Обоснованность принятия решений как основополагающий принцип деятельности прокуратуры

Ковалев Артем Александрович кандидат юридических наук доцент, кафедра прокурорской деятельности, Уральский Государственный Юридический Университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Kovalev Artem Aleksandrovich PhD in Law Associate Professor, Department of Prosecutorial Activity, Ural State Law University 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 artem.kovalev.1978.kovalev@mail.ru Другие публикации этого автора

Правовые принципы играют ключевую роль при осуществлении деятельности прокуратуры и иной правоохранительной деятельности.

Одним из основополагающих принципов является принцип обоснованности принятия решений. Данный принцип применяется в деятельности всех правоохранительных, а также контролирующих органов, но вместе с тем, его подробная регламентация в нормативно-правовых актах отсутствует.

Так, о необходимости обоснованности принятия решений и действий сотрудников правоохранительных органов говорит Федеральный закон РФ от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции», а также Федеральный закон «О прокуратуре РФ», указывающий на недопустимость произвольного проведения проверок. Статья 7 УПК РФ устанавливает требование обоснованности актов прокурора, следователя, органа дознания, дознавателя и суда.

О том, что решение суда должно быть не только законным, но и обоснованным, говорится почти во всех процессуальных кодексах (ст. 176 КАС РФ, 195 ГПК РФ, 297 УПК РФ), однако, данное понятие кодексами не раскрывается. Ни данные, ни какие-либо иные акты не содержат регламентацию данного принципа, что на практике приводит к существенным проблемам в его реализации, в результате чего, Верховным Судом РФ были даны разъяснения по данному вопросу, и, в частности, указано, что решение суда может быть признано обоснованным в том случае, если оно подтверждается обстоятельствами, не требующими доказывания, либо доказательствами, исследованными судом, которые являются относимыми и допустимыми согласно требованиям закона, а также содержит исчерпывающие выводы суда ^[1].

Теоретическому изучению принципа также не уделялось должного внимания. Специализированных исследований на данную тему не проводилось, исследовались лишь отдельные аспекты реализации данного принципа. Так, авторами изучалась реализация принципа обоснованности при проведении прокурорских проверок ^[2], при осуществлении уголовного преследования ^[3], при отправлении правосудия ^[4], его реализация в деятельности Конституционного Суда ^[5].

Между тем, реализация данного принципа в деятельности прокуратуры, суда и иных правоохранительных органов имеет существенное значение для надлежащего и эффективного осуществления ими своих полномочий, поскольку принцип обоснованности имеет тесную связь с принципом законности, ввиду того, что невозможно определение законности принятого решения или совершенного действия без соответствующего правового и фактического обоснования, в связи с чем, необходимость его изучения и дальнейшей правовой регламентации очевидна.

Переходя к исследованию понятия обоснованности, стоит отметить, что в целом обоснованность определяется как подтвержденность серьезными фактами, доводами ^[6], а принцип обоснованности трактуется как принятие решения на основе проверенных и достоверных фактов ^{[7, с.136]}. Существуют позиции, определяющие принцип обоснованности более широко и включающие также учет как положительных, так и отрицательных последствий принятия решения ^{[8, с.191]}. Исследователями также отмечается тесная связь между обоснованностью и объективной истиной ^{[9, с. 97]}. Следует отметить, что в данном случае речь идет об объективной истине как совокупности относительных истин. Вместе с тем, существуют различные подходы к определению обоснованности в ее связи с объективной истиной. Так, одни исследователи рассматривают объективную истину и ее обоснованность как две различные характеристики конкретного положения ^{[10, c. 42]}, вторая из которых признается субъективной ^{[11, c.55]}. Вместе с тем, в гносеологии существует другая позиция, в соответствии с которой обоснованность рассматривается как объективная характеристика положения, которая зависит не от субъекта, а от отношения обосновывающего положения к обосновывающим его основаниям ^[12].

Вторая позиция представляется более приемлемой, и, в свою очередь, принцип обоснованности как правовой принцип принимает форму теста пропорциональности ^{[13, c.91]}.

По результатам изучения научных публикаций, так или иначе анализирующих принцип обоснованности ^[14,15,16], а также постановлений высших судебных инстанций, представляется возможным выделить следующие основные характеристики принципа:

- в основе принятия решения в соответствии с данным принципом, должны лежать обстоятельства, указывающие на необходимость его принятия. Во избежание излишней формализации данной процедуры представляется оптимальным применение такого критерия, как определение лишь основных законных предпосылок для принятия решения [c.9].

Для прокуратуры такими обстоятельствами будет факт нарушения закона, государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан; что касается деятельности суда, приемлемыми являются характеристики, названные в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 N 23.

- вывод о необходимости принятия решения должен быть аргументирован со ссылкой на эти обстоятельства и правовые нормы. По мнению некоторых исследователей, обоснованность и мотивированность – тесно связанные между собой и взаимообусловленные понятия^[18].

Таким образом, в основе реализации принципа обоснованности лежит необходимость приведения юридического и фактического обоснования с формулированием соответствующих выводов.

В правовой литературе отмечалась проблема соотношения нормативной регламентации обоснования и эмпирической задачи его установления^[19]. Правовое регулирование порядка обоснования принятия правового решения сопряжено о определенными сложностями, поскольку очевидно, что оно может осуществляться двумя способами, каждый из которых имеет свои недостатки при реализации правовых норм на практике. Первый из них предполагает установление наиболее общих критериев принятия решения, что, в свою очередь может приводить к случаям произвола и ошибок со стороны субъекта, его принимающего. Второй путь, напротив, предполагает более детальную регламентацию процедуры принятия правового решения. Исследователями отмечается, что такой подход приводит к ущемлению дискреции в деятельности субъекта ^[20].

Исходя из вышеприведенных позиций по вопросу соотношения обоснованности с объективной истиной, можно заключить, что стремление к минимализации субъективизма при реализации принципа обоснованности может привести к излишней формализации в деятельности правоприменяющего субъекта, в результате чего, выявление ситуаций, не охваченных правовым регулированием и негативно влияющих на состояние защищенности прав граждан и законность, в свою очередь, будет требовать дальнейшего усложнения правовой регламентации процедуры обоснования, а также приводить к снижению эффективности защиты прав граждан и числа выявляемых нарушений закона за счет выполнения сложной процедуры обоснования.

Названная проблема наглядно проявляется в деятельности прокуратуры, как при реализации ее надзорной, так и ненадзорной функции. В частности, попытка детальной регламентации обоснования принятия решения о планируемой прокурором проверке на практике привела к множеству проблем, отмеченных впоследствии в научных публикациях ^[21,22].

В частности, нововведения в ст.21 Закона о прокуратуре предписывают прокурору проводить проверку в случае, если поступившие прокурору сведения, содержащие информацию о нарушении закона, нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения прокурорской проверки. Таким образом, на основе логического анализа указанных норм можно прийти к выводу о том, что рассматриваемые нормы налагают на прокурора обязанность обосновать невозможность подтверждения или опровержения данной информации без проведения проверки.

Данные требования автоматически вызывают необходимость дальнейшей разработки критериев признания поступившей информации подтвердившейся или опровергнутой, что, в свою очередь, влечет за собой ряд вопросов.

В частности, для максимально близкого соответствия требованиям закона необходимого для проведения проверки вышеуказанного обоснования в его составляющие должны входить следующие критерии: очевидность и отсутствие сомнений в квалификации правонарушения; возможность идентификации субъекта, его совершившего; возможность установления характера вины этого лица ^{[23, с.63]}. Необходимость же выполнения данного неконкретизированного требования приводит к тому, что на практике прокуроры реализуют его по разному, что приводит к обжалованию поднадзорными субъектами их действий. Очевидны сложности, с которыми столкнется законодатель при дальнейшей проработке правовой регламентации указанных критериев.

Ярким примером неудачной попытки подобной более детальной регламентации обоснованности может служить попытка законодателя установить критерии обоснования обращения прокурора в суд в гражданском процессе. Так, в соответствии с нормами ГПК РСФСР, прокурор мог обратиться в суд для защиты интересов граждан, общества и государства в случае необходимости защиты их интересов без всяких ограничений. ГПК РСФСР не устанавливал для него обязанности обосновывать необходимость своего обращения. Данное положение способствовало наиболее полной реализации принципа законности, поскольку прокурор мог реагировать на любое выявленное им нарушение закона.

ГПК РФ изменил данное положение, установив для прокурора обязанность обоснования необходимости такого обращения, и закрепил, что прокурор может обратиться в суд для восстановления нарушенной законности и прав граждан только в случае, если гражданин сам не может обратиться в суд. При этом на прокурора была возложена обязанность обоснования невозможности такого обращения, а невыполнение данной обязанности влечет за собой оставление заявления без движения либо отказ в его принятии.

Установление такого порядка требовало соответствующей правовой регламентации, в связи чем, в этой же статье был дан примерный перечень обстоятельств, подтверждающий невозможность обращения гражданина в суд самостоятельно – возраст, состояние здоровья, недееспособность. Из них только последний критерий является вполне определенным, т.к. имеет нормативно закрепленный порядок констатации данного обстоятельства. Что же касается других критериев, на практике они оказались неприменимы, поскольку законодателем не были установлены их точные рамки. То же самое касается и «иных уважительных причин», о которых идет речь в ст. 45 ГПК РФ. Практика по признанию иных причин уважительными сложилась не в пользу защиты прав граждан. Данная ситуация привела к тому, что либо прокуроры вынуждены проделывать лишнюю работу, обращаясь с исковыми заявлениями, которые будут отклонены, в силу признания такого обращения необоснованным, либо изначально прокуроры в связи с такой ситуацией вынуждены отказать в обращении в суд в интересах граждан.

Проблемы также возникли в связи с попыткой закрепить обязанность обоснования обращения прокурора в суд в защиту интересов государства и неопределенного круга лиц. ГПК РФ установил обязанность прокурора указывать в заявлении, в чем заключаются интересы государства и неопределенного круга лиц, однако отсутствие уточнения этих понятий на практике привело также к многочисленным отказам со стороны суда в принятии заявления ^[24,25].

Таким образом, мы видим, что попытки законодательного установления более подробных критериев обоснования принимаемых правоприменяющим субъектом решений требуют дальнейшей детальной правовой регламентации, что, при ее осуществлении сильно усложняет процедуру правового регулирования такого обоснования и принятия самого решения. Кроме того, даже подробная детализация обоснования необходимости проведения проверки или обращения прокурора в суд не может гарантировать эффективность защиты прав, поскольку нет гарантий, что будут охвачены все возможные ситуации, когда такое обращение или проверка необходимы. Если же такая проработка не осуществляется, а указываются только общие критерии, возможно злоупотребление или ошибки со стороны принимающего решение субъекта.

Между тем, принцип обоснованности является необходимым основным началом деятельности прокуратуры и иных правоохранительных органов, поскольку все же позволяет существенно ограничить сферу для злоупотребления полномочиями и возможности для незаконного применения правовых средств.

Представляется, что в данной ситуации более предпочтительным является установление наиболее общих критериев реализации принципа обоснованности, поскольку данный подход позволяет не только охватить более широкий круг выявляемых нарушений закона и прав граждан, которые могут быть не учтены при попытках составления детального перечня оснований принятия решения прокурором о защите прав, но и избежать лишней работы органов прокуратуры и суда в случае, если данные критерии оказались недостаточно детализированными и определенными. Во избежание же злоупотреблений со стороны прокуроров и работников иных правоохранительных органов законодателем в настоящее время принимаются меры в виде установления соответствующих требований к работникам правоохранительных органов и мер по контролю за осуществлением ими своей деятельности.

Таким образом, в основу принятия решений о реализации предоставленных полномочий прокурором или должностными лицами иных правоохранительных органов должны быть положены общие характеристики принципа обоснованности, указанные выше.

Представляется, что для достижения целей деятельности прокуратуры по защите прав граждан и восстановлению нарушенной законности данный принцип должен быть закреплен в Законе о прокуратуре как общее начало, в силу которого решение прокурора в отношении реализации своих полномочий по выявлению нарушений закона и реагированию на них должно приниматься на основе обстоятельств, указывающих на факт нарушения закона или прав граждан и содержать вывод о необходимости его принятия со ссылкой на эти обстоятельства и правовые нормы.