Концепция государственного управления С.Е. Десницкого (опыт реконструкции)

Соловьев Константин Анатольевич доктор исторических наук профессор, кафедра истории государственного и муниципального управления факультета государственного управления, Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова 119991, Россия, г. Москва, ул. Ломоносовский Проспект, 27, оф. 2 Solovev Konstantin Anatol'evich Doctor of History Professor, Department of History of State and Municipal Administration, M. V. Lomonosov Moscow State University 119991, Russia, g. Moscow, ul. Lomonosovskii Prospekt, 27, of. 2 ksoloviov@spa.msu.ru Другие публикации этого автора

Фигура С. Е. Десницкого – одна из ключевых для понимания того, как развивалась управленческая мысль России второй половины XVIII в. В отличие от абсолютного большинства тех его современников, кого занимали проблемы управления, он не был ни чиновником, ни государственным деятелем. Будучи профессором Московского университета, привлекаемым к обсуждению проблем управления, он занимал крайне редко встречающуюся, в его время, позицию эксперта и советника. А это давало ему серьезное преимущество в концептуальной проработке вопросов управления, поскольку позволяло отвлекаться от множества конретных проблем, в пользу широких обощений.

В отечественной литературе ХХ в. фигура С. Е. Десницкого (в рамках сложившийся историографической традиции), стоит в первом ряду «просветителей», то есть тех деятелей науки и образования, кто, в своих воззрениях, пошел дальше «феодальной идеологии» ^{[8, с. 36]} и даже двигался «от критики разных сторон самодержавно-крепостнического строя, к своей вершине, осознанию необходимости уничтожения его революционным путем» ^{[15, с. 21]}. Такого рода стремление к выявлению социально-политической функции в деятельности Десницкого присутствует и до сих пор ^{[3],[16],[27]}. Кроме того, Десницкого все чаще называют выдающимся учеником и последователем А. Смита ^{[13, с. 179-186]} и, конечно, одним из создателей российской юриспруденции ^{[18],[20],[25]}. В последние годы отечественных авторов привлекает и та сторона воззрений Десницкого, которая связана с различными аспектами управленческой деятельности ^[4],[5],[23].

В исследованиях по истории формирования и реализации управленческих теорий наиболее существенным признаком концептуализации управленческой мысли называют целеполагание управления и принципы, в рамках которых возможно достижение заявленных целей. Так А. В. Бутов, в характеристике управленческой концепции Макиавелли указывает, на базовую цель («превращение Италии в сильное независимое государство»), желательную форму и шесть базовых принципов управления ^{[6, с. 175, 179-181]}. В свою очередь О. Р. Халтаева описывая управленческую концепцию легистов в средневековом Китае, целеполагания не упоминает, сосредотачиваясь на трех базовых принципах управления: «закона (фа), силы (ши) и искусства (шу)» ^{[26, с. 11]}. Гранью, разделяющей исторические и современные концепции государственного управления, принято считать концепцию «рациональной бюрократии» М. Вебера. В характеристике этой концепции исследователи обращают внимание на перемены в целеполагании управления ^{[12, с. 87]} и на новые принципы: «формальной рациональности легальной бюрократии» ^{[12, с. 83]}, «четкого разграничения прав и обязанностей работников» ^{[1, с. 84]}. И мы можем уверенно утверждать, что в трудах, как по истории управления, так и по анализу современных управленческих доктрин, содержание той или иной концепции государственного управления определяется: а) целью управления, б) его принципами, в) задачами (или набором функций) и г) инструментарием.

Цель статьи - в выявлении управленческих взглядов С.Е. Десницкого, а ее главной здачей является систематизация взглядов С. Е. Десницкого по вопросам государственного управления, изложенных в его текстах конца 1760-х гг. Такого рода систематизация, в сочетании с методами семантического анализа, позволит, на наш взгляд, обозначить ряд взаимосвязанных положений о целях, принципах, задачах и способах управления. Объединив эти положения в смысловые блоки, мы получим возможность подставить себе общую концепцию управления С. Е. Десницкого. Объектом статьи является управленческая мысль Россиии II пол. XVIIIв., а предметом - персональный вклад С.Е. Десницкого в развитие управленческой мысли.

Для того чтобы понять, какой (гипотетически) могла быть концепция государственного управления Десницкого, мы должны обратиться к тем его текстам, в которых содержатся, в том или ином виде, все вышеуказанные элементы. Одного такого текста не существует. Отсюда и возникает потребность в реконструкции. В нашем распоряжении есть несколько текстов, созданных в 1768 г., с разными целями и с общим посылом к осмыслению как самого процесса государственного управления (или, как писал Десницкий государыне: «упражнения в делах государственных») ^{[11, с. 293]}, так и возможности его совершенствования в России.

Первый текст – это «Слово о прямом и ближайшем способе к научению юриспруденции» (далее – «Слово»), произнесенное Десницким «в публичном собрании императорского московского университета … июня 30 дня 1768 года» ^{[11, с. 187]}. Его появление связано с тем, что Десницкий, получивший докторскую степень в университете Глазго и подтвердивший ее на особом экзамене, проведенном в августе 1677 г. в Московском университете ^{[8, с. 24]}, получил курс «римского права … с применением к русскому» ^{[28, с. 139]}. Читать этот курс было предписано на русском языке ^{[28, с. 140-141]}. «Слово» представляло собой введение в новый курс права и должно было отражать общетеоретические подходы к его изложению. А это значит, что автор должен был здесь обозначить, прежде всего, свое понимание цели и задач управления.

Второй текст – «Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в российской империи» ^{[15, с. 292-334]} (далее – «Представление»). Его главное содержание – конкретизация европейских теоретических воззрений на государственное управление, применительно к России. Возникновение «Представления» связано с работой Уложенной комиссии. По мнению П. С. Грацианского, по крайней мере, одна часть «Представления» (четвертая), написана в полемике с «Наказом» Екатерины II ^{[8, с. 79]}. Именно в этом тексте наиболее ярко представлены принципы, на которые опирался автор, и те инструменты, которые, по его мнению, должны быть задействованы в управлении страной.

Первое, что следует указать, при выявлении концепции государственного управления Десницкого, это место, которое, по его мнению, занимает государственное управление в системе общественных отношений. Указав на это место можно определить целеполагание управления. В «Слове» есть раздел «О натуральной юриспруденции». В этом разделе автор выделяет четыре части «натуральной юриспруденции», понимаемой не в узком смысле (как совокупности правовых знаний) а в расширительном – как совокупности форм общественной жизни. Это расширительное восприятие обозначено им так: «причины, которые действуют во всех государствах и суть основание всех законов и правлений» ^{[11, с. 202]}. Четыре типа отношений в обществе («причин») делают необходимым выделение четырех блоков вопросов, в разрешении которых необходимо задействовать правовые нормы:

«1) О происшествии правлений в разные веки и у разных народов;

2) О правах, происходящих в обществе от различного состояния и звания людей;

3) О правах, происходящих от различных и взаимных дел между обывателями;

4) О полиции, или благоустроении гражданском» ^{[11, с. 204]}.

Первая часть в этой классификации, посвящена вопросам происхождения и эволюции власти, как главного регулятора общественных отношений. Часть вторая соотносится с правовой характеристикой общественных структур: международных, государственных, сословных, семейных. Третья часть описывает «свойство прав, происходящих от различных между обывателями дел, каковые суть вещественные: собственность, право дозволено, наследство, наклад и особливые привилегии и другие персональные; контракт и подобное контракту право; преступление и подобное право в преступлении» ^{[11, с. 205-206]}. Четвертая же часть – «благоустроение» – фиксирует возможности государства по поддержанию согласия в обществе и совершенствованию общественных отношений. Соответственно, для темы управления важны части первая и четвертая.

Ключевой термин для понимания взглядов на управление в XVIII в. – «правление». Мы можем предположить, что у Десницкого термин «правление» имеет двойное значение. Когда Десницкий указывает на «происшествие правлений», то он имеет в виду происхождение власти, как способа организации общества, появление права на «повиновение от всех» ^{[11, с. 211]}. Когда же он пишет о «законах и правлениях», то «правления», во множественном числе, наполнены другим содержанием. И «законы», и «правления» – это способы реализовать право на власть. При этом «законы» — это принятые властью решения. А «правления» - процесс исполнения принятых решений, поскольку одно из словарных значений термина «правление» - «исполнение, вершение» ^{[21, с. 114]}. Процесс управления связан с реализацией двух ключевых функций. Первая – законодательная, то есть, в терминологии Десницкого, фиксация прав «происходящих в обществе». Вторая – исполнительная. У Десницкого она обозначена, как деятельность по «благоустроению гражданскому», совершенствованию общественных отношений. Эти две функции и определяют место управления в обществе: оно вносит организационные начала в те отношения, которые складываются естественным путем, но не обладают качеством саморегуляции. В этой связи необходимо: а) создание правил («законов»), регулирующих такого рода отношения и б) деятельность по контролю за соблюдением этих правил («правления»).

Объясняя причины постепенного перехода древних обществ от обычая к законам, Десницкий, пусть не впрямую, формулирует первоначальную цель управления. Эта цель – регулирование отношений собственности. И выглядит это у Десницкого так: «постепенно возвышаясь, народы, в познании собственности и довольствуясь сначала немногими простыми и несовершенными законами, не требовали нарочитых людей для истолкования оных» ^{[11, с. 197]}. Эта мысль о возникновении управления из потребности в защите собственности, взята Десницким из английской политической мысли, о чем он сам пишет в «Слове», называя, в качестве авторов «политических, метафизических и нравоучительных сочинений» Гобса, Кемберленда, Мандевиля, Локка и других ^{[11, с. 202]}.

Мысль о целеполагании государственного управления отчетливо звучит у Локка, в главе IX (О целях политического общества и правления), его «Двух трактатов о правлении»: «…великой и главной целью объединения людей в государства и передачи ими себя под власть правительства является сохранение их собственности» ^{[14, с. 334]}. Следует, правда оговорить, что понятие «собственность» у Локка не означает «имущество». Оно трактуется расширительно, как сочетание «жизни, свободы и владения» ^{[14, с. 334]}. Но Десницкий не стремился к расширительному значению понятия «собственность». В обозначении целей государственного управления он предпочитал использовать другое понятие – «благополучие». Его учитель Дж. Локк очень часто использовал это понятие для характеристики целеполагания управления и, при этом, встраивал его в конструкцию «безопасность и благополучие» ^{[14, с. 36, 71, 349]}, придавая этой конструкции (так же, как и понятию «собственность») индивидуальное начало. И «собственность» и «благополучие» у Локка – это категории, применяемые к личности человека. Десницкий же предпочитал сместить акцент в пользу коллективного («общего») благополучия: «При делах государственных, как то при заключении трактатов и других подобных сим, люди великою надеждою себя ласкают в ожидании общего благополучия» ^{[11, с. 215]}. Соответственно, если у Локка, целеполагание государственного управления концептуально соединено с «благополучием» каждого, то у Десницкого с «благополучием» всех. Стремление к «общему благополучию», которое мы находим у Десницкого, близко, на наш взгляд к тому, как Гобс противопоставлял «личное благополучие» («private fortune») «общественному процветанию» («publique prosperity») ^{[9, с. 75],[31]}. Соответственно, Десницкий выстраивает иерархию целей управления, в которой «общее благополучие» важнее благополучия индивидуального.

Цель управления достигается при решении поставленных перед ним задач, что и составляет содержание управления. В том же разделе «О натуральной юриспруденции» Десницкий формулирует задачи «благоустроения гражданского» в следующем виде: «должно показывать все то, что принадлежит до благоустроения и благосостояния, удобного содержания и безопасности обывателей, и рассуждать о средствах, надобных к предупреждению внутренних треволнений и к защищению от неприятельских нападений» ^{[11, с. 206]}.

Мы видим здесь три блока задач. Набор задач первого блока связан с обеспечением благоприятных условий для жизни «обывателей». И нам необходимо понять, кого имеет в виду автор. Словарь русского языка XI – XVII вв. знает только одно значение этого слова: «местный житель, обитатель» ^{[21, с. 210]}. В Словаре русского языка XVIII в. зафиксировано уже другое значение этого термина – «житель … Государства» ^{[22, с. 140]}. Правда, пример дан из перевода с французского трактата «Гражданин с расчетом или Житейская бухгалтерия», сделанного в 1786 г. Ирадионом Гвоздиковским, переводчиком Московского университета. Годом ранее, в 1785 г. термин «городские обыватели» был использован в нормативном акте – «Городовом положении», введенном в действие «Жалованной грамотой городам». Здесь «городской обыватель» или «мещанин» - это сословная категория «среднего рода граждан», то есть тех, «кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или домы, или иное строение, или места, или землю имеют, или в гильдии, или в цех записаны, или службу городскую отправляли, или в оклад записаны, и по тому городу носят службу или тягость» ^{[19, с. 85]}.

Юридическое понятие «городские обыватели», таким образом, связано: а) с местом проживания, б) набором обязанностей (повинностей) и в) специфическим, для этой сословной категории, набором прав. Можно предположить, что в понимании Десницкого обыватель – это человек, проживающий в российском государстве, несущий перед ним ответственность и обладающий свойственными его сословию правами. А поскольку у разных сословий разный набор прав, то и наполнение понятий: «благоустроение» «благосостояние», «удобное содержание», «безопасность» - у них разное. Так, в его «Юридическом рассуждении о разных понятиях, какие имеют народы о собственности имения в различных состояниях общежительств» 1781 г., содержание понятия «обыватель» раскрывается двояко: и как «житель» («таким образом живут в обществе, простирающемся в каждой юрте до трех, четырех и до пятисот обывателей, готтентоты») и как «землевладелец» («в первоначальном хлебопашественном состоянии всякий обыватель занимает для себя столько земли, сколько ему надобно») ^{[10, с. 17-18]}. И мы можем сделать еще одно предположение: там, где в европейской управленческой мысли использовали термин «гражданин», Десницкий должен был применить какой-то иной термин по той причине, что понятие «гражданин» вступало в противоречие с понятиями «подданный» и «сословия». И заменой «гражданину» у Десницкого стал «обыватель». Более того, в его текстах термин «гражданское» означает не «присущее гражданам» (суверенным субъектам общественных отношений), а не относящееся к государству свойство жителей, «обывателей».

Итак, задачигосударственного управления первого блока (то есть относящихся «благосостоянию»), у Десницкого, формулируются следующим образом: «введение и ободрение мануфактур, покровительство коммерции, надежное учреждение банков и монеты для благопоснешности купечества и несомнительной доверенности во всем в рассуждение здесь принимать необходимо должно» ^{[11, с. 206]}. К этому добавлены еще задачи: «рассуждать, какие здесь наилучшие средства суть к приведению хлебопашества в совершенство» и «стараться изыскивать способы для собирания на то казны государевой и для рачительного оной соблюдения» ^{[21, с. 206]}. Общая направленность этих задач двуедина: а) поддержание существующих отношений в стабильном состоянии; б) их постепенное совершенствование.

Второй блок, связан с использованием «средств, надобных к предупреждению внутренних треволнений». В современных терминах – это задачи антикризисного управления, в той части, которая относится к поддержанию устойчивости существующих общественных отношений. В XXI в. такого рода задачи формулируются в развернутом виде: «ранняя диагностика застойной, а в последующем и кризисной ситуации, упреждающий поиск эффективных средств и методов управления; гибкое ситуационное реагирование; концентрация усилий на перспективных направлениях политического и социально-экономического развития» ^{[17, с. 10]}. У Десницкого, конечно, мы не встретим столь детальной проработки такого типа задач (да это и не было предметом его речи), но указание на необходимость поиска и применения «средств» именно антикризисного управления, на наш взгляд у него просматривается со всей очевидностью.

Третий блок соотносится с задачей обороны страны, что перекликается с определением политической власти в «Двух трактатах…» Дж. Локка: «…политической властью я считаю право создавать законы … для регулирования и сохранения собственности, и применять силу сообщества для исполнения этих законов и для защиты государства от нападения извне — и все это только ради общественного блага» ^{[14, с. 263]}.

Полноценная концепция государственного управления (как мы отмечали выше) должна опираться на принципы: универсальные и организационные. Универсальные принципы устанавливают границы государственного вмешательства в дела общества. Для XVIII в. универсальный принцип, присутствующий, практически в любом тексте об управлении и/или политической власти – это принцип «общего блага». Мы можем найти его и у Десницкого: «При делах государственных, как то при заключении трактатов и других подобных сим, люди великою надеждою себя ласкают в ожидании общего благополучия…» ^{[11, с. 215]}. Вместе с тем у него присутствует и другой универсальный принцип, обозначенный как «благосостояние отечества» ^{[11, с. 306]}, понимаемое, не как сумма благ всех тех, кто в этом отечестве живет, а как категория более высокого прядка. В «Слове» Десницкий выделяет особую роль государства «для удержания достоинства, власти, славы и величества империи, равномерно как для заведения и содержания наук, художеств и войска требуются великие государственные иждивения» ^{[11, с. 207]} А в «Представлении» он опирается именно на понятие «благосостояние империи», а не на понятие «общего блага» ^{[11, с. 292]}. Наконец еще один универсальный принцип, вводимый Десницким (и не используемый в европейской управленческой мысли XVIII в.) – это принцип сословной ориентации управления. Он, правда, проявляется у Десницкого, не везде, а только в том, чтобы освободить «благородных» от наказания, которым предусмотрено «публично и поносительными делать пред всем народом» ^{[11, с. 308]}.

Что касается организационных принципов, то их два: принцип разделения властей и принцип разноуровневого управления, которым предусмотрены разные задачи и разные механизмы их исполнения для государственной власти и для власти «гражданской». Принцип разделения властей сформулирован в самом начале «Представления» следующим образом: «Законы делать, судить по законам и производить суд во исполнение — сии три должности составляют три власти, то-есть законодательную, судительную и наказательную власть, от которых властей зависят все почти чиноположения и все главное правление в государствах» ^{[11, с. 295]}. К этой вступительной фразе Десницкий дает сноску на трактат Монтескье «О духе законов» (подробно об этом можно прочитать в статье Ю. В. Тарабориной ^[24]), что логично и полезно, если учитывать, для кого, в первую очередь, предназначался этот текст (а это почитательница Монтескье Екатерина II).

Тезис о «главном правлении» посредством закона, отсылает нас и к «Лекциям по юриспруденции» А. Смита (которые он читал в 1762-1763 гг.) и, в частности, к высказыванию: «… as it is the highest exertion of government to make laws and lay down rules to bind not only ourselves, but also our posterity, and those who never gave any consent to the making them» («высшее дело правительства – издавать законы и устанавливать правила, связывающие не только нас самих, но и наше потомство, а также тех, кто никогда не давал согласия на их создание») ^[29]. Но мы, конечно же, помним, что сама по себе идея разделения властей в Россию пришла не из Англии, а из Франции, от Монтескье, а не от Дж. Локка или А. Смита.

Инструментарий государственного управления (как это можно понять по текстам Десницкого) должен: а) включать в себя понятие «закон» и б) соответствовать задачам каждой из «властей». Для законодательной власти главный (но не единственный) инструмент, предлагаемый Десницким, — это законотворчество, что поясняется следующим образом: «Делать, дополнять, поправлять или уничтожать законы – сего со временем потребуют обстоятельства, когда государство начнет еще в большое совершенство приходить и когда коммерции и пошлины начнут подниматься. … Инак статься нельзя, народы чем больше возвышаются, вычищаются и в высшее совершенство приходят, тем больше отчасу законов требуют» ^{[11, с. 295]}. Два других инструмента, которые, в концепции Десницкого, должна использовать законодательная власть – это «пошлины в государстве налагать» и «заключение трактатов с соседними державами наблюдать» ^{[11, с. 295-296]}. Эти инструменты предполагалось задействовать в работе Правительствующего Сената, преобразованного в представительное учреждение.

По тому, как Десницкий объяснял необходимость расширения законодательной деятельности (с отсылкой к коммерции и правам собственности), мы видим, что он, скорее всего, опирался на учение Г. Гроция (Гротиуса), с которого, собственно начинал А. Смит свои лекции по юриспруденции: «This naturally led him to inquire into the constitution of states and the principles of civil laws; into the rights of sovereigns and subjects; into the nature of crimes, contracts, property, and whatever else was the object of law…» («Это, естественно, побудило его исследовать конституцию государств и принципы гражданского права; права государей и подданных; природу преступлений, контрактов, собственности и всего остального, что было предметом закона...») ^[29].

Такая трактовка как целеполагания, так и содержания законодательного процесса, в свою очередь, подразумевала обращение к общеевропейской концепции «общего блага», как основы государственного управления. Что, в свою очередь приводило к пониманию управления, как деятельности по согласованию интересов разных общественных групп. Однако, исходя из российских реалий (и зная направление мысли адресата) Десницкий ввел, в свой текст, следующий пассаж: «В Великобритании пока оба парламента с королем не согласятся, во Франции пока секретарь и парламент не подпишутся, до тех пор никакое узаконение намереваемое в действие произведено быть не может и не будет иметь силы закона. В России, однако, монаршеское состояние и целость отечества требует узаконить совсем противное сих государств установлениям, то-есть чтоб до тех пор ничто во всенародное известие издаваемо не было и не имело б силы указа, пока не получит себе на то монаршего изволения и подтверждения» ^{[11, с. 299]}. Тем самым у Десницкого «закон» из инструмента согласования интересов различных слоев общества, во имя реализации идеи «общего блага» (европейский концепт), становится инструментом реализации монаршей воли, во имя интересов государства, которые могут совпадать с интересами тех или иных групп населения или существовать сами по себе (российский концепт).

Инструментарий законодательнойвласти ориентирован на установление нормы, в виде закона (внутренняя норма) и договора или, в терминологии Десницкого, «трактата» (внешняя норма). Ключевой инструмент, необходимый не для установления нормы – это налоги («пошлины»). Они необходимы для содержания государства. Отнесение их к деятельности законодательной власти связано с нормированием этих отчислений. А далее необходимо применение инструментов другой ветви власти – судебной.

Цель судебной власти – восстановление справедливости, которая может быть нарушена либо отходом от нормы (нарушением закона), либо поступком, который еще не попадает под действие закона. И если, в первом случае, задача суда – восстановить действие закона, то во втором случае («когда закон не будет доставать, ибо всех приключений пи в котором государстве законами ограничить и предвидеть вперед невозможно) ^{[11, с. 302]}, Десницкий предлагает ориентироваться на сочетание «истины и справедливости» или «совести и справедливости», ссылаясь в примечании, на книгу Генриха Нуома, лорда Кемза «Principles of Equity» (в переводе Десницкого - «Закон, основанный на справедливости») ^{[11, с. 303]}, первое издание которой вышло в 1760 г. В этой книге лорд Кемз соотносит понятие справедливости с тем, что можно было бы обозначить как здравый смысл, не врожденный, но основанный на разуме и практике: «That there is in mankind a common sense of what is right and wrong, and an uniformity of opinion, is a matter of fact, of which the only infallible proof is observation and experience…» («То, что в человечестве существует здравое понимание того, что правильно, а что неправильно, и единообразие мнений, является фактом, единственное неопровержимое доказательство которого - наблюдение и опыт…») ^[30].

В полном соответствии с этой доктриной, приравнивающей справедливость к здравому смыслу, Десницкий подбирает инструментарий «судительной власти». Здесь на первом месте – знание судьями «натуральной философии», «учения натуры человеческой» и, «премногих примеров судебных дел», начиная от римского права ^{[11, с. 304]}. Второй инструмент – беспристрастность суда, определяемая принципом его несменяемости: «чтоб судья, однажды сделан, по самую смерть судьею и при своей должности пребывал завсегда и чтоб притом ему полная власть была дана судить всякого без изъятия так, что и апелляции на него долить никому б по дозволялось, разно в случае, когда он явно против закона кого осудит» ^{[11, с. 305]}. Третий инструмент – публичность суда, осуществляемого «в присутствии и посторонних людей» ^{[11, с. 303]}. И, наконец, четвертый инструмент – использование в судах института присяжных: «на вспоможение и оправдание судьям при исследовании дел криминальных и тяжебных; такие люди могут по произволению и по усмотрению судей выбираемы быть на всякий суд из всех обывателей в городах, где суд совершаться может, и то только па время, пока суд кончится» ^{[11, с. 303]}.

Все эти инструменты позволяют «судительной власти» действовать самостоятельно и публично, используя в исследовании преступлений и вынесении вердиктов знание, опыт, здравый смысл. Если легитимность законодательной власти у Десницкого полностью совпадает с легитимностью монарха, то в отношении суда все иначе: легальность обеспечивается законом, а легитимность – общественным мнением, в котором справедливость принимаемых решений закрепляется публичностью суда е использованием института присяжных.

Третья власть у Десницкого – «наказательная». Ее ключевая задача – поддержание нормы: «вообще в том, чтоб спокойство и тишину наблюдать в порученных себе местах» ^{[11, с. 309]}. Реализуется эта задача через выявление нарушителей (воров, разбойников и подобных сим в тюрьму брать … готовиться к известному времени на суд в провинциальном городе или в главном суде губернском») и их наказание по суду («осужденных в тюрьме содержать и в приказанном судьями месте казнить») ^{[11, с. 309]}. Соответственно и инструментарий «наказательной власти» — это насилие, которое сейчас мы называем легитимным. Это насилие реализуется командой солдат, одна часть которых должна находится в городе («Солдат пехотных ко всякой команде будет дело – стоять по улицам на карауле завсегда и наблюдать спокойство и тишину в назначенных им местах»); другая – в сельской местности («конных солдат дело будет – с дозором ездить, ловить беглецов, воров, разбойников и уходящих из тюрьмы криминальных осужденных людей») ^{[11, с. 310]}.

Здесь стоит отметить, что эта часть предложений Десницкого опиралась на новейшие методы английской полиции, преобразование которой началась в 1763 г. и состояло в создании пяти городских и тринадцати сельских патрульных отрядов в Лондоне и его окрестностях, с прибавлением к ним, вскоре конного отряда в восемь человек ^{[7, с. 187]}.

Крайне узкий спектр задач «наказательной власти» вызван тем, что в концепции управления Десницкого «множество дел» должно быть передано на другой уровень – «гражданской власти». Значение термина «гражданская» в этом понятии определяется следующей цитатой: «Сия власть поручена должна быть таким людям, которые в городе живут и у которых больше дел отправляется в городе. Следовательно, такую власть иметь можно дозволить гражданам, а более еще купцам и художественным людям» ^{[11, с. 313]}. «Граждане» здесь – это горожане, «обыватели городские, из которых иные от города питаются, иные в городе разживаются…» ^{[11, с. 314]}. Соответственно, «гражданская власть» — это власть, организованная жителями города для решения всех вопросов, возникающих в городском общежитии. Эта – местная – власть отделена от государственной: а) институтом выборов на «должности гражданские» и б) отсутствием жалования и необходимостью «служить при должности гражданской на своем содержании» ^{[11, с. 314]}. Невключение в состав «гражданской власти» сельских жителей «нижнего рода» (то есть не дворян) специально оговорено в «Приложении 1». В этой части предлагается отдельная форма организации местного управления двух частей «нижнего рода»: обладающих рядом прав (однодворцев, пахотных солдат, черносошных и ясачных крестьян) и тех, кто лишен «выгод» и «собственности»: крестьян помещичьих, дворцовых и экономических ^{[11, с. 318-319]}.

Вероятно, образцом для предложений по организации городского самоуправления были «королевские города» Британии. Десницкий учился в Глазго, имевшем статус «королевского города» и был знаком со структурой и практикой управления таких городов. А в них «городские советы обладали такими же полномочиями, какими в сельской местности были наделены церковные приходы, советы комиссионеров и шерифы» ^{[2, с. 80]}. Соответственно и Десницкий предлагал организовать местное управление «в губернских и знатных купеческих провинциальных городах», не так как в мелких, а в сельской местности, не так, как в городе ^{[11, с. 315]}.

Подробная характеристика представлений Десницкого об организации местной власти не входит в задачи данной статьи. Отметим лишь, что сфера этого управления – экономическая и социальная жизнь горожан, организация городского пространства. Но если вчитаться в его предложения по организации государственных расходов (в Приложении IV «О узаконении финанском»), то мы заметим, что часть полномочий в управлении социальными процессами Десницкий оставлял за государством. В его перечислении «третьего рода государственных издержек» значатся: «Предприятия, касающиеся до пользы общей, паче в государстве еще неустроенном, разделяются на бесчисленные предлоги: сюда относится строение городов, дорог, делание каналов, чищеные рек, разные учреждения для народного воспитания и призрения, разные установления, могущие привести науки и художества в цветущее состояние» ^{[11, с. 326]}. Здесь мы видим задачи как общегосударственного характера (дороги, каналы, реки и покровительство «наукам и художествам»), так и те, что могли бы быть решены «гражданским управлением» («строение городов», «народное воспитание и презрение»). Такое понимание задач государства выходит за рамки деятельности «наказательной» власти и требует применения совсем других инструментов, не тех, которыми обладает полиция. Но эти инструменты в предложениях Десницкого не прописаны, в отличие от подробного перечисления инструментов, которые должно применять государство при сборе доходов.

Таким образом, мы можем утверждать, что, опираясь на достижения английской и немецкой просветительской мысли, Десницкий сформулировал собственную концепцию управления. В этой концепции цель управления состоит во внесении организационного начала в «естественные» отношения между людьми и, в первую очередь, в отношения собственности. Универсальный принцип «общего блага» (обязательный к упоминанию для всех политических авторов Европы II половины XVIII в.) Десницкий, соотносясь с реалиями России, дополнил еще двумя: принципом государственного блага и принципом сословного управления. Для решения задач управления он предлагал следовать двум организационным принципам: разделения властей (в трактовке Монтескье) и разноуровневого управления. Соответственно, для каждой из выделяемых им «властей» он определял свойственные только ей задачи и необходимый для их решения инструментарий. Единство управления достигалось выделением закона в качестве главного инструмента управления. Особым элементом его концепции управления стало выделение «гражданского управления» (в городском общественном пространстве), базирующегося на принципе общественного самоуправления и тем самым ограничивающим возможности государства по вмешательству в жизнь «обывателей».