее специфику. Таким субъектам Российской Федерации, как Белгородская, Брянская, Воронежской, Курской, Ростовской областей, Краснодарский край, Республика Крым свойственен был опыт предупреждения, реагирования и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных авариями на транспорте, на объектах теплоснабжения, водоснабжения, электроэнергетики, лесными и другими ландшафтными (природными) пожарами, половодьем, дождевым паводком и другими бедствиями и катастрофами, источниками которых выступали природные явления или техногенные процессы. Для приграничных к Украине регионов России регулярными были и такие происшествия как обнаружение (взрывы) взрывоопасных предметов времен Великой Отечественной войны в результате земляных работ. Каждый такой взрывоопасный предмет на территориях согласно государственным критериям относился к чрезвычайной ситуации, требующей обеспечение мер безопасности в отношении населения с последующим уничтожением установленным порядком этих предметов. Однако, нахождение и обезвреживание современных взрывных устройств и неразорвавшихся снарядов на объектах жизнеобеспечения, массовая эвакуация населения и перемещение в безопасные районы в связи с угрозой обстрела жилых домов заставляет проводить правовое осмысление положению, которое сложилось в данных регионах.

Происходящее в Украине с юридической точки зрения – это международный вооруженный конфликт. Для России он стал таковым с момента военного вмешательства на стороне признанных ею Донецкой и Луганской республик в их противостоянии с властями Украины, при этом ранее для нашей страны он являлся вооруженным конфликтом немеждународного характера, иными словами, внутриукраинским делом^[23]. Такой взгляд был озвучен в российских периодических изданиях наиболее опытным юристом-международником, профессором Тузмухамедовым Б.Р. и добавить и возразить тут нечего.

Исторически обеспокоенность гарантированной защиты мирного населения при каких-либо военных действиях встречалась в трудах многих ученых и известных деятелей мирового сообщества. Так, известна универсальная идея французского генерала медицинской службы Жоржа Сен-Поля в 1931 году о создании во всех странах хорошо обозначенных безопасных зон («нейтральных зон»), в которых бы могли найти убежище некоторые категории незащищенного населения (пожилые люди, дети, женщины и другие лица, требующие ухода). Замысел Ж. Сен-Поля подразумевал признание в качестве неприкосновенных целые города, районы еще в мирное время двусторонними или многосторонними соглашениями.

Четыре же Женевских конвенции 1949 года, два Дополнительных протокола 1977 г. к ним, один Дополнительный протокол 2005 в качестве общепризнанных основополагающих международных документов, применяемых в период вооруженных конфликтов (область международного гуманитарного права), выступают результатами признания мировым сообществом необходимости установления определенных минимальных гуманитарных стандартов для ситуаций, которые имели бы все характеристики войны.

В этих документах предусмотрено допущение нападения на военные объекты, которые по своему характеру, назначению или использованию становятся законной целью нападения. Однако не все военные объекты могут признаваться законными целями нападений (например, военный аэродром или продовольственный дивизионный склад, который, ввиду отступления сил противника, не используется личным составом по своему прямому назначению), поскольку с точки зрения международного гуманитарного права незаконно любое бесполезное разрушение, даже если разрушаются объекты, не являющиеся гражданскими.

В настоящее время Женевские конвенции 1949 года ратифицировали свыше 190 (196, в т.ч. Украина) государств. Протокол I, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов, ратифицирован около 170 (174, в т.ч. Украина, но за исключением США и др.), а Протокол II, касающийся защиты жертв немеждународных вооруженных конфликтов, - 160 (169, в т.ч. Украина, но за исключением США и др.) государствами.

Природа вооруженных конфликтов за длительный период, прошедший после окончания Второй мировой войны, конечно, значительно изменилась. Вооруженные конфликты, которым предшествует или сопутствует объявление войны или военного положения в противостоящих друг другу государствах и вооруженных силах стали если не исключением, то редчайшим явлением^[24].

Война с позиции международного права выступает наивысшей категорией вооруженного конфликта, когда друг другу противостоят вооруженные силы государств или их коалиций^[24]. Если же рассматривать ситуацию в приграничных к Украине регионах России с позиции вооруженного конфликта, то следует оперировать понятиями из официальной российской военной доктрины^[25,п.8]:

а) военная безопасность Российской Федерации - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз, связанных с применением военной силы или угрозой ее применения, характеризуемое отсутствием военной угрозы либо способностью ей противостоять;

б) военная опасность - состояние межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемое совокупностью факторов, способных при определенных условиях привести к возникновению военной угрозы;

в) военная угроза - состояние межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемое реальной возможностью возникновения военного конфликта между противостоящими сторонами, высокой степенью готовности какого-либо государства (группы государств), сепаратистских (террористических) организаций к применению военной силы (вооруженному насилию);

г) военный конфликт - форма разрешения межгосударственных или внутригосударственных противоречий с применением военной силы (понятие охватывает все виды вооруженного противоборства, включая крупномасштабные, региональные, локальные войны и вооруженные конфликты);

д) вооруженный конфликт - вооруженное столкновение ограниченного масштаба между государствами (международный вооруженный конфликт) или противостоящими сторонами в пределах территории одного государства (внутренний вооруженный конфликт);

е) локальная война - война, в которой преследуются ограниченные военно-политические цели, военные действия ведутся в границах противоборствующих государств и которая затрагивает преимущественно интересы только этих государств (территориальные, экономические, политические и другие).

Отметим, что к разграничению дефиниций понятия войны всегда подходили с осторожностью ввиду кардинальных отличий в распространении действия международных мер и правовых документов. В Военной доктрине Российской Федерации 2010 года впервые были дифференцированы два понятия: «вооруженный конфликт» и «военный конфликт»^[26,п.6]. Последующая Военная доктрина Российской Федерации 2014 года сохранила обобщающее понятие «военный конфликт» по отношению к понятиям «война» и «вооруженный конфликт». Военный конфликт - это форма разрешения противоречий с применением военной силы^[25,п.8], которая может протекать как в виде войны с соответствующими изменениями в общественной жизни и работой экономики страны, так и виде вооруженного конфликта – ограниченного применения военной силы.

Теперь вернемся к выше обозначенному нюансу, что понятия «оборона» и «военная безопасность» не являются тождественными. Эти термины нельзя употреблять без учета их понятийного содержания, особенно через призму российского законодательства. Оборона и безопасность тесно взаимосвязаны между собой и взаимообусловлены. Такое положение, что «оборона и безопасность» находятся в ведении Российской Федерации^[4,ст.71], следует учитывать непосредственно при планировании и реализации субъектами безопасности мероприятий по защите жизненно важных интересов страны от внутренних и внешних угроз.

В этой связи интересной законодательной и организационной конструкцией является нормативное закрепление в области обороны вопросов, обеспечивающих длительную ориентацию на случаи войны и военных конфликтов норм-целей и норм-принципов, предполагающих приведение в боевую и мобилизационную готовность, выполнению мероприятий гражданской и территориальной обороны.

В соответствии с принципами организации и ведения гражданской обороны в Российской Федерации присутствует понятие «военный конфликт». Упоминается «военный конфликт» в контексте заблаговременной подготовки государства в мирное время к ведению гражданской обороны «с учетом средств защиты населения от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера»^[27,ст.4], то есть до юридически признанного факта наступления военного конфликта.

Какой бы не был вооруженный конфликт, его возникновение на территории одного государства в любом случае будет воздействовать на соседние государства, нарушая торговлю, транспортное сообщение, вытесняя гражданское население и приводя к вынужденной внутренней миграции и трансграничным потокам беженцев, создавая, таким образом, условия для возникновения новых конфликтов или чрезвычайных ситуаций.

Следует отметить, что в Российской Федерации защита населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при военных конфликтах и чрезвычайных ситуациях тесно связана с основами государственной политики в области гражданской обороны. Считается, что «поддержание состояния гражданской обороны на требуемом уровне необходимо для эффективной соответствующей защиты населения»^[28,п.5]. При этом, как озвучивается в проводимой государством политике, обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций приходится осуществлять «в условиях геополитической нестабильности и на фоне новых угроз национальной безопасности Российской Федерации, имеющих комплексный взаимосвязанный характер».

Если рассматривать военную опасность со стороны Украины с позиции установления специальных правовых режимов на территории Российской Федерации, отталкиваться следует прежде всего от конституционных норм. В соответствии с частью 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законом «О военном положении»^[29] при наличии признаков агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президентом Российской Федерации на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится военное положение. Военное положение ни на территории Российской Федерации, ни на территориях Белгородской, Брянской, Смоленской, Курской, Ростовской областей, республики Крым с начала объявления специальной военной операции с 24 февраля 2022 года не предусматривалось и не вводилось. Вместе с тем, в средствах массой информации (обращаем внимание на слово «массовой», то есть широкого распространения и общего доступа) регулярно появлялись сообщения об ожидаемом введении военного положения в России^[30].

Действительно, правовой режим военного положения предусмотрен законодательством и выступает важным элементом государственно-правовой системы Российской Федерации, обеспечивающим безопасность государства. Данный элемент содержит в себе комплекс чрезвычайных мер организационного характера, в том числе ограничивающих отдельные права и свободы, и рассчитан на устранение угрозы безопасности – «создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации»^[31]. При этом введение военного положения может быть осуществлено при наличии чрезвычайных обстоятельств (не путать с «чрезвычайными ситуациями»), которые регламентированы высшим законом страны – Конституцией Российской Федерации и Федеральный конституционным законом «О военном положении».

Согласно официальной позиции России, характер происшествий в регионах, приграничных с территорией Украины, не содержит достаточных оснований для введения военного положения. В этом контексте действия местных органов власти, по нашему мнению, в полной мере соответствуют мероприятиям по гражданской обороне. Наряду с Военной доктриной Российской Федерации, предопределяющей постоянную готовность сил гражданской обороны как в мирное время, так и в период непосредственной угрозы агрессии, в военное время^[19,п.39], федеральным законом от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» достаточно четко определены опасности, возникающие при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов. Такими «опасностями» является «совокупность условий, которые сложились в результате применения (воздействия) или угрозы применения (воздействия) различных видов оружия или в результате возникновения чрезвычайных ситуаций и при которых возникла угроза воздействия поражающих факторов на население, материальные и культурные ценности и окружающую среду или существует вероятность возникновения такой угрозы»^[27,ст.1].

Как видно из ссылки вышеприведенного федерального закона, в нормативном плане все достаточно наглядно и прозрачно. В результате применения Вооруженными силами Украины оружия по объектам на приграничных территориях Белгородской, Брянской, Смоленской, Курской, Ростовской областей, Республики Крым путем пуска ракет и авиаударов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны проводится мероприятия по гражданской обороне. К таким мероприятиям относятся: проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ; первоочередное жизнеобеспечение пострадавшего населения, частичная эвакуация в безопасные районы; борьба с пожарами; восстановление и поддержание порядка в пострадавших районах; срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб; обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.

Вроде бы на этом всё. Но почему и зачем иностранные средства массовой информации «громыхают» опасением о введении Россией военного положения и наличием достаточности для этого оснований?

Согласно Федерального конституционного закона военное положение подразумевает общую или частичную мобилизацию, введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан, интернирование (изоляция) граждан иностранного государства и другие меры, а также ограничения прав и свобод. Из сообщений иностранных информационных агентств дополнительно культивируется мысль, что после введения режима военного положения Российской Федерацией будет официально объявлено о состоянии войны России к внешнему миру, после чего произойдет национализация иностранного имущества, ограничена экономическая и финансовая деятельность лиц с участием иностранного капитала.

Согласно другого федерального конституционного закона в случаях «… массовых беспорядков, террористических актов, блокировании или захвате особо важных объектов или отдельных местностей, … межнациональных и региональных конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления…, а также чрезвычайных ситуаций…, возникших в результате аварий…, катастроф… и иных бедствий, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ» может вводится чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях^[33].

На этом этапе рассмотрения всего возможного многообразия комплекса мер в вопросах безопасности предлагается провести черту, обратив внимание на факт, что ни военное положение, ни чрезвычайное положение в 2022 году на территориях Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Ростовской областях, Краснодарского края, Республики Крым не вводились.

В граничащих с Украиной российских регионах с апреля 2022 года вводились определенные ограничительные режимы в рамках угрозы террористической опасности. Так, согласно федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» действия, направленные на совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях дестабилизации деятельности органов власти либо воздействия на принятие ими решений, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях – все это по своим признакам относится к «террористическому акту»^[34,ст.3].

В соответствии с Порядком установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства, утвержденном Указом Президента РФ от 14.06.2012 № 851^[35], на территории Российской Федерации предусмотрено три уровня террористической угрозы: повышенный («синий»), высокий («желтый») и критический («красный»). В Белгородской области, двух районах Воронежской области, в двух районах Краснодарского края, частично на территории Крыма, во всей Брянской и Курской областях с 11 апреля 2022 года были установлены соответствующие уровни террористической опасности. Следует отметить, что принятие решений основывалось на подтвержденной информации о реальной возможности совершения террористического акта на отдельном участке территории Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении или отмене повышенного («синего») и высокого («желтого») уровней террористической опасности принималось председателем антитеррористической комиссии в соответствующем субъекте Российской Федерации по согласованию с руководителем территориального органа безопасности в соответствующем субъекте Российской Федерации^[35,п.4]. Решения основывались на подтвержденной информации о реальной возможности совершения террористического акта и сопровождались дополнительными мерами по обеспечению безопасности, в том числе переводу в режим повышенной готовности медицинских организаций, сил и средств для ликвидации последствий и проведения спасательных работ, установлению контрольных пунктов наблюдения, усилением контроля въезда, выезда, транзитного проезда.

В основном все вышеперечисленные регионы действие уровней террористической опасности неоднократно продляли, за исключением Воронежской области, где «желтый» уровень был отменен с 26 мая 2022 г. и в Ростовской области, где в приграничных районах усиление мер защиты проводилось без установления уровней террористической опасности, ограничившись режимом «чрезвычайной ситуации», введенном в регионе с 19 февраля 2022 года, когда в область стали прибывать беженцы из Украины.

Для приграничных регионов характерна еще и такая особенность в свете специальной военной операции, как мероприятия по оборудованию пунктов временного размещения, обусловленных перемещением граждан Украины, и проведения процедур признания таких лиц беженцами.

Распределение лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище и ранее постоянно проживающих на территориях Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, осуществляется в соответствии с устанавливаемой Правительством Российской Федерации квотой распределения данных лиц для каждого субъекта Российской Федерации - постановление Правительства РФ от 12.03.2022 № 349 в редакции от 18.04.2022 как лицам вынужденно покинувших территории и прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке. В общей численности распределения по состоянию на 18 апреля 2022 года допустимое количество лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище, предполагает 95 146 человек по всем регионам Российской Федерации за исключением г.Москвы, г.Санкт-Петербурга, Республики Крым, г. Севастополь.

Администрации Белгородской, Брянской, Курской, Смоленской областей должны обеспечить прием лиц, прибывших в экстренном массовом порядке с территории Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики с определенной количественной готовностью (см. таблицу 1).

Таблица 1

Установленная расчетная численность по приему и размещению граждан Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики по отдельным субъектам Российской Федерации на 2022 год

В целом, даже при поверхностном перечислении вышеприведенных случаев, обусловленных обстрелами российских регионов с украинской стороны, террористическими актами, потоками беженцев и информационном сгущении обстоятельств, вполне можно задумываться о достаточности оснований для введения военного положения на части территории Российской Федерации. Вместе с тем, на практике большинство из перечисленных происшествий официально фиксировались как чрезвычайные ситуации или угрозы террористических актов, с введением в некоторых случаях режимов повышенной готовности, чрезвычайной ситуации и установлением уровней террористической опасности.

3. Правовые границы категории «чрезвычайная ситуация»

Каждый факт обстрела, противоправных действий с применением оружия на приграничных территориях Белгородской, Брянской, Курской, Ростовской областей, Краснодарском крае, Республики Крым сопровождался реагированием сил гражданской обороны, сил единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В зависимости от последствий происшествий по решению региональных (местных) властей вводился режим чрезвычайной ситуации, а само происшествие регистрировалось как чрезвычайная ситуация. Обобщенные данные о чрезвычайных ситуациях, которые в Российской Федерации отражаются в статистическом учете с признаками природного и техногенного характера, с начала 2022 года в рассматриваемых субъектах Российской Федерации выгладят следующим образом:

Таблица 2

Сводные сведения о чрезвычайных ситуациях в Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Ростовской областей, Краснодарском крае, Республики Крым за период с 01.01.2022 по 30.05.2022

Таблица 3

Сводные сведения о происшествиях, имеющих признаки возможной угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, в Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Ростовской областей, Краснодарском крае, Республики Крым за период с 01.01.2022 по 30.05.2022

Итак, обращаем внимание на соотношение количества чрезвычайных ситуаций в рассматриваемых регионах к происшествиям, которые по установленным нормативным критериям не подпадали под категорию «чрезвычайные», как 17 к 185. При этом в ходе происшествий, помимо пострадавших, за менее чем полгода погибло 40 человек. Ниже вычленены сведения в рамках оперативного учета о происшествиях и официального статистического учета о чрезвычайных ситуациях за тот же период, обусловленные военными действиями со стороны Украины.

Таблица 4

Сводные сведения о происшествиях, имеющих признаки возможной угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, произошедших вследствие обострения обстановки на приграничных с Украиной территориях в Белгородской, Брянской, Курской, Ростовской областей, Краснодарском крае, Республики Крым за период с 01.01.2022 по 30.05.2022

Таблица 5

Сводные сведения о чрезвычайных ситуациях,

связанных с проведением специальной военной операции в Украине, на территориях в Белгородской, Брянской, Курской, Ростовской областей, Краснодарском крае, Республики Крым

за период с 01.01.2022 по 30.05.2022

Таким образом, как видно из таблиц, только 2 инцидента из многочисленных случаев активных действий вооруженных сил Украины на территории Российской Федерации на приграничных территориях в Белгородской, Брянской, Курской, Ростовской областей, Краснодарском крае, Республики Крым были учтены в официальной статистике как чрезвычайные ситуации. Что же касается остальных случаев, то информация о них либо проходила в качестве оперативного ведомственного учета, либо об их происхождении становилось известно из средств массовой информации, социальных сетей.

Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» под «чрезвычайной ситуацией» трактует понимать обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Критерии отнесения информации о чрезвычайных ситуациях регламентированы постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»^[45], постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2011 № 376 «О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие лесных пожаров»^[46], приказом МЧС России от 05.07.2021 № 429 «Об установлении критериев информации о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера»^[47].

В рамках темы настоящей статьи следует отметить, что установленные приказом МЧС России от 05.07.2021 № 429 критерии для отнесения ситуации к чрезвычайной консолидируют множество действующих норм в сфере аварий и происшествий на транспорте, на системах жизнеобеспечения, разрушений (обрушений) в зданиях и сооружениях, выброса, сброса опасных химических веществ, ядерных материалов, разлива (выброса) нефти и нефтепродуктов, опасных геофизических, метеорологических, гидрометеорологических, гидрологических явлений, опасных явлений в лесах, биологических опасностей. Исключениями, не подпадающими в область регулирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, являются террористические акты, акты агрессии и события, вызванные вооруженными конфликтами.

На сегодняшний день в Российской Федераций функционируют две относительно взаимосвязанные комплексные системы защиты населения от опасностей и угроз – это гражданская оборона (далее – ГО) и – Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – РСЧС). И если гражданская оборона развивалась для обеспечения государственной защиты от опасностей военного времени, то РСЧС - в целях обеспечения защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в мирное время.

На протяжении последних трех лет актуальность интеграции вопросов ГО и РСЧС все чаще звучит на конференциях, обсуждениях на круглых столах, в научных трудах и выступлениях как официальной позиции МЧС России^[48]. Обе системы имеют много общего - один объект защиты, практически синхронные способы обеспечения защиты. Сравнительный анализ нормативного правового регулирования мероприятий в области ГО и РСЧС демонстрирует сходство целевой направленности, с единственной разницей функционирования этих систем: в мирное время и в условиях военных конфликтов. Представляется, что наряду с утвержденной уже Концепцией интеграции единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны^[49], приобретенный опыт реагирования на выше приведенные происшествия в приграничных районах с неурегулированными региональными конфликтами, будет только способствовать скорейшей интеграции двух государственных систем защиты населения.

Каждая чрезвычайная ситуация не только является крайне непредсказуемой по характеру возникновения и воздействия будь то пожар, взрыв, авария, катастрофа или природное явление. Чрезвычайная ситуация обусловлена значительными изменениями и сложностями в социальной, экономической обстановке на соответствующей территории.

«Обстановка, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия» (из определения понятия «чрезвычайная ситуация») подрывает национальную экономику и сказывается на жизни людей, влечет за собой существенные прямые и косвенные последствия и издержки для населения. Дополнительно следует учитывать, что сам процесс «экстренного реагирования» осуществляется в условиях неожиданности, характеризуется срочностью и неотложностью действий, сопровождается принятием должностными лицами решений о введении и снятии режима «чрезвычайной ситуации» (ч.10 ст. 4.1; ст. 10; ст. 11; ст. 13)^[50], режима функционирования (ч.6 ст. 4.1), изменения уровней реагирования (ч.8 ст. 4.1) на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о дополнительном привлечении сил и средств. При этом содержательная основа решений уполномоченного должностного лица об отнесении той или иной ситуации к «чрезвычайной» всегда содержит экономический, организационный, правовой и социальный аспекты. Все это обусловлено зафиксированной системой прав, обязанностей, полномочий и ответственности в зоне чрезвычайной ситуации, возможностью «активации» более высокого уровня реагирования с соответствующими организационными решениями.

Выводы

Нормотворчество всегда запаздывает в силу своей инерционности от реалий происходящих событий, вследствие чего с момента выявления нормативной противоречивости или пробела до их законодательного устранения проходит достаточно длительный промежуток времени. В этом плане важна законодательная прозорливость, опережающая время и допускающая возможность оперативной корректировки урегулирования складывающихся отношений.

Пересмотреть понятие «чрезвычайная ситуация» было предложено в одном из недавних законопроектов, предполагающим внесение изменений одновременно в Федеральный закон «О гражданской обороне» и Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (проект федерального закона № 33097-8), который был внесен на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации еще в декабре 2021 года. Законопроектом предусмотрено к чрезвычайной ситуации относить любые «обстоятельства, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей, в том числе прекращение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной, логистической и социальной инфраструктур, кредитных организаций, объектов образования, здравоохранения, социального обслуживания, энергетики, промышленности и связи, а также массовые нарушения общественного порядка». Кроме того, защита населения и территорий Российской Федерации в контексте данного законопроекта распространяет свое действие на чрезвычайные ситуации иного характера, чем природного и техногенного. Такая широта охвата характеризовала бы обстановку в 2022 году в приграничных районах Белгородской, Брянской, Курской, Ростовской областей, Краснодарском крае, Республики Крым помимо установленных уровней террористической опасности как «чрезвычайную», ввиду потенциальных угроз со стороны Украины, способных нарушить условия жизнедеятельности людей, транспортную, логистическую и социальную инфраструктуры, функционирование объектов энергетики, промышленности и связи.

Как справедливо заметил Бартош А.А., «важное значение для успешного решения комплекса задач обеспечения безопасности имеет чёткое представление о том, какими будут характер, смысл и цели будущей войны, в каких формах, какими средствами и способами следует обеспечить национальную безопасность государства»^[51]. То есть правильное прогнозирование характера угроз запускает в нужном ключе законодательный процесс, который в конечном счете повлечет с принятием соответствующего закона организационные механизмы обеспечения защиты населения.

Речь идет даже не о декларации общих гуманных ценностей и политических установках в доктринах, законах и нормах. Речь идет о тех культурно-нравственных требованиях, которые предъявляет или ожидает российское общество в складывающейся не виртуально, а в действительности, обстановке от государственных органов и способах их функционирования в вопросах безопасности. Российская система защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций находится сейчас в состоянии, в котором формируются новые подходы мышления и деятельности, совмещающие в себе организационные элементы из других сфер безопасности.

Даже если характер реагирования на представляющие опасность события с военным участием знаком пожарным и спасателям, коммунальным и аварийным службам (тушение пожаров, спасение людей, восстановление инфраструктуры, эвакуация населения), само состояние повседневной жизни населения в приграничных к Украине регионах имеет более высокую степень «чрезвычайности», чем в Москве, других городах и регионах, до которых пока не долетают снаряды, в штатном режиме работают объекты жизнеобеспечения, транспорт, социальная инфраструктура, объекты образования, здравоохранения, социального обслуживания, энергетики, промышленности и связи.

Анализ правовой базы и научной литературы свидетельствует, что вопросы безопасности находятся в поле постоянного внимания нормотворцев и исследователей. Однако, именно сейчас самым своевременным будет являться конкретно-практический анализ концептуальных основ в обеспечении общественной безопасности на фоне открытой агрессивной политики против России, демонстрацией иностранной военной силы и прямых поставок вооружения на территорию Украины.

В обоснование выдвинутой гипотезы о необходимости трансформации некоторых вопросов гражданской обороны в сферу защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а перечень чрезвычайных ситуаций расширять и не ограничивать происшествиями природного и техногенного характера, автор исходит из предположения, что деятельность в этой области уже осуществляется, точнее, реализуется при реагировании сил гражданских на последствия действий военных. Следовательно, на практике уже созданы основные элементы для реализации новой концепции защиты (безопасности) населения и территорий государства от чрезвычайных ситуаций во взаимообусловленной взаимосвязи общественной безопасности, обороны, включая гражданскую оборону, как страны, так и каждого региона.

Следующий пласт, который предстоит поднять в перспективе коснётся того, что традиционная система реагирования на происшествия, аварии, катастрофы и чрезвычайные ситуации, включающая в себя подготовку соответствующих специалистов к действиям по предназначению и подготовку населения, должна быть переориентирована на более тесное функционирование сил и средств МЧС России с Министерством обороны Российской Федерации, а также МВД России, ФСБ России на все происшествия, несчастные случаи с военной составляющей. Соответственно и учет всех подобных происшествий должен стать единым: по критериям «чрезвычайные ситуации» либо по критериям «происшествия чрезвычайного характера». Должны также быть пересмотрены риски наступления неблагоприятных последствий на объектах жизнедеятельности в приграничных регионах не только с позиции риск-ориентированного подхода в отношении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также на основе показателей уровня противовоздушной обороны и характеристиками вооружения и поражающих факторов в случаях его применения с территории граничащего государства.

Необходимость интеграции обеспечения безопасности населения при непосредственных угрозах агрессии против Российской Федерации, распространения вооруженных конфликтов именно в систему предупреждения и реагирования на чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера обусловлена тем, что вызовы современности вынуждают приводить в единую плоскость вопросы реагирования не только пожарных и спасателей, но и всех силовых ведомств, медицинских учреждений, коммунальных служб без различий от причин аварий, пожаров, разрушений, будь то природное явление или разрыв снаряда.