Концептуальные основы миротворчества в рамках ООН

Торосян Акоп Оганесович Координатор Московской международной Модели ООН имени Виталия Чуркина, Российская ассоциация содействия ООН 129090, Россия, Московская область, г. Москва, Проспект Мира, 36 Torosian Akop Coordinator of the Vitaly Churkin Moscow International Model of the United Nations, UNA-Russia 129090, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, Prospekt Mira, 36 akop_08_93@mail.ru Другие публикации этого автора

На фоне наблюдаемой в последнее время активизации региональных организаций в миротворческой деятельности^[1] периодически заходит речь о том, что у ООН нет монополии на миротворчество. В то же время, ведущая роль в деле проведения операций по поддержанию мира вне всяких сомнений принадлежит именно данной организации, а ее принципы миротворчества считаются универсальными.

Функционирование механизма миротворческой деятельности ООН и деятельность Совета Безопасности (СБ) в области проведения миротворческих операций представляется целесообразным рассматривать через призму конструктивизма, так как в Уставе ООН не только не содержится определения «миротворчества», но и не упоминается сам термин в принципе. Иными словами, имела место разработка и постепенная легитимизация Организацией Объединенных Наций и ее государствами-членами норм и практик, связанных с миротворческими операциями на основе ограниченных во времени действия резолюций СБ, санкционирующих проведение операций и определяющих их мандат, а также документов, содержащих в себе ключевые принципы миротворческой практики, изложенные в других документах СБ и докладах Генерального секретаря, где выдвигаются предложения по совершенствованию и развитию миротворчества. Таким образом, смысл, вкладываемый в проведение миротворческих операций - сочетание их восприятия международным сообществом^[2] с соблюдением апробированных принципов, доказавших свою востребованностть.

В рамках данной статьи, как представляется, следуя теории институционализированного лидерства (англ. Institutionalized Hegemony), Совет Безопасности рассматривается в качестве единой группы, объединяющей страны, в том числе выступающие в качестве «великих держав» и являющиеся гарантом миропорядка в целом. Подобная группа должна стремиться к регулярному взаимодействию и нести ответственность за функционирование всей системы международных отношений; она должна быть компактной по своему составу, обладать достаточной для поддержания миропорядка силой, иметь ограниченное членство и высокую степень институционализации^[3]. Подобными параметрами располагает Совет Безопасности, который объединяет ограниченное число государств и включает в себя постоянных членов («великих держав»), обладающих исключительными правами (в частности, за счёт права вето) влиять на деятельность ООН, в том числе и в области миротворчества. Документы, подготавливаемые самим СБ или по его запросу, в том числе и имеющие рекомендательный характер, рассматриваются нами как проявление воли институционального лидера, формирующего повестку в данной области в целом.

Концептуализация принципов миротворчества ООН: от коллективной безопасности к миротворческой деятельности

Юридической базой миротворческой деятельности, используемой СБ ООН при разработке мандатов конкретных миротворческих операций, являются Главы VI (Мирное разрешение споров) и VII (Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии) Устава ООН^[4]. В последнее время в связи с упоминавшимся нами ростом интенсивности привлечения региональных организаций в процесс проведения миротворческих операций особую важность имеет также Глава VIII (Региональные соглашения). Уникальность концептуальных подходов ООН к миротворчеству состоит в том, что оно воспринимается как деятельность «на стыке» VI и VII глав Устава, объединяя принципы мирного разрешения споров и принуждения к миру; в связи с чем Генеральный секретарь Даг Хаммершёльд называл VII главу «главой 6,5»^[5].

Вышеупомянутая двойственность неразрывно связана со стагнацией реализации статей 45–47 главы VII Устава, предполагающих активное участие в миротворческой деятельности Военно-Штабного Комитета ООН и его использование «для совместных международных принудительных действий»^[6]. Функционирование подобной структуры соответствовало принципу коллективной безопасности и подразумевало сотрудничество пяти постоянных членов СБ для предотвращения потенциальных вооруженных конфликтов, однако с началом холодной войны после 1947 г. применение данных статей стало фактически невозможным. Как отмечает во вступлении к третьему изданию книги ООН «Голубые каски» Генеральный секретарь Бутрос Бутрос-Гали, подходы к урегулированию кризисных ситуаций, содержащиеся в Уставе ООН, основываются именно на принципе коллективной безопасности и кардинально отличаются от тех практик миротворческой деятельности, которые наблюдаются сегодня^[7]. Процесс складывания основополагающих принципов деятельности ООН, направленных на поддержание мира, прошёл долгий путь, начиная с 1948 г., когда с санкции СБ в соответствии со ст. 40 Устава на Ближнем Востоке были развернуты военные наблюдатели («голубые береты») ООН и был создан Орган ООН по наблюдению за условиями перемирия в Палестине^[8]. Важной вехой в истории проведения миротворческих операций считается 1956 г., когда впервые в истории существования Организации на фоне Суэцкого кризиса на территории иностранного государства — Египта — был размещен контингент чрезвычайных вооружённых сил ООН (ЧВС ООН I)^[9].

Именно с момента задействования ЧВС ООН I можно отсчитывать процесс складывания ключевых концептуальных основ миротворчества ООН — трех ключевых принципов миротворчества, о которых будет сказано ниже^[10]. Деятельность чрезвычайных вооружённых сил ООН могла быть одобрена только после учреждения миссии Советом Безопасности ООН и получения разрешения со стороны стран, участвующих в конфликте. Во-первых, развернутые силы должны были быть абсолютно беспристрастными, то есть не выступать на стороне ни одного из участников конфликта. Во-вторых, они должны были быть многонациональными и иметь право использовать оружие исключительного в целях самообороны.

Принцип согласия сторон конфликта

Рассмотрим особенности применения принципов ооновского миротворчества и их эволюцию с течением времени. Основным камнем преткновения в случае принципа «согласия сторон конфликта» является вопрос о том, необходимо ли учитывать мнение всех участников без исключения, из-за чего в литературе зачастую можно встретить уточненный вариант данного принципа, заключающийся в разрешении «основных» конфликтующих сторон^[11]. Данный принцип строится на одном из основополагающих положений Устава ООН, согласно которому миротворческие силы (как и любой актор мировой политики в принципе) не должны вмешиваться во внутренние дела государства, при этом данный принцип миротворческой деятельности также распространяется не только на миссии ООН, но и на операции, проводимые региональными организациями.

В данном контексте необходимо также учитывать разницу между понятиями «миротворческая деятельность» и «принуждение к миру»: в первом случае необходимо согласие заинтересованных сторон, тогда как во втором Совет Безопасности ООН имеет право в целях устранения «угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии» применять меры принудительного характера без учета мнения конфликтующих сторон.

Споры вокруг первого принципа ведутся в отношении количества сторон, разрешение которых требуется для начала миротворческой миссии. Во-первых, сторона конфликта может по прошествии времени отозвать свое разрешение на задействование миротворческого контингента ООН, после чего вся его деятельность должна быть завершена, а её участники обязаны покинуть территорию конфликта. Примером подобной судьбы миротворческой миссии может служить Миссия ООН в Чаде и Центральноафриканской республике (MINURCAT), во время которой в 2010 г. правительство Чада потребовало от Генерального секретаря ООН свернуть начатую в 2007 г. миссию после проведения переговоров, и после заверения правительства Чада о способности обеспечить безопасность в регионе все миротворцы ООН покинули территорию страны^[12]. В Чаде остались лишь гражданские представители политической миссии ООН.

Во-вторых, в конфликте могут принимать участие не только правительственные силы, но и многочисленные разрозненные группировки с отсутствующим единым командным центром, вследствие чего возникает проблема принятия во внимание мнения мелких группировок, без которых в то же самое время мирный процесс невозможен. Так, в ходе разрешения конфликта между Израилем и Ливаном в 1978 г. Хезболла и Организация освобождения Палестины часто не выполняли установленные требования для достижения мира, которые были согласованы правительствами Ливана и Израиля, что привело к значительному замедлению установления мира в регионе^[13]. Несмотря на то, что в официальных документах ООН сегодня все чаще фигурирует упоминавшаяся нами уточненная формулировка согласия «основных» участников конфликта, зачастую для достижения мира необходимо участие всех сторон, задействованных в противостоянии.

Принцип беспристрастности

Вторым принципом, входящим в число ключевых концептуальных основ проведения миротворческих операций ООН, является беспристрастность. Подобная позиция гарантирует невовлечение миротворческого контингента в вооружённый конфликт между сторонами и его неучастие непосредственно в боевых действиях; при этом, как правило, миротворческие силы размещаются только после заключения договора о прекращении огня, что должно минимизировать риск возможного втягивания миротворцев в вооруженные столкновения. Кроме того, в официальных документах ООН подтверждается необходимость стремления заинтересованных сторон к достижению мира, процесс, в котором силы ООН могут играть лишь вспомогательную роль.

С начала миссии ЧВС ООН I принцип беспристрастности, как и принцип согласия сторон, претерпел концептуальную эволюцию. Изначально «беспристрастность» понималась как нейтральность участия миротворческого контингента, который вне зависимости от течения конфликта не должен был вовлекаться в боевые действия и применять силу; однако со временем появилось дополняющее его понятие «жестких мер (операций) по поддержанию мира» (англ. robust peacekeeping). Так, в 2000 г. Генеральный секретарь ООН К. Аннан поручил группе международных экспертов, возглавляемой бывшим министром иностранных дел Алжира Л. Брахими, выработать рекомендации по усовершенствованию миротворческой деятельности ООН, результатом работы которой стал доклад Группы высокого уровня по операциям ООН в пользу мира («Доклад Брахими») 2000 г. Как в нем отмечается, в случае явного факта нарушения условий мира и нежелания одной из сторон способствовать развитию мирного процесса эффективность миссии ООН может быть поставлена под вопрос, вследствие чего авторы доклада приходят к выводу о том, что «беспристрастность» не равнозначна нейтралитету и отношению ко всем сторонам на равных условиях ^[14]. Подобная позиция отсылает к геноциду в Руанде, где в 1994 г. миротворческая миссия ООН оказалась не в состоянии предотвратить массовое уничтожение руандийских тутси, что привело к гибели около миллиона человек. В целом, на рубеже XX и XXI вв. наблюдается расширение концептуального поля, связанного с миротворческой деятельностью ООН: так, при Генеральном секретаре К. Аннане в язык ооновских документов были введены такие понятия, как «превентивное развертывание», «превентивная гуманитарная помощь» и «превентивное миростроительство»^[15], что указывает на расширение функционала миротворческих миссий как такового и расширенное трактование ключевых принципов миротворчества.

Принцип неприменения силы

Еще большей концептуальной эволюции подвергся третий основополагающий принцип миротворческой деятельности ООН — принцип «неприменения силы». На протяжении холодной войны действовал официальный запрет на применение силы миротворческими контингентами, однако после 1990-х гг. в связи с появлением новых вызовов миротворчеству со стороны негосударственных акторов и трансформации деятельности миротворческих сил^[16], которые стали также принимать участие в конфликтах без соглашения между участниками противостояния, на котором впоследствии мог бы основываться мандат операции^[17], активизировалась дискуссия вокруг «классических» принципов миротворческой деятельности; в результате, появился уже упоминавшийся ранее термин «операции нового типа» («жёсткие операции»). Следствием подобной эволюции возможности применения миротворцами ООН оружия вне классической компетенции самообороны стали сложности с определением характера миссии; стало сложно различить формулы «поддержания мира» (то есть миротворчество, основывающееся на ст. VI Устава) и «принуждение к миру» (коллективная безопасность на основе ст. VII). Анализу сложившейся проблемы посвящен в том числе и доклад 1992 г. «Повестка дня для мира», в котором расширялось трактование понятия миротворчества: в случае провала миссии с использованием мирных средств Совет Безопасности мог задействовать методы с привлечением вооружённых сил. Опираясь на этот подход, Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали, выступил с инициативой по созданию особых «подразделений принуждения к миру», которые могли быть задействованы во время миротворческой операции в том случае, если классические средства оказывались безрезультатными. Тем не менее, с течением времени формат «жесткого» миротворчества не оправдал себя, и в 1995 г. в Дополнении к Докладу авторы признали необходимость разграничения понятий «деятельность по поддержанию мира» и «принуждение к миру»^[18], вернувшись к классическому трактованию принципа «неприменения силы».

В то же время дискуссия вокруг «жесткого» миротворчества была обусловлена невозможностью «голубых касок» принять меры в случае наличия угрозы мирному населению, а порядок действий миротворцев в случае ухудшения обстановки в стране конфликта, как в случае геноцида в Руанде, так и не был выработан. На уровне ООН данная проблематика была затронута лишь в 2000 г. в «докладе Брахими», где отмечалось, что миротворцы должны применять вооружённую силу против тех сторон, которые, подписав соглашение о мире, планомерно его нарушают^[19]. Таким образом, ко второй половине 2000-х гг. в практике ООН закрепилась формулировка о применении миротворцами силы для защиты гражданского населения и поддержания порядка на территории размещения миссии. Кроме того, речь идёт и о тех случаях, когда правительство не способно само обеспечить порядок на контролируемых территориях, и вместо него задачи по поддержанию безопасности в регионе правомочна выполнять миротворческая миссия ООН.

Дискуссия вокруг границ применения силы миротворческими миссиями продолжается до сегодняшнего дня. Показательными представляются события в Демократической Республике Конго в 2013 г., когда Совет Безопасности ООН добавил в состав миссии ООН особую «бригаду оперативного вмешательства», целью которой была ликвидация вооружённых группировок на территории ДРК. Эта тема стала предметом активного обсуждения среди политологов, специализирующихся на миротворческой проблематике. По их мнению, несмотря на то, что в резолюции ООН по ДРК подчеркивался временный характер размещения особой группы, правомочность привлечения подобного подразделения, которое по своим целям противоречит ключевым принципам миротворческой операции, вызывает вопросы^[20], особенно учитывая, что успех его деятельности можно считать сомнительным, в том числе из-за убийства в феврале 2021 г. на территории Демократической Республики Конго посла Италии в стране Луки Аттанасио, направлявшегося в автомобиле колонны миссии ООН по стабилизации обстановки в ДРК (МООНДРК) в Рутшуру для оказания гуманитарной помощи местной школе под эгидой Мировой продовольственной программы (МПП)^[21].

Заключение

Несмотря на дискуссии вокруг расширенного толкования ключевых принципов миротворчества ООН, составляющих его концептуальную основу, сами принципы на сегодняшний день считаются незыблемыми и безальтернативными. Так, в докладе по итогам сессии Специального комитета по миротворческим операциям, состоявшейся с 16 февраля по 11 марта 2016 г. в Нью-Йорке, подчеркивалось, что деятельность операций ООН по поддержанию мира должна основываться на трех принципах, описанных нами выше: миссия должна получить согласие сторон на свою деятельность, быть беспристрастной, а «голубые каски» имеют право использовать оружие лишь для самообороны и исполнения мандата^[22]. Российская Федерация последовательно выступает за то, чтобы все миротворческие операции ООН проходили строго в соответствии с указанными выше принципами.

Вне всяких сомнений миротворчество стало эффективным инструментом ООН для предотвращения и сдерживания вооруженных конфликтов; сама его концепция является яркой иллюстрацией гибкой политики в области глобального управления, о которой говорилось ранее, а именно одновременной адаптации политики и ее проактивной инновационности. Поддержание мира стало одним из важнейших приоритетов ООН в обеспечении международного мира и безопасности; вероятно, самым важным из политических изобретений ООН, призванных заполнить пробел в ситуации, когда концепция коллективной безопасности не смогла быть реализована вследствие развернувшейся холодной войны и несмотря на очевидную потребность в инструментах глобального конфликтного регулирования.

Концептуализация принципов миротворческой деятельности ООН отражает процессы эволюции системы международных отношений в биполярный и постбиполярный период в целом, и ООН в частности. Невозможность претворения в жизнь изначальных идей, заложенных в Уставе ООН, побудила государства к выработке гибких механизмов реагирования и адаптации Организации к текущим условиям и переходу от концепции коллективной безопасности к современным практикам миротворчества; постепенно сформировались ключевые принципы, заложившие основу миротворческих операций ООН. В одном ряду с упомянутыми принципами — согласие сторон, беспристрастность и неприменение силы — стоят и такие принципиальные составляющие успеха миротворческих операций, как общее руководство со стороны учреждающего органа, то есть СБ ООН, а также порядок управления и контроля над международными миротворческими силами, которые действуют под руководством СБ ООН, но находятся под командованием Генерального секретаря, выступающего от имени ООН и имеющего политические установки от Совета Безопасности.