Система миротворчества ООН: от теории к практике

Торосян Акоп Оганесович Координатор Московской международной Модели ООН имени Виталия Чуркина, Российская ассоциация содействия ООН 129090, Россия, Московская область, г. Москва, Проспект Мира, 36 Torosian Akop Coordinator of the Vitaly Churkin Moscow International Model of the United Nations, UNA-Russia 129090, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, Prospekt Mira, 36 akop_08_93@mail.ru Другие публикации этого автора

Исторически эволюция миротворческой деятельности ООН напрямую зависела от развития блокового противостояния в «Холодной войне», что подразумевало следование негласным правилам^[1] о том, что контингенты постоянных стран-членов Совета Безопасности ООН не направлялись в конфликтные регионы. Можно выделить два исключения из данного правила: участие Великобритании в операции на Кипре^[2] и направление Францией пехотного батальона в составе сил ООН в Ливане^[3]. Лишь после 1990 г. Вашингтон, Париж и Лондон стали активно направлять свои контингенты для участия в ооновских миротворческих миссиях.

В этой связи отметим, что до момента окончания «Холодной войны» миротворческая деятельность ООН опиралась на традиционные мандаты, предполагавшие контроль за соблюдением режима прекращения огня и не включавшие в себя цели миростроительства. Подобная стратегия, основавшаяся в первую очередь на принципах беспристрастности и неприменения силы — ключевых концептуальных основах ооновского миротворчества, — приводила к купированию симптомов конфликта, но не устранению его источников, в результате чего увеличивалась продолжительность миссий, а контингенты могли размещаться на срок от десяти до пятидесяти лет.

До 1990-х гг. основным видом миротворческой деятельности являлись операции по поддержанию мира (ОПМ), однако после окончания Холодной войны наблюдалось возникновение комплексных операций, сочетавших в себе цели миротворчества и миростроительства. Так, в том числе предписывалось сопровождение грузов помощи в критических ситуациях, осуществлялась выдача мандатов на защиту гражданских жертв вооруженных конфликтов, а ооновские операции стали разворачиваться не после завершения острой фазы конфликта, а в самый ее разгар. Подобная эволюция подходов к проведению миротворческих миссий привела к обострению проблем с выработкой мандатов миссий и их финансированием, что на сегодняшний день является одним из ключевых вызовов миротворческой практике ООН.

Эволюция практики миротворческих операций ООН в постбиполярный период

После 1990 г. в мандаты миссий стали включаться новые задачи, среди которых отдельно выделим проблематику разоружения и ликвидации незаконных вооруженных формирований, охраны гуманитарных грузов. Нововведением стало создание гражданских полицейских сил в рамках миротворческих миссий: сегодня любая миротворческая операция включает в себя гражданский компонент, поэтому можно говорить о многофункциональности современных миротворческих миссий^[4]. В то же время, впервые, пусть и в ограниченном масштабе, полицейский контингент был включен в состав миссии в рамках Операции ООН в Конго (ОНУК) 1960–1964 гг.: сначала был произведен вывод бельгийских войск, а затем производилось осуществление помощи правительству в сохранении политического строя^[5]. Активное применение полицейских в составе миротворческой миссии ООН нашли во время работы Группы ООН по оказанию помощи в переходный период в Намибии (ЮНТАГ) в 1989–1990 гг. Таким образом, миротворческая деятельность предполагала более глубокий и последовательный уровень вовлеченности в процессы содействия обеспечению международного мира.^[6]

Еще одним нововведением ооновского миротворчества в постбиполярный период можно считать активное применение инструментов превентивной дипломатии, в том числе, заблаговременное размещение контингентов ООН на пограничной территории между конфликтующими сторонами — например, имевшее место размещение 700 военнослужащих на границе Македонии в 1992 г^[7].

В качестве отличительной черты эволюции ооновского миротворчества после 1990 г. выделим вовлечение невоенных контингентов в состав миротворческих операций: в них включались специалисты по урегулированию чрезвычайных ситуаций, которые занимались вопросами гуманитарного содействия, и полицейские силы. Широко привлекались специалисты других структурных подразделений ООН, занимавшиеся проблематикой прав человека, содействия экономическому развитию и беженцев, что указывает на усложнение задач, ставившихся перед миссиями, и перенос акцента на доконфликтное урегулирование и борьбу с глубинными причинами конфликтов. В результате миротворческие контингенты оказывали содействие нормализации политической, экономической и социальной ситуации в охваченном конфликтом регионе, например, обеспечивая безопасность проведения выборов в органы местного самоуправления^[8].

Подобная эволюция миротворческой деятельности ООН неразрывно связана с изменением природы конфликтов и вовлеченных в них акторов. Так, среди ооновских чиновников одним из первых данную тенденцию выделил Бутрос Бутрос-Гали, подчеркнув, что сегодня новые конфликты в первую очередь являются не межгосударственными, а межэтническими и межконфессиональными, что делает проблематику до- и постконфликтного урегулирования и вовлечения в нее механизмов ООН еще более важной^[9]. Кроме того, новые конфликты характеризуются высокой интенсивностью и затяжным характером, а потому в постбиполярный период ключевой идеей, заложенной в основу миротворческой деятельности ООН, стала проблематика предотвращения конфликтов.

Ещё одним методом, получившим активное распространение в инструментарии миротворчества ООН после 1990 г., является применение санкционного механизма, одним из производных которого считается механизм инспекций. Согласно ст. 41^[10] Устава ООН, Совет Безопасности уполномочен прибегать к широкому перечню мер, не связанных с применением вооруженных сил, и учреждать на регулярной основе вспомогательные органы — комитеты — для их поддержки и осуществления. Наиболее активно из этого перечня применяются санкции, которые осуществляются при поддержке конкретных комитетов и специальных групп или групп экспертов. В качестве примера можно привести Комитет по Мали, учрежденный резолюцией 2374 (2017)^[11], целью которого является контроль за выполнением требований о запрете на поездки и замораживании активов, введенных в отношении физических и юридических лиц, которые, как представляется, «несут ответственность за действия или меры, представляющие угрозу для мира, безопасности или стабильности в Мали»^[12].

В целях усовершенствования механизмов реализации миротворческих операций и оценки их эффективности были выработаны четыре критерия успеха миротворческих миссий: 1) оценка осуществления совокупности мандата; 2) степень содействия урегулированию конфликта; 3) степень сдерживания эскалации конфликта; 4) мера успеха в ограничении числа жертв конфликта. Оценка эффективности миротворческих миссий в постбиполярный период демонстрирует, что наибольший успех наблюдается в вопросе предотвращения дальнейшей эскалации конфликтов; напротив, решение задач по осуществлению совокупности мандата и ограничение числа жертв конфликта успешны только отчасти. В то же время, даже ограниченный успех миротворческой деятельности подтверждает необходимость и дальше проводить миротворческие операции, одновременно с этим работая над повышением их эффективности.

Расширение предметного поля ооновского миротворчества после 1990 г. неразрывно связано с постепенным изменением трактовки ключевых принципов миротворческой деятельности. Особого внимания в данном контексте заслуживает принцип нейтралитета миротворцев. Предложения по легитимизации возможности применения силы в случае самообороны или защиты гражданского населения, продвижение концепции «жесткого миротворчества» (англ. robust peacekeeping) демонстрируют постепенную приоритизацию силового миротворчества, в результате чего ооновские контингенты превращаются в третью сторону конфликта. Необходимость недопущения подобного развития событий и поддержания нейтрального статуса «голубых касок» регулярно отмечается в документах, публикуемых Секретариатом, в том числе в докладе Специального комитета по операциям по поддержанию мира 2017 г.^[13]

Ключевые проблемы функционирования механизмов принятия решений ООН в области миротворчества

Ключевая политическая роль в принятии решений в области миротворческой деятельности ООН принадлежит Совету Безопасности (СБ). В случае обострения ситуации Генеральный секретарь ООН по поручению СБ сообщает председателю СБ о готовности Секретариата предоставить все имеющиеся данные Совету Безопасности. В зависимости от решения стран-членов СБ, заседание может быть проведено в открытом (официальное заседание с участием всех желающих стран, но без представителей средств массовой информации) или закрытом (выступления участников не предаются огласке, а отчёт о проведенном заседании хранится в единственном экземпляре) формате.

Результатом проведения подобного заседания может быть учреждение миротворческой операции. В этом случае Генеральный секретарь рассылает странам уведомления с предложением участия, странами-членами разрабатывается схема мандата будущей операции, вырабатывается общий политический подход, который затем передается на утверждение Совета Безопасности. В данном случае Генеральный секретарь является лишь высшим административным лицом: все решения принимаются странами-членами СБ ООН, а Секретариат, в свою очередь, обязан выполнять эти решения.

В то же время, нынешнее состояние системы представляется нам предвзятой. Так как численность представителей отдельной страны среди служащих Секретариата прямо пропорциональна объему взносов данной страны в бюджет ООН, а на сегодняшний день взносы развитых стран составляют около 80%, в Секретариате непропорционально высокая доля сотрудников из западных стран. В результате наблюдается отсутствие плюрализма и регулярное продвижение прозападной повестки. Пример слаженной работы стран-членов СБ ООН и Секретариата может служить Миссия ООН по поддержке в Восточном Тиморе (МООНПВТ) 2002 г.^[14], а противоборства — Миссия ООН по проведению референдума в Западной Сахаре (МООНРЗС) 1991 г.^[15], когда Секретариат де-факто поддерживал позицию Марокко в противовес Фронту ПОЛИСАРИО и Алжиру.

К задачам собственно СБ ООН относится разработка мандата новой миротворческой операции или внесение изменений в старые, для чего Генеральный секретарь предоставляет СБ доклады по текущей ситуации, и проведение специальных миссий Совета в «горячие точки» с целью не только оказания политического воздействия, но и выработки адекватной оценки ситуации «на земле».

В последнее время Советом Безопасности активно применяется так называемая «формула Арриа», названная по имени бывшего представителя Венесуэлы при ООН. Ее эффективность заключается в том, что члены СБ ООН получают возможность встретиться с представителями гражданского общества и лицами, которые обладают важной информацией, но не хотят разглашать себя (например, речь может идти о политиках, представляющих соседние страны), а сами заседания являются неформальными и с гибкими процедурными рамками. Так, Россия регулярно задействует механизм «формулы Арриа» для освещения ситуации на Донбассе и случаев нарушения Украиной норм международного гуманитарного права с привлечением видеосвидетельств местных жителей и иностранных журналистов, работающих в регионе^{[16] [17]}.

Работа собственно СБ ООН делится на две части: принятие политических решений и утверждение военной части мандатов миротворческих операций. В рамках политического аспекта деятельности происходит рассмотрение докладов Генерального секретаря ООН, запрос мнения столиц и получение указаний с учётом разведданных и актуальной информации, которой располагают страны-члены, и выработка согласованного решения, то есть де-факто принятие резолюции СБ ООН. Напротив, в отношении утверждения военной части мандата миротворческих операций не существует механизма выработки общего подхода к военной составляющей миссии или диалога военных советников, вследствие чего СБ ООН осуществляет утверждение решений, заранее подготовленных Секретариатом ООН. Именно поэтому политизация деятельности Секретариата и представляет собой вызов нормальному функционированию системы миротворческой деятельности ООН.

Помимо СБ ООН ещё одним ключевым инструментом в области миротворчества является Специальный комитет Генеральной Ассамблеи, который играет роль совещательного механизма в данной области и проводит ежегодные сессии по три недели. Его деятельность заключается в подготовке проектов политических решений с учётом финансовой экспертизы перед вступлением мандата в силу; в документ входят только те положения, по которым сторонам удается достичь консенсуса, спорные же моменты опускаются.

Проблемы финансирования миротворчества ООН на примере участия США

На сегодняшний день проблема финансирования ОПМ ООН представляет собой один из ключевых вызовов миротворческой деятельности. Представляется важным рассмотреть данный вопрос сквозь призму финансового участия США, которые с момента появления в 1960-х гг. отдельной системы финансирования операций ООН по поддержанию мира традиционно выступают в роли одного из крупнейших доноров.

Остановимся на особенностях формирования бюджета ОПМ, так как сам механизм финансирования данных операций сложен и чреват проблемами для страны-спонсора. Выделим три основные характеристики: во-первых, не существует единого бюджета ООН, который бы покрывал все операции по поддержанию мира; вместо этого бюджет для каждой операции формируется отдельно. Во-вторых, в связи с непредсказуемостью конфликтогенных процессов прогнозирование затрат на миротворческие операции на год вперед де-факто трудноосуществимо. Наконец, объем взносов каждой страны-члена индивидуален, варьируется от страны к стране и обновляется каждые три года после проведения международных переговоров на Генеральной Ассамблее.

Для Соединенных Штатов Америки вехой в области участия в миротворческой деятельности ООН можно считать 1990 г., когда Конгресс США принял решение ограничить финансирование ОПМ, введя предел в 25% от общего бюджета операции. Тем не менее, в 1999 г., когда США сократили свою долю до 26%, этот барьер временно отменили. В то же время необходимо отметить, что подобная высокая доля участия США объясняется правилами формирования бюджета ООН, согласно которым учитывается платежеспособность страны и ее доля в мировом ВВП.

Сокращение участия США продолжилось при администрации Дональда Трампа: президент последовательно выступал с критикой^[18] существующего принципа, называя его несправедливым, что вылилось в возвращение к ограничению в 25% финансирования ОПМ. Сокращение было бы еще более существенным, если бы не межпартийные разногласия и необходимость ратификации решения американскими законодателями: в то время как Д. Трамп призывал снизить взносы на международную деятельность по поддержанию мира до 15–16%, Конгресс сохранил предыдущий показатель в 25%.

Согласно заявлению постоянного представителя США при ООН Никки Хейли, США не планируют выходить за порог 25% и ожидают более справедливого распределения бюджета, «так как одна страна не может брать на себя более четверти всего бюджета операций ООН»^[19]. В то же время, как показывают исследования, финансирование операций по линии ООН намного дешевле, чем развёртывание отдельного контингента США, что демонстрирует состояние миссии в Центральноафриканской Республике^[20]. Причины кроются в различных подходах к способам транспортировки снабжения и оборудования и разнице в заработной плате, выплачиваемой гражданской полиции и персоналу, по которым деятельность ооновских операций оказывается выгоднее.

Политика Д. Трампа по сокращению взносов была направлена на сокращение бюджета не только программ ОПМ, но и других учреждений ООН, что в итоге привело к увеличению задолженности США перед ООН (которая на 2021 г. составляла 1,3 млрд долл. в бюджет миротворческих операций и 1,16 млрд — в бюджет ООН в целом)^[21]. Подобная позиция, в свою очередь, стала объектом критики нового президента США Джо Байдена, который стремится повысить Международный авторитет США, в том числе за счёт возобновления требуемого финансирования ООН. Как отмечала на слушаниях в Сенате на утверждение на должность действующая постоянный представитель США в ООН Линда Томас-Гринфилд, «если мы хотим иметь место за столом, необходимо платить по счетам»^[22].

Из-за роста дефицита бюджета ОПМ снижается и потенциал миротворческих операций, на что в 2018 г. отреагировал Генеральный секретарь ООН А. Гутерриш, выступив с предложением инициативы «Действия по поддержанию мира» (Actions for Peacekeeping), которая была направлена на переоснащение и укрепление сил ООН^[23]. Однако данная инициатива показала противоречивость миротворческой деятельности на современном этапе: с одной стороны, присутствует намерение сделать миротворческие операции более экономичными, с другой, востребованная программа защиты гражданских лиц является одним из наиболее дорогостоящих направлений в миротворчестве.

США выделяют примерно 0,03% годового бюджета на миротворчество ООН, что, согласно ООН, недостаточно для поддержания необходимого уровня ОПМ. В свою очередь, подобная позиция подрывает как успех ооновской миротворческой деятельности, так и авторитет США. Во-первых, это бьет по престижу США, которые выступают за повышение эффективности миссий ООН, в то же время пытаясь на регулярной основе сократить их финансирование. Во-вторых, уровень задолженности США уже сказывается на успешности миссий ООН: так, Руанда не смогла предоставить свои силы для проведения миссии в ЦАР, так как страна не получила достаточного средств^[24]. Наконец, опасен сам прецедент неуплаты взносов ООН одним из крупнейших доноров Организации: в будущем это может побудить и другие страны пересмотреть уровень своих взносов, что сильно ударит по престижу не только стран-доноров, но и миротворческой деятельности ООН в целом.

Сегодня миротворческая деятельность ООН становится многофункциональной, причем основной упор постепенно смещается на проблемы предотвращения конфликтов и миростроительства. В то же время подобная смена приоритетов обнажает проблемы, заложенные в самой архитектуре миротворческой деятельности ООН, в первую очередь, связанные с определением мандата и политизации деятельности Секретариата и финансированием миссий. В связи с отходом от традиционной функции поддержания режима прекращения огня растут издержки, и невыплата странами-членами, такими как США, взносов в бюджет операций влечет за собой снижение их эффективности. Как нам представляется, решение указанных выше проблем кроется в продолжении процесса реформы ООН, в особенности — в области утверждения военной части мандата и создания единого бюджета ОПМ, интегрированного в общий бюджет ООН. При наличии политической воли стран-членов данный процесс представляется нам вполне осуществимым и следующим в русле реформирования ооновского миротворчества последних тридцати лет.