Правовое регулирование государственного управления Арктической зоной: от отдельных органов к единой системе

Голубенко Константин Александрович ORCID: 0000-0002-5724-778X Магистр юриспруденции, Юрист по сопровождению международной деятельности АО "Нэксайн" 195251, Россия, Санкт-Петербург, г. Санкт-Петерург, ул. Политехническая, 29 Golubenko Konstantin Aleksandrovich Master of Laws, International Lawyer of Nexign, JSC 195251, Russia, Sankt-Peterburg, g. Sankt-Peterurg, ul. Politekhnicheskaya, 29 k.a.golubenko@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

Грамотное распределение полномочий между субъектами государственного управления с помощью законодательной регламентации их правового статуса позволяет достичь целей формирования «…успешного на международной арене государства, а также государства, ориентированного на взаимодействие с обществом в целом, с каждым гражданином во внутригосударственных отношениях». Особенно это касается Арктической зоны России, которая является сферой стратегических интересов России уже на протяжении многих лет. Формирование эффективного механизма управления российской Арктикой является чрезвычайно актуальной задачей в контексте комплексной реализации государственной политики России по развитию Арктики. По верному замечанию доктора экономических наук, профессора И. В. Никулкиной «Развитие Арктической зоны Российской Федерации является самым сложным и масштабным проектом современной России, требующим значительных ресурсов, новых и особых подходов к регулированию столь многоцелевого и структурно разнообразного объекта государственного управления как Арктическая зона Российской Федерации» ^{[1, с. 5]}.

С учетом этого в рамках настоящего исследования крайне важно подробно исследовать современное состояние правового регулирования субъектов государственного управления Арктической зоной Российской Федерации.

В рамках настоящего исследования государственное управление рассматривается в узком смысле как «…форма реализации деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц в общей системе социального управления» ^{[2, с. 122]}, являющаяся основным механизмом претворения в жизнь административно-правовых норм.

Основная часть

Субъекты управления Арктической зоной по Федеральному закону от 13.07.2020 г. № 193-ФЗ

В Федеральном законе от 13.07.2020 г. № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» (далее – 193-ФЗ) ^[3] как в одном из ключевых нормативных правовых актов, посвященных социально-экономическому и инвестиционному развитию Арктической зоны России, затрагиваются вопросы государственного управления Арктической зоной. Именно в 193-ФЗ определены основные акторы управления Арктической зоной, к которым относятся Уполномоченный федеральный орган, Управляющая компания и Общественный совет Арктической зоны.

Стоит отметить, что еще на этапе принятия законопроекта о государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне его инициаторы планировали выделить в качестве отдельного органа управления Арктической зоной специальную государственную комиссию. Но данная идея не получила поддержки и была раскритикована в Государственной Думе Российской Федерации в связи с тем, что из-за такой трехзвенной системы управления (государственная комиссия, уполномоченный федеральный орган и управляющая компания) нивелируется система местного управления в отдельных арктических регионах России, что не соотносится с Главой VIII Конституции Российской Федерации ^[4]. Как следствие, ко второму чтению законопроекта положения о Государственной комиссии по вопросам развития Арктики были исключены.

Примечательно, что немногим позже официального опубликования 193-ФЗ была создана Межведомственная комиссия по вопросам обеспечения национальных интересов Российской Федерации в Арктике (далее также – Межведомственная комиссия), и ее полномочия во многом схожи с теми полномочиями, что предлагались авторами законопроекта о поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Например, в части мониторинга (наблюдения, анализа и оценки) за состоянием социально-экономическим развитием Арктической зоны, и в части координации деятельности органов власти. И, получается, что в случае с Межведомственной комиссией положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении не нарушаются, в то время как сходные положения в проекте федерального закона уже противоречат конституционным нормам. Конечно, можно сослаться на то, что Межведомственная комиссия функционирует не как самостоятельный орган, а как структурное подразделение Совета Безопасности Российской Федерации и ее формирование было осуществлено путем реализации своей компетенции Президентом Российской Федерации и, как следствие, данная комиссия осуществляет функции обеспечения национальной безопасности (что во многом верно). Но, в то же время, в части сопоставленных полномочий назвать такой подход последовательным и непротиворечивым затруднительно.

Так, в Главе II указанного федерального закона выделяются только 3 органа управления Арктической зоной:

1. Уполномоченный федеральный орган в лице Министерства Российской Федерации по развитию дальнего Востока и Арктики (далее – Минвостокразвития), который в пределах своей компетенции осуществляет разработку и правовое регулирование развития Арктической зоны Российской Федерации ^[5]. В рамках анализа полномочий Минвостокразвития следует полностью согласиться с выводами И. А. Игнатьевой, которая отмечает следующее: «…одни полномочия Минвостокразвития сформулированы конкретно в отношении АЗРФ (Арктической зоны Российской Федерации – прим. авт.), а другие – опосредованно – применительно к соответствующим частям территории АЗРФ в случаях, когда эти полномочия установлены в отношении Дальневосточного федерального округа. С учетом того, что отдельные территории Дальневосточного федерального округа являются одновременно территориями АЗРФ, закрепление отдельных функций и полномочий Минвостокразвития России только в отношении Дальневосточного федерального округа создает неравномерный режим управления территориями, включенными в АЗРФ» ^{[6, с. 5]}.

2. Управляющая компания в лице Акционерного общества «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики», к функциям которой относятся управление, развитие человеческого капитала и в Арктической зоне, и содействие в обеспечении кадрами резидентов Арктической зоной ^[7]. Помимо тех функций и полномочий, что установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2015 г. № 432 Управляющая компания в рамках 193-ФЗ получила право защищать и представлять интересы резидентов Арктической зоны (ст. 17) ^[3]. Вместе с тем данное правомочие Управляющей компании следует оценивать критически в силу следующего:

1) норма ст. 17 193-ФЗ сформулирована через право управляющей компании представлять и защищать интересы резидентов, а не посредством вменения ей это в обязанность. Это создает ситуацию, при которой управляющая компания имеет право и отказаться от представления интересов обратившегося к ней резидента, причем даже без необходимости аргументировать такой отказ и возможности оспорить его в судебном порядке.

2) перечень категорий дел, по которым управляющая компания вправе представлять интересы резидентов, сформулирована по модели numerus clausus, то есть носит «закрытый» характер. При этом участие в делах потенциально порождает у управляющей компании ситуацию «конфликта интересов», особенно если по иску резидента ответчиком будет выступать Минвостокразвития, являющийся единственным акционером управляющей компании ^[8].

3) В приведенной статье никак не разрешается вопрос о финансовом аспекте такого представительства, который, безусловно, имеет крайне важное значение. С учетом принципа договорной свободы и права управляющей компании представлять интересы резидента Арктической зоны управляющая компания вполне способна ставить возможность такого представительства в зависимость от оплаты юридических услуг управляющей компании.

Все это в своей совокупности не позволяет рассматривать данную меру поддержки резидентов Арктической зоны как эффективную. Поэтому крайне важно изложить ст. 17 193-ФЗ в новой редакции:

«Статья 17. Защита интересов резидентов Арктической зоны

1. Управляющая компания за свой счет представляет и защищает права и интересы обратившихся к ней резидентов Арктической зоны в суде.

2. Управляющая компания выступает со всеми правами истца, ответчика или заинтересованного лица на стороне резидента Арктической зоны при условии, что это не приводит к возникновению конфликта интересов.»

3. Общественный совет Арктической зоны (далее – Общественный совет), ключевыми целями которого являются учет потребностей и интересов граждан России, проживающих в Арктической зоне, а также защита прав и свобод граждан и организаций в рамках реализации государственной политики в сфере развития Арктической зоны ^[3] и который является элементом системы управления Арктической зоной ^{[9, с. 19]}.

Первая и ключевая проблема, связанная с Общественным советом – положение об Общественном совете Арктической зоны не было опубликовано официально для всеобщего сведения. Как указано в 193-ФЗ, одна из ключевых целей создания данного органа – защита прав и свобод граждан и некоммерческих организаций при реализации государственной политики нормативного правового регулирования в области развития Арктической зоны. Согласно положениям ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации ^[10] и п. 8 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. № 763 ^[11] нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (к которым относится и Минвостокразвития), подлежат официальному опубликованию для всеобщего сведения. Их неопубликование влечет невозможность их применения, а равно не позволяет судам учитывать их при разрешении споров. Сам по себе этот факт существенно подрывает легальность и легитимность деятельности Общественного совета Арктической зоны, призванного защищать права и интересы граждан и организаций в Арктической зоне России, а равно вызывает сомнения в легитимности тех нормативных правовых актов, которые приняты и будут приняты в дальнейшем с учетом мнения указанного органа.

Следующая проблема также связана с порядком формирования Общественного совета. Его состав утверждается приказом Минвостокразвития, что de jure делает его одним из органов при Минвостокразвития России. К слову, стоит отметить, что Минвостокразвития России даже не отрицает такую связь и на своем официальном сайте на соответствующей странице обозначает данный орган как «Общественный совет Арктической зоны при Минвостокразвития России» ^[12]. Все это существенно снижает возможности Общественного совета в области управления социально-экономическим развитием Арктической зоной Российской Федерации и умаляет его значение.

Последнее дополнительно означает и возможность распространения на него положений федерального законодательства об общественном контроле в Российской Федерации, в рамках которого допускается создание Общественных советов при федеральных органах исполнительной власти по установленной процедуре ^[13]. Предвосхищая утверждение оппонентов о том, что положения приведенного федерального закона не распространяются на Общественный совет Арктической зоны в силу того, что Общественный совет не является органом общественного контроля, возможно отметить следующее. Общественные отношения, которые не входят в сфере регулирования общественного контроля за деятельностью органов власти в России, установлены ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ ^[13].

В этом перечне отсутствует упоминание про общественные отношения, связанные с развитием Арктической зоны Российской Федерации. Более того, по своим целям общественные советы, создаваемые в порядке, установленном ст. 13 названного федерального закона, очень схожи с целями формирования Общественного совета Арктической зоны и имеют своей направленностью защиту прав граждан и организаций.

Последний вывод автоматически влечет возникновение ряда вопросов о правомерности избранного Минвостокразвития способа формирования Общественного совета Арктической зоны: почему не был избран конкурсный порядок избрания членов Общественного совета, и почему представители от разных некоммерческих организаций выдвигаются только высшими исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации.

Следующий проблемный аспект связан с полномочиями Общественного совета. В качестве полномочий Общественного совета в ч. 2 ст. 7 193-ФЗ указаны: осуществление мониторинга процессов взаимодействия между резидентами Арктической зоны и коренными малочисленными народами, проживающими в Арктической зоне; участие в разработке мер по охране окружающей среды в Арктической зоне; подготовка предложений в Минвостокразвития и управляющую компанию по вопросам эффективного управления Арктической зоной ^[3].

Соотнося между собой ранее обозначенные цели создания и полномочия, возможно отметить, что Общественный совет в действительности не обладает полномочиями, которые бы позволяли ему эффективно учитывать потребности и интересы граждан России, а равно обеспечивать защиту их прав, например, проводить собственные разбирательства с подготовкой заключений о нарушениях прав граждан и их предоставлением в компетентные органы. В настоящее время Общественный совет не обладает полномочиями по выступлению в качестве самостоятельного органа, разрешающего разногласия между субъектами Арктической зоны. Дополнительно в качестве еще одной проблемы возможно выделить ту, что мнение совета не должно учитываться в обязательном порядке субъектами государственного управления Арктической зоной.

Более того, полномочия Общественного совета не до конца соотносятся с целями принятия 193-ФЗ, в связи с чем остаются открытыми вопросы о том, как Общественный совет может и должен способствовать социально-экономическому развитию Арктики. Сейчас в Общественный совет не включаются представители бизнес-сообщества (в частности, резиденты Арктической зоны). Это создает риски того, что в спорных ситуациях мнение последних не будет учтено. Последнее вряд ли будет способствовать качественному социально-экономическому развитию Арктической зоны.

Для решения описанных проблем и повышения уровня значимости и вовлеченности Общественного совета важно принять следующие меры:

1. Наделить Общественный совет Арктической зоны полномочиями, соответствующими целям его создания: проводить собственные разбирательства с подготовкой заключений о нарушениях прав граждан и их представлением в компетентные органы, проводить согласительные процедуры; субъектов государственного управления Арктической зоны обязать учитывать и мотивированно отклонять предложения совета.

2. После решения вопросов полномочий данного совета необходимо также пересмотреть процедуру формирования Общественного совета Арктической зоны, установив ее на конкурсной основе с обязательным включением представителей от резидентов Арктической зоны.

3. В дальнейшем необходимо издать новый приказ об Общественном совете Арктической зоны, обеспечить реализацию процедуры его регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и опубликовать в порядке, установленном действующим законодательством.

Субъекты управления Арктической зоной федерального уровня, не включенные в перечень субъектов управления по 193-ФЗ

Среди субъектов государственного управления Арктической зоной в 193-ФЗ не указаны Президент Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

Президент Российской Федерации утверждает основы государственной политики в Арктической зоне ^[14], занимается вопросами совершенствования государственного управления в сфере развития данной зоны ^[15] и, по сути, в его компетенции сосредоточены ключевые вопросы стратегического управления Арктической зоной России.

В рамках Совета Безопасности Российской Федерации функционирует специальная и упомянутая ранее Межведомственная комиссия по вопросам обеспечения национальных интересов Российской Федерации в Арктике, которая вырабатывает меры, направленные на обеспечение национальной безопасности России в Арктике и социально-экономического развития Арктической зоны, а также по координации деятельности органов власти в этой сфере ^[16].

Правительство Российской Федерации также является органом управления Арктической зоной, что следует не из положений Гл. II 193-ФЗ, а из системного толкования иных положений 193-ФЗ. Так, Правительство осуществляет нормативное правовое регулирование в контексте Арктической зоны посредством реализации следующих полномочий:

1) определяет управляющую компанию и ее полномочия (п. 4) ч. 1 ст. 2 193-ФЗ);

2) устанавливает участки континентального шельфа России, на которых применяются меры государственной поддержки (ч. 4 ст. 2 193-ФЗ);

3) определяет виды предпринимательской деятельности, осуществление которых не позволит рассчитывать на отдельные меры поддержки со стороны государства в рамках 193-ФЗ (ч. 2 ст. 4 указанного федерального закона). Стоит признать, что на данный момент Правительство не реализовало свои полномочия в этой части. В то же время, если представить ситуацию, при которой Правительство вводит такие ограничения, то автоматически встает вопрос о возможности получения резидентами Арктической зоны мер поддержки, установленных 193-ФЗ, а также мер, которые им предоставляются в развитие положений данного федерального закона. К сожалению, в российском законодательстве на данном этапе отсутствуют нормативные основы переходного механизма в описанной ситуации. При этом наиболее справедливым следует признать подход, в рамках которого вновь принятое постановление Правительства Российской Федерации по этому вопросу будет применяться только для тех, кто получит статус резидента Арктической зоны после вступления постановления в силу. Такой механизм является наиболее удобным и справедливым и позволяет действующим резидентам минимизировать затраты на смену деятельности, а равно продолжать инвестирование в развитие Арктической зоны.

4) На основании Федерального закона от 13.07.2020 № 194-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» (далее – 194-ФЗ) Правительству Российской Федерации были предоставлены полномочия по утверждению программы государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов в Арктической зоне Российской Федерации ^[17]. Возможность утверждения таких программ Правительством России означает предоставление последнему властно-управленческих полномочий по устойчивому развитию Арктической зоны, что следует признать положительной мерой.

5) устанавливает особенности проведения государственного и муниципального контроля резидентов Арктической зоны (ст. 13 193-ФЗ).

6) определяет порядок и условия частичной компенсации резидента Арктической зоны расходов по страховым взносам в государственные внебюджетные фонды (ч. 4 ст. 14 193-ФЗ) ^[3] и др.

Одним из следствий реформирования законодательства об Арктической зоне стала возможность Министерства финансов Российской Федерации и Федеральной налоговой службы России осуществлять полномочия, связанные с предоставлением разъяснений по вопросам применения налогового законодательства в контексте налогообложения резидентов Арктической зоны ^[18]. С учетом того, что их разъяснения во многом имеют регулятивный эффект и обладают нормативными свойствами, то указанные органы власти также вполне возможно отнести к субъектам государственного управления социально-экономическим развитием Арктической зоной.

Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации, созданная в целях выработки мер, направленных на обеспечение национальной безопасности России в Арктике и социально-экономического развития Арктической зоны, также не включена в перечень субъектов управления Арктической зоной в 193-ФЗ.

Государственная комиссия по вопросам развития Арктики – координационный орган, обеспечивающий взаимодействие органов власти между собой и организаций при решении социально-экономических и других задач, направленных на развитие Арктической зоны и обеспечение национальной безопасности ^[19]. С учетом изложенного данную Государственную комиссию вполне возможно отнести к субъектам управления Арктической зоной.

Как видно из определения, главная задача Государственной комиссии – обеспечивать координацию по вопросам социально-экономического развития и национальной безопасности Арктической зоны России.

Но ведь аналогичные функции возложены и на Межведомственную комиссию, так как в полномочия последней входит и «…координация деятельности органов и организаций при решении оперативных, среднесрочных и долгосрочных задач обеспечения национальной безопасности в Арктике и социально-экономического развития Арктической зоны» ^[16].

Предоставление двум разным комиссиям одинаковых полномочий представляет собой дублирование функций и потенциально способно оказывать негативное влияние на результаты координации хотя бы из-за рисков транслирования иным субъектам правоотношений, связанных с Арктической зоной, разных требований, правил, процедур межведомственного и иного взаимодействия.

С учетом выявленной проблемы крайне важно исключить дублирование функций между Межведомственной комиссией Совета Безопасности России и Государственной комиссией по вопросам развития Арктики при Правительстве России в части координации деятельности органов власти между собой и с иными организациями, сохранив данные полномочия только у одной из комиссий. Последнее позволит более качественно и непротиворечиво подходить к вопросам обеспечения координация всех заинтересованных сторон в контексте развития Арктической зоны.

Субъекты управления Арктической зоной регионального и местного уровней, не включенные в перечень субъектов управления по 193-ФЗ

Органы власти субъектов Российской Федерации, безусловно, обладают возможностями оказывать качественное влияние на управление отдельными процессами в пределах границ своих территорий, которые отнесены к Арктической зоне, а также перераспределять полномочия в этой сфере между собой и органами местного самоуправления. В пределах своей компетенции органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют финансирование создания (модернизации) объектов инфраструктуры Арктической зоны (ст. 3 193-ФЗ), участвуют в работе комиссий, принимающих решение о присвоении организации статуса резидента Арктической зоны (ч. 7 ст. 9 193-ФЗ), и ряд других ^[3].

Органы местного самоуправления возможно включить в систему управления Арктической зоной, поскольку они обладают возможностями финансировать создание (модернизацию) объектов инфраструктуры Арктической зоны, вводить налоговые льготы для резидентов Арктической зоны, а также рядом полномочий, связанных с градостроительством в Арктической зоне (выдача градостроительного плана земельного участка, решение и процедурные вопросы предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования) ^[3]. При этом важно отметить, что степень их влияния на процессы управления в Арктической зоне сложно назвать высокой.

Заключение

На основании проведенного анализа закономерным следует вывод, что реальный перечень субъектов государственного управления Арктической зоной, значительно шире перечня, имеющегося в 193-ФЗ. С учетом этого немного странно наблюдать картину, при которой перечисленные выше органы, не включенные в Гл. II 193-ФЗ, не включены в перечень субъектов управления Арктической зоной России, особенно если учесть, какое колоссальное влияние они имеют на управление российских арктических территорий.

С точки зрения унификации субъектов государственного управления социально-экономическим развитием крайне важно обеспечить единый прозрачный перечень субъектов, участвующих в управлении Арктической зоной России, а также исчерпывающим образом определить их полномочия. Последнее позволит также повысить качество государственного управления, особенно в сфере социально-экономического развития Арктической зоны России, за счет создания единой непротиворечивой системы управления Арктической зоной страны. Дополнительно это будет способствовать исключению ситуаций «дублирования» функций или превышения полномочий со стороны субъектов государственного управления Арктической зоной.

В будущем дополнительно целесообразно создать единый консультативно-координационный орган, обладающий полномочиями по защите прав граждан и организаций в контексте вопросов социально-экономического развития Арктики с усиленным представительством в регионах, относящихся к Арктической зоне.

Все перечисленные меры в своей совокупности будут способствовать созданию единых подходов в сфере управления Арктической зоной и гармоничному развитию российской Арктики.