Механизмы корректировки государственной миграционной политики с учетом потребностей региональных рынков труда: институционально-правовые аспекты

Введение

В нормативных правовых актах Российской Федерации, а также документах стратегического планирования, лежащих в основе государственной миграционной политики, сформулированы принципы, цель, задачи и место миграционной политики в системе государственной политики в целом, но не дано юридическое определение этого понятия.

В зависимости от дисциплинарной принадлежности и используемых теоретико-методологических оснований, авторы по-разному определяют суть и содержание миграционной политики – от узко утилитарного подхода (например, «заявления правительства о том, что оно намерено делать или не делать (включая законы, постановления, решения или распоряжения) в отношении отбора, приема, поселения и депортации иностранных граждан, проживающих в стране» ^[1]) до крайне масштабного, комплексного видения, согласно которому миграционная политика «должна охватывать все сферы жизнедеятельности» ^{[2, с.51]}. Это разнообразие ведёт к тому, что определения, модели, индикаторы миграционной политики и её отдельных направлений сами становятся предметом систематизации и научного анализа ^[3-9].

В контексте задач данной статьи (анализ механизмов корректировки государственной миграционной политики с учетом потребностей рынка труда), целесообразно говорить о государственной политике в сфере регулирования трудовой иммиграции, которую можно определить как систему мер регулирующего воздействия (инструментальный подход), нацеленных на обеспечение национальной экономики трудовыми ресурсами путем привлечения иностранных граждан в условиях временной невозможности решить указанную проблему за счет механизмов естественного воспроизводства населения.

Государственная политика в сфере регулирования трудовой иммиграции системно связана с состоянием и запросами рынка труда. Управление потоками иностранной рабочей силы с учетом потребностей развития национальной экономики – нетривиальная задача, особенно для стран со сложным государственно-территориальным устройством и значительными различиями в региональных рынках труда ^[10-18].

Согласно Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы, государство считает, что «основным источником восполнения населения Российской Федерации и обеспечения национальной экономики трудовыми ресурсами должно оставаться его естественное воспроизводство», и видит в миграционной политике лишь вспомогательное средство «для решения демографических проблем и связанных с ними экономических проблем». В таком ракурсе миграционная политика должна быть направлена на «создание благоприятного режима для добровольного переселения в Россию лиц (в том числе покинувших ее), которые способны органично включиться в систему позитивных социальных связей и стать полноправными членами российского общества» (цит. по.: Указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы» // СЗ РФ, 2018. № 45. Ст. 6917).

Механизмы, позволяющие корректировать государственную политику в сфере миграции, представляют собой комплекс различных институтов, правовых актов и процедур. Они действуют на разных уровнях – от стратегического (включая целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование) до операционного (текущие уточнения в целях повышения эффективности реализации поставленных задач).

В рамках настоящей статьи речь идет об учете потребностей рынка труда, которые различаются в зависимости от особенностей субъектов Российской Федерации, а потому основное внимание уделяется «региональному разрезу» - механизмам, обеспечивающим обратную связь между конкретными потребностями регионов в трудовых ресурсах и регулирующими воздействиями федерального центра.

Проблема разграничения полномочий

Миграционные процессы, миграционная политика являются сферой, равно важной для федерального уровня государственной власти и для субъектов Российской Федерации.

Сложный комплекс вопросов, связанных с регулированием миграционных потоков; защитой прав и свобод граждан, законно находящихся на территории Российской Федерации; стимулированием привлечения зарубежных работников в интересах развития национальной экономики; обеспечением правопорядка и общественной безопасности, содействием социально-культурной интеграции мигрантов и другими аспектами, предполагает систематическое взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти с четким разграничением полномочий и ответственности.

Однако в Конституции Российской Федерации эта сфера прямо не упоминается. Она не указана ни в предметах исключительного ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации), ни в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72). Хотя данный факт отнюдь не означает, что вопросы миграции относятся «по остаточному принципу» к вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации (статья 73).

Напротив, на практике ключевая роль в сфере регулирования миграции и использования этого механизма для решения текущих экономических и демографических проблем принадлежит федеральному центру, тогда как субъекты Российской Федерации имеют ограниченные возможности для реализации собственной проактивной миграционной политики.

Тем не менее, органы власти субъектов Российской Федерации принимают значительное число актов не только в целях содействия реализации общегосударственной миграционной политики, но также разного рода концепции и стратегии регионального уровня, то есть документы целеполагания, а также государственные региональные программы.

Например, в Брянской области действует Концепция управления миграционными процессами до 2025 года. В этом документе, в частности, перечисляются задачи областной миграционной политики: «миграционное замещение естественной убыли коренного населения за счёт привлечения на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом; снижение миграционной убыли населения; обеспечение кадрами необходимых профессий и уровня квалификации социально-экономического комплекса Брянской области, а также возрождение территорий аграрного сектора…» и др. (цит. по: Указ Губернатора Брянской области от 18 июня 2013 года № 431 «Об утверждении концепции управления миграционными процессами в Брянской области до 2025 года»). В Москве вопросы миграционных отношений частично включены в Стратегию национальной политики города до 2025 года (см. Постановление Правительства Москвы от 6 июня 2016 года № 312-ПП «О Стратегии национальной политики города Москвы на период до 2025 года» (с изменениями на 4 сентября 2018 года)). А в Санкт-Петербурге в рамках региональной государственной программы «Создание условий для обеспечения общественного согласия в Санкт-Петербурге» действует Подпрограмма 5, нацеленная на «создание условий для социальной, языковой и культурной адаптации мигрантов, направленных на снижение связанных с миграцией социальных рисков» (см. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 4 июня 2014 года № 452 (ред. от 27.05.2022) «О государственной программе Санкт-Петербурга "Создание условий для обеспечения общественного согласия в Санкт-Петербурге"»).

Как справедливо отмечает академик Т.Я. Хабриева, для эффективного рассредоточения власти в сферах, представляющих взаимный интерес Российской Федерации и ее субъектов, необходимо исходить из конституционных принципов федерализма, в частности, принципа субсидиарности. Этот принцип требует, «чтобы решение стоящих перед властью задач осуществлялось на том уровне, на котором это возможно делать оптимально, прежде всего, с точки зрения доступности для граждан публичных услуг, максимального учета интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях» ^{[19, с.3]}.

На сегодняшний день в федеральном законодательстве отсутствуют акты, четко разграничивающего права и обязанности различных уровней власти в управлении миграционными процессами. С одной стороны, федеральный законодатель стремился закрепить всю миграционную сферу в ведении федеральных органов государственной власти. С другой стороны, многие нормативные правовые акты, касающиеся конкретных вопросов реализации миграционной политики, предполагают участие в их решении не только региональных, но и местных властей, причем не только на исполнительном, но и на регулирующем уровне.

В целом, нет сомнений, что за исключением вопросов общегосударственного значения, входящих в предметы ведения Российской Федерации (в частности, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации), оборона и безопасность, обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных (п. «м» ст. 71) и др.), регулирование различных аспектов миграционных процессов может и должно быть предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (с четко определенными полномочиями), поскольку отношения в сфере миграции существенно затрагивают интересы регионального, а также местного уровня власти.

Подобную модель демонстрирует Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», который, помимо прочего, определяет полномочия Российской Федерации в области отношений с соотечественниками (ст. 19), полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 19.1 – появилась в 2005 г., дополнения внесены в июле 2010 г.), а также устанавливает возможность участия органов местного самоуправления в реализации государственной политики в отношении соотечественников (ст. 19.2 – появилась в июле 2010 г.). В пределах своих полномочий субъекты Российской Федерации вправе разрабатывать и принимать законы и иные нормативные правовые акты регионального уровня, а также свои государственные программы в области отношений с соотечественниками (см., например: Постановление Правительства Вологодской области от 09 декабря 2019 г. №1182 «Об основных направлениях реализации на территории области полномочий субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками за рубежом»; Постановление Правительства Самарской области от 10 февраля 2020 г. № 80 «О внесении изменений в постановление Правительства Самарской области от 04.02.2014 № 48 "Об утверждении государственной программы Самарской области "Оказание содействия добровольному переселению в Самарскую область соотечественников, проживающих за рубежом" на 2014 – 2023 годы»; Постановление Правительства Свердловской области от 18 февраля 2021 г. № 84-ПП «Об утверждении комплексной программы Свердловской области "Поддержка соотечественников, проживающих за рубежом" на 2021 - 2025 годы»; и мн. др.).

В качестве институционального механизма согласования интересов и координации действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации создана и действует Правительственная комиссия по миграционной политике. В положении о комиссии указано, что федеральные и региональные органы исполнительной власти взаимодействуют лишь в целях реализации единой государственной миграционной политики (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 г. № 450 (ред. от 17.08.2020) «О Правительственной комиссии по миграционной политике» (вместе с «Положением о Правительственной комиссии по миграционной политике») // СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2726). Тем не менее, в перечень её задач входят и регулирующие полномочия, в частности: разработка основных направлений совершенствования правового регулирования в сфере миграции (п. «б» ст. 3); координация действий по регулированию миграционных процессов (п «в» ст. 3); подготовка согласованных предложений по приоритетным вопросам внешней и внутренней миграции с учетом развития этих процессов в Российской Федерации и иностранных государствах (п. «г» ст.3).

Однако, как уже было упомянуто выше, в целом законодательно утвержденное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования миграции отсутствует, а потому нет ясных представлений об объеме полномочий и ответственности каждого уровня.

Сферы участия субъектов РФ

На практике регионы имеют ограниченный набор возможностей для корректировки государственной миграционной политики. Тем не менее, существует ряд механизмов, которые позволяют субъектам Российской Федерации опосредованно влиять на федеральные решения по регулированию потоков трудовых мигрантов с учетом потребностей региональных рынков труда.

Так, в соответствии с положениями Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», субъекты Российской Федерации принимают участие в определении и корректировке квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание (п. 2 ст. 6); в формировании квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности (пп.1, 3 ст. 18); а также ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации (ст. 18.1).

Руководители субъектов Российской Федерации вправе приостанавливать выдачу патентов на территории региона (п.3 ст. 13.3) и устанавливать запрет на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории региона, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности (п. 6 ст.18.1).

Кроме того, субъекты Российской Федерации разрабатывают прогнозы балансов трудовых ресурсов, в которых должна быть указана потребность в иностранной рабочей силе; индексируют стоимость патента трудового мигранта, устанавливая коэффициент, отражающий региональные особенности рынка труда; ежемесячно получают информацию федерального центра о результатах мониторинга ситуации на рынке труда в региональном разрезе, показатели которого служат ориентиром для совершенствования региональной политики в сфере трудовой миграции.

Прогнозирование балансов трудовых ресурсов

Для корректировки государственной миграционной политики с учетом потребностей рынка труда важное значение имеет такой механизм, как прогнозирование субъектами Российской Федерации баланса трудовых ресурсов.

Эти прогнозы разрабатываются в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2011 г. № 440 (ред. от 16.08.2018) «О разработке прогноза баланса трудовых ресурсов» (вместе с «Правилами разработки прогноза баланса трудовых ресурсов»), а также Приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 15 апреля 2019 г. № 248н «Об утверждении методики разработки прогноза баланса трудовых ресурсов».

Прогноз баланса трудовых ресурсов должен содержать два взаимосвязанных раздела:

– ресурсная часть (трудоспособное население в трудоспособном возрасте; иностранные трудовые мигранты; лица, работающие за пределами трудоспособного возраста);

– распределительная часть (занятые в экономике, в т. ч. в разрезе видов экономической деятельности; не занятые в экономике).

Согласно методике, предполагается, что прогноз баланса трудовых ресурсов, в частности, включает в себя:

- ситуация на рынке труда в предшествующий год (и меры органов исполнительной власти);

- основные проблемы рынка труда;

- основные результаты прогноза.

Однако на практике региональные прогнозы не всегда содержат полный набор структурных элементов. Кроме того, не все субъекты Российской Федерации своевременно выполняют требование об открытом предоставлении указанных данных, в связи с чем, по 15 регионам информация в открытом доступе не была найдена, а по 9 регионам данные оказались неполными из-за отсутствия актуальных документов.

Таблица 1. Прогнозы общей численности трудовых ресурсов и иностранных трудовых мигрантов в субъектах Российской Федерации на 2022-2023 гг.*

___________________

* Источник: акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, размещенные в открытом доступе (на официальных порталах региональных органов власти)

В целом по Российской Федерации общая численность трудовых ресурсов прогнозируется на 2022, 2023 и 2024 гг. - 90,21, 90,44 и 90,89 млн. чел., соответственно, в том числе иностранные трудовые мигранты - 3,2, 3,27 и 3,3 млн. чел. (источник: Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Прогноз баланса трудовых ресурсов на 2022-2024 годы. URL: https://mintrud.gov.ru/docs/mintrud/migration/1324).

Участие в определении и корректировке квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание

Согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 29.12.2021) (далее – Федеральный закон № 115-ФЗ) субъекты Российской Федерации (в лице их исполнительных органов) направляют в Министерство внутренних дел Российской Федерации предложения по размерам квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Квоту на каждый год, а также правила ее определения, корректировки и перераспределения между субъектами Российской Федерации, установления и использования резерва квоты, порядок распределения указанной квоты соответствующими комиссиями, формируемыми в субъектах Российской Федерации, утверждает Правительство Российской Федерации.

Согласно правилам, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2020 г. № 2345, территориальные органы Министерства внутренних дел Российской Федерации ежегодно, не позднее 1 июля текущего года, направляют в орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации прогноз численности временно проживающих иностранных граждан на следующий календарный год, а региональные органы исполнительной власти на основании указанной информации и с учетом результатов анализа объективной ситуации не позднее 1 августа текущего года направляют в МВД России свои мотивированные предложения по определению квоты для соответствующего субъекта Российской Федерации на следующий календарный год.

МВД России, на основе анализа предложений, поступивших от субъектов Российской Федерации, и объективных данных о проживающих на территории Российской Федерации иностранных гражданах в текущем календарном году, об их численности в субъектах Российской Федерации готовит предложения по определению квоты для Российской Федерации в целом и отдельно для каждого субъекта Российской Федерации, а также по установлению резерва квоты по Российской Федерации в размере не более 30 % от предложений по определению квоты для Российской Федерации в целом.

Соответствующий проект акта Правительства Российской Федерации МВД России согласовывает с заинтересованными ведомствами и направляет в Правительство Российской Федерации в срок до 1 ноября текущего года. Акт Правительства Российской Федерации должно быть принято не позднее 30 ноября (схема взаимодействия – см. Рисунок 1).

Рисунок 1. Порядок взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти в процессе определения, корректировки и перераспределения между субъектами Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации, а также установления и использования ее резерва*

____________

* Источник: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2020 г. № 2345 «Об утверждении Правил определения, корректировки и перераспределения между субъектами Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации, установления и использования ее резерва и Правил распределения квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации комиссиями, формируемыми в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 1 (Часть II). Ст. 187.

Корректировка квоты, определенной на текущий календарный год, производится в срок с середины июня до 1 сентября текущего года: до 15 июня субъекты Российской Федерации на основе информации территориальных органов МВД России о расходовании квоты и своих потребностей подают в МВД России мотивированные предложения по корректировке квоты, а МВД России в срок до 1 сентября подготавливает, согласовывает с заинтересованными сторонами и направляет в Правительство Российской Федерации предложения по корректировкам квоты с проектом соответствующего акта.

Участие в определении и корректировке квот на рабочие визы

Согласно п. 1 ст. 18 и п. 1, 3 ст. 18.1 Федерального закона № 115-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.07.2006 г. № 110-ФЗ) Правительство Российской Федерации ежегодно определяет потребность в привлечении иностранной рабочей силы через механизм рабочей визы (в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам), утверждает, корректирует, распределяет по субъектам Российской Федерации квоту на выдачу рабочих, виз иностранным гражданам (за исключением тех, кто прибывает в безвизовом порядке). Эта квота определяется по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем регионе и его возможностей по обустройству иностранных граждан.

Порядок подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, утверждения квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию на основании визы, разрешений на работу, определяются соответствующими правилами, установленными Правительством Российской Федерации (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2013 г. № 800 (ред. от 27.11.2020)).

Согласно п. 2 ст. 18.1 указанного федерального закона, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодно определяют потребность регионального рынка труда в привлечении иностранных работников с обязательной оценкой эффективности использования труда мигрантов и вклада иностранцев – обладателей рабочей визы в социально-экономическое развитие соответствующего региона. Тем самым регионы косвенно влияют на федеральную политику в сфере трудовой миграции.

Потребность в привлечении иностранных работников по отдельным видам экономической деятельности и их количество должны быть установлены в прогнозе социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на соответствующий период и учтены высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации при подготовке предложений о приостановлении на определенный период выдачи патентов на территории субъекта Российской Федерации. При подготовке прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на соответствующий период трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений данного субъекта Российской Федерации вправе направлять соответствующие предложения. Формально, этот механизм является одним из инструментов косвенного воздействия региональных властей на миграционную политику, исходя из особенностей рынка труда.

Роль «одного окна» в согласовании интересов регионов и федерального центра играет Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, которое готовит для утверждения Правительством Российской Федерации предложения по квоте на рабочие визы (в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам), ее распределению и корректировке на основании обоснованных предложений субъектов Российской Федерации. Указанные предложения предварительно рассматриваются межведомственной комиссией, созданной на основании приказа Минтруда России от 14 мая 2019 г. № 326н из числа представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, и могут быть одобрены в полном объеме, отклонены полностью или частично, а также направлены на доработку.

Порядок рассмотрения предложений регионов разработан и утвержден также приказом Минтруда России от 23 января 2014 г. № 30н (ред. от 03.12.2021). В установленные сроки субъекты Российской Федерации направляют свои предложения о потребностях, либо об увеличении (уменьшении) потребности в привлечении иностранных работников в Минтруд России, который осуществляет первичную проверку на соответствие заявлений формальным требованиям и либо возвращает их на доработку, либо передает в межведомственную комиссию для рассмотрения и принятия решения.

Межведомственная комиссия принимает решение об одобрении в полном объеме, отклонении полностью или частично предложений о потребности в привлечении иностранных работников на предстоящий год не позднее 1 октября текущего года, а аналогичные решения, касающиеся предложений по корректировке потребностей на предстоящий год - не позднее 31 декабря текущего года (см. п. 3 Порядка).

В части, касающейся предложений регионов о корректировке размера потребности в иностранной рабочей силе, решение должно быть принято в течение 20 дней со дня поступления соответствующего обращения, но, во всех случаях, не позднее 15 ноября текущего года.

Для ряда субъектов Российской Федерации установлен особый порядок согласования их предложений по привлечению иностранной рабочей силы. Помимо решения межведомственной комиссии требуется согласование с Министерством Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики (для регионов Дальневосточного федерального округа и Арктической зоны) или Министерством экономического развития Российской Федерации (для регионов Северо-Кавказского федерального округа).

Орган государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации дает заключение на привлечение и использование иностранных работников, без которого МВД России или его территориальный орган формально не вправе выдавать соответствующие разрешения (см. п. 3 ст. 18).

Механизм патента

Механизм патента для иностранных работников, прибывших в безвизовом порядке, введен в 2010 году (см. п. 7 ст. 1 Федерального закона от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Первоначально в новой статье 13.3 Федерального закона № 115-ФЗ речь шла лишь о возможности обладателей патентов работать по найму у российских физических лиц для выполнения работ/услуг для личных, домашних или иных подобных нужд. В 2014 году была утверждена новая редакция статьи 13.3, согласно которой нанимать иностранных работников, имеющих патент, получили право не только российские физические лица, но также работодатели или заказчики работ (услуг), являющиеся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями либо частными нотариусами, адвокатами, или иными лицами, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию.

Поскольку иностранные работники, действующие на основании патента, прибывают в безвизовом порядке, то для регулирования потоков такого рода мигрантов используются запретительные инструменты, а именно, временное приостановление выдачи патентов.

Согласно положениям статьи 13.3, не только федеральные органы исполнительной власти, но также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации) вправе вносить мотивированные предложения о приостановлении на определенный период выдачи патентов на территории соответствующего региона (см. абз. 3-4 п. 3 ст.13.3). Предложение перестать выдавать патенты и тем самым ограничить число мигрантов должно основываться на данных прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на соответствующий период и учитывать мнение трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений соответствующего субъекта Российской Федерации.

При этом, согласно п. 6 ст. 18.1 высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе устанавливать запрет на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории субъекта Российской Федерации, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности. Такие запреты должны быть основаны на учёте региональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядке трудоустройства граждан Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации приостанавливает на определенный период выдачу патентов на территории Российской Федерации на основании предложений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере занятости населения и безработицы, подготовленных по итогам мониторинга, указанного в пункте 7 статьи 18.1 настоящего Федерального закона, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, оформленного в виде решения.

Согласно данным Официального интернет-портала правовой информации, на 2022 год такие запреты установили 14 субъектов Российской Федерации: 4 республики (Алтай, Карелия, Марий Эл, Саха (Якутия)), 5 краев (Забайкальский, Камчатский, Краснодарский Пермский, Приморский), 5 областей (Воронежская, Иркутская, Калужская, Сахалинская, Тюменская).

Например, в Пермском крае в 2022 году запрещено нанимать иностранных работников, имеющих патент, на предприятия, работающие в области лесозаготовок, распиловки и строгания древесины, добычи нефти и нефтяного (попутного) газа, производства нефтепродуктов, розничной торговли и пассажирских перевозок (городские, пригородные, междугородние автобусы, маршрутки, легковые такси и пр.) (см. Указ Губернатора Пермского края от 30 марта 2022 г. № 24 «Об установлении на 2022 год запрета на привлечение иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории Пермского края на основании патентов по видам экономической деятельности»).

Глава Краснодарского края установил на 2022 год запрет на наём иностранных граждан, работающих на основании патентов, по 129 видам экономической деятельности – от деятельности сухопутного и трубопроводного транспорта, оптовой и розничной торговли до услуг автомоек, продажи мороженого в палатках, подачи напитков на мероприятиях, курьерской доставки продуктов питания (см. Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 14 июня 2022 г. № 346 «Об установлении на 2022 год запрета на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории Краснодарского края, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности»).

Чаще всего руководители субъектов Российской Федерации стараются ограничивать наём иностранных граждан, работающих по патенту, на предприятия торговли и общепита, пассажирских и грузовых перевозок, производства продуктов питания, то есть в те сферы деятельности, где от работников не требуется высокая квалификация. Однако встречаются исключения. Например, Глава Республики Саха (Якутия) запретил в 2022 году наём иностранцев - обладателей патента на предприятия, занимающиеся научными исследованиями и разработками, консультированием в области управления, исследованиями конъюнктуры рынка, деятельностью в области архитектуры и инженерно-технического проектирования (см. Указ Главы Республики Саха (Якутия) от 04 февраля 2022 г. № 2294 «Об установлении на 2022 год запрета на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории Республики Саха (Якутия), иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности»).

Помимо запрета на наём иностранной рабочей силы, прибывшей в безвизовом порядке и осуществляющей свою деятельность по патенту, субъекты Российской Федерации имеют такой инструмент влияния на потоки трудовых мигрантов, как индексирование стоимости патента (фиксированного авансового платежа).

Право индексировать размер фиксированного авансового платежа на коэффициент, отражающий региональные особенности рынка труда, регионы получили с 1 января 2015 года на основании Федерального закона от 24 ноября 2014 г. № 368-ФЗ «О внесении изменений в статьи 226 и 227.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации». Тем же актом было принято решение целиком оставлять платежи за патенты в бюджете субъекта Российской Федерации, тогда как до 2015 года половина средств шла в федеральный бюджет. Характерно, что регионы едва ли не мгновенно воспользовались этим инструментом. Например, закон Вологодской области об установлении коэффициента 2,32 появился через три дня после принятия вышеупомянутой поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации (см. Закон Вологодской области от 27 ноября 2014 г. № 3491-ОЗ «Об установлении на территории Вологодской области коэффициента, отражающего региональные особенности рынка труда, на 2015 год»). Как отмечают эксперты, на тот момент это был самый высокий коэффициент в Северо-Западном федеральном округе ^[20].

Как известно, базовая сумма фиксированного платежа установлена в размере 1200 рублей и подлежит индексации на коэффициент-дефлятор, принятый на соответствующий календарный год, и коэффициент, устанавливаемый субъектами Российской Федерации.

На 2022 год Минэкономразвития России установило коэффициент-дефлятор, необходимый в целях применения главы 23 «Налог на доходы физических лиц» Налогового кодекса Российской Федерации, в размере 1,980. Соответственно, стоимость патента в 2022 году равна 1200 рублей х 1,980 х коэффициент, установленный соответствующим субъектом Российской Федерации.

Значения региональных коэффициентов и суммы ежемесячных авансовых платежей с 1 января 2022 года за патент в каждом регионе приведены в таблице ниже.

Таблица 2. Стоимость патента в субъектах Российской Федерации в 2022 году*

_____________

* Примечание: Сумма рассчитана в полных рублях с учетом правил, установленных пунктом 6 статьи 52 Налогового кодекса Российской Федерации: сумма налога менее 50 копеек отбрасывается, а сумма 50 копеек и более округляется до полного рубля. Использованы материалы КонсультантПлюс.

Наименьшая стоимость патента в 2022 году установлена в республиках Северного Кавказа, а также на Алтае (Чеченская Республика - 2376 руб., Республика Алтай – 3329 руб., Республика Северная Осетия -Алания – 3469 руб.). Самые дорогие патенты – в северных регионах России (Республика Саха (Якутия) – 10690 руб., Ямало-Ненецкий автономный округ – 9934 руб., Приморский край – 7603 руб.).

Таким образом, увеличивая или снижая стоимость патента, а также пользуясь правом приостанавливать выдачу патентов, субъекты Российской Федерации имеют возможность довольно тонкого управления количеством и качеством иностранных работников, действующих на основании патента, как в экономике региона в целом, так и по отдельным видам экономической деятельности.

Анализ данных по 14 субъектам Российской Федерации, установивших с 2022 году запрет на выдачу патента на определенные виды экономической деятельности, показывает, что большинство из указанных субъектов определили более высокую стоимость патента на 2022 год в целом (см. Табл. 3). Можно предположить, что регионы пытаются тем самым решить сразу несколько задач: с одной стороны, сократить количество трудовых мигрантов в экономические сферы, не требующие высокой квалификации, что, как предполагается, должно снизить уровень безработицы среди местного населения; с другой стороны, сохранить объем средств, поступающих в региональный бюджет от патента, за счет его высокой стоимости.

Таблица 3. Данные о стоимости патента, количестве иностранных рабочих и безработице в субъектах Российской Федерации, установивших в 2022 году запрет на выдачу патента по определенным видам экономической деятельности

Установление допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами

Важным инструментом является ежегодное установление допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими на территории Российской Федерации отдельные виды экономической деятельности.

Согласно п. 5 ст. 18.1 Федерального закона № 115-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.07.2006 г. № 110-ФЗ), Правительство Российской Федерации вправе ежегодно устанавливать допустимую долю иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации. Этот показатель должен учитывать региональные особенности рынка труда и необходимость приоритетного трудоустройства граждан России.

Так, например, согласно Постановление Правительства Российской Федерации от 7 октября 2021 г. № 1706, на 2022 год установлены следующие показатели:

Таблица 4. Размер допустимой доли иностранных работников на 2022 год в отдельных видах экономической деятельности

Как видно из таблицы, указанные ограничения учитывают особенности субъектов Российской Федерации – для некоторых из них установлены исключения, как в виде снижения требований к доле иностранных работников, так и в виде их ужесточения.

Выводы

Формально субъекты Российской Федерации имеют ряд возможностей, позволяющих влиять на отдельные аспекты федеральной миграционной политики, исходя из особенностей регионального рынка труда. В частности, регионы могут (при соблюдении ряда условий) регулировать (определять и корректировать):

- квоты на выдачу видов на жительство на своей территории;

- квоты на выдачу рабочих виз, в том числе разрезе профессионально-квалификационной структуры с учётом потребности экономики региона в рабочих кадрах;

- количество и профессионально-квалификационную структуру иностранных работников, прибывших в безвизовом порядке и осуществляющих деятельность на основании патента; и др.

Однако, как представляется, в целом регионам сложно выполнять «тонкую настройку» профиля потока трудовой миграции, поскольку ключевым управляющим параметром в конечном итоге является не столько запрос регионального рынка труда, сколько показатель под названием «уровень социальной напряженности на рынке труда» субъекта Российской Федерации. Принцип расчета этого показателя установлен на федеральном уровне и ежемесячно отслеживается в рамках федерального мониторинга.

Как известно, согласно п. 7 ст. 18.1. Федерального закона № 115-ФЗ, федеральный центр (Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации) осуществляет мониторинг ситуации на рынке труда в разрезе субъектов Российской Федерации «в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов». При проведении мониторинга учитываются такие показатели как суммарная численность привлекаемых иностранных работников, общая безработица (по методологии Международной организации труда), мнение Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, оформленное в виде решения, а также осуществляется проверка того обстоятельства, что доля привлекаемых иностранных работников в численности экономически активного населения и численности занятых в экономике не должна превышать уровня социальной напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.

Следуя Правилам проведения мониторинга ситуации на рынке труда Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2015 г. № 1106 (ред. от 13.10.2017), данные для расчетов поставляют в Минтруд России не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным, МВД России и Роструд. Кроме того, используется официальная информация Федеральной службы государственной статистики. После получения (в виде решения) мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений о результатах мониторинга за отчетный месяц, Минтруд России в трехдневный срок ежемесячно информирует высших должностных лиц субъектов Российской Федерации о результатах мониторинга.

Уровень социальной напряженности на рынке труда Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, превышение которого не допускается, рассчитывается по формуле: Уровень напряженности = (Численность безработных + Численность иностранных работников) / Численность экономически активного населения х 100 %.

Поскольку, согласно требованиям, доля привлекаемых иностранных работников в численности экономически активного населения и в численности занятых в экономике не должна превышать уровня социальной напряженности, то субъект Российской Федерации при неизменных показателях экономически активного населения, вправе увеличивать количество трудовых мигрантов при условии сокращения безработицы на местах. Очевидно, что необходимость выдерживать такого рода баланс в условиях структурной безработицы и неожиданных изменений ситуации на рынке труда осложняет управление качеством иностранной трудовой силы. А неизбежное использование механизма частого манипулирования допусками / запретами для привлечения иностранных работников снижает предсказуемость и стабильность миграционной политики на региональном уровне, затрудняя, в том числе, решение задач, связанных с созданием условий для адаптации иностранных граждан к условиям жизни в Российской Федерации.