Информационный аспект административно-правового регулирования доступа к сведениям о деятельности органов государственной власти в Российской Федерации

Дубень Андрей Кириллович научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук 119019, Россия, Москва область, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Duben Andrei Kirillovich Scientific Associate, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences; Assistant, Department of Civil and Administrative Proceedings, Russian State University of Justice 119019, Russia, Moscow region, Moscow, Znamenka str., 10 k.duben@mail.ru Другие публикации этого автора

Обеспечение права на доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления невозможно без эффективного информационного развития и обеспечения информационной безопасности объектов критически важной инфраструктуры. В свете трансформации и цифровизации права важно отметить о важности информационной открытости органов государственной власти с точки зрения административно-правового регулирования ^{[1, c. 71]}.

Как уже ранее отмечалось, право на доступ к информации является одним из направлений обеспечения информационной открытости деятельности государственных органов, вместе с тем, для обеспечения данного процесса необходимо создание и формирование информационных ресурсов и изменения норм административно-правового регулирования информационного обмена между гражданами, негосударственными организациями и органами государственной власти. Следовательно, повсеместное использование и внедрение информационно-коммуникационных технологий во все сферы жизнедеятельности повышает качество административной деятельности государственных органов и взаимодействия граждан и государства. По этой причине достижение информационно-правовой открытости требует интенсификации процессов развития ресурсов административно-правового характера, который обеспечивал данное конституционное право граждан на всей территории государства вне зависимости от отдельных субъектов государства, а также изменения отдельных норм в административном праве.

В Указе Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы» обеспечение прав граждан на доступ к информации является одним из принципов указанного акта ^[2]. Следовательно, значение права граждан на доступ к информации определяется тем, что его обеспечение представляет собой одну из концептуальных основ развития информационного общества. Важность понимания и определения содержания конституционно-правовых гарантий обусловлена:

1) во-первых, фундаментальным характером таких гарантий, так как они закрепляются в тексте Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ);

2) во-вторых, правовым статусом личности, одним из элементов которого являются правовые гарантии.

Право граждан на доступ к информации, несмотря на особое положение указанной юридической категории в рамках информационных правоотношений, пронизывает также иные сферы правового регулирования. Указанное позволяет сделать вывод о наличии межотраслевых связей, определяющих правовую природу права граждан на доступ к информации, в связи с чем для его исследования следует обратиться к нескольким отраслям права и отраслям законодательства. При этом акцент будет сделан преимущественно на проблемах, возникающих при получении доступа к информации о деятельности органов публичной власти ввиду наиболее высокой степени их актуальности.

Особое внимание законодателя к рассматриваемому понятию выражается в закреплении в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Для более точного и ясного понимания конституционно-правовых норм следует определиться с понятием «информация».

Право на доступ к информации отдельно закреплено в ст. 8 Закона об информации. Согласно данной статье за всеми субъектами права (физическими и юридическими лицами) закрепляется право осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных данным законом и другими федеральными законами. Указание на федеральные законы как на единственный ограничитель данного права соответствует положениям Конституции РФ, а именно – п. «и» ст. 71, согласно которому информация, информационные технологии и связь находятся в исключительном ведении федерального центра. Связано это с особым публично-правовым и социальным значением информации, что требует единообразия правового регулирования на всей территории государства и исключает возможность особого регионального или местного режима доступа к информации. Верховный Суд РФ в одном из рассмотренных им дел прямо указал, что право на доступ к информации не является абсолютным, а возможность его ограничения федеральным законом соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ^[3].

Применительно к гражданам право на доступ к информации выражается в возможности получения от органов публичной власти и их должностных лиц информации, непосредственно затрагивающей права и свободы физического лица (ч. 2 ст. 8 Закона об информации). Сложность состоит в неопределенности критериев для понимания того, затрагивает ли конкретная информация права и свободы конкретного гражданина.

Одной из проблем, возникающих на практике, является то, что реализация доступа к информации может ставиться в зависимость от должной мотивировки заявителя, обосновывающего связь запрашиваемой информации с его правами и свободами, хотя в большинстве случаев законодатель прямо закрепляет право гражданина не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации, указывая конкретный перечень информации, которая может запрашиваться. Так, по материалам одного из судебных дел гражданин оспаривал отказ органа местного самоуправления в ознакомлении с материалами инвентаризации объектов капитального строительства. Суд, отказывая в удовлетворении иска, указал, что «доказательств того, что информация, содержащаяся в материалах, о которой просил истец в запросе, непосредственно затрагивает его права и свободы, суду не представлено» ^[4]. Данная проблема будет рассмотрена нами подробнее далее.

Для соблюдения принципа правовой определенности, обеспечивающего возможность субъектов достоверно спрогнозировать юридические последствия совершаемых ими действий, право на доступ к информации реализуется с помощью специальных законодательных актов, регулирующих отдельные сферы общественных отношений. Так, в ст. 8 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» закреплено право потребителя на информацию об изготовителе (исполнителе, продавце) и о товарах (работах, услугах). Кроме того, потребитель вправе потребовать информацию, подтверждающую полномочия уполномоченной организации (предпринимателя). Аналогичное право предусмотрено ст. 495 ГК РФ. В ст. 14 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее – Закон о персональных данных) закреплена отсылочная норма, позволяющая определить перечень сведений, к которой у субъекта персональных данных есть право доступа. В ст. 13 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» закреплено право органов регулирования естественных монополий на доступ к информации о деятельности субъектов естественных монополий.

Как можно заметить, исходя из положений российского законодательства, право на доступ к информации может рассматриваться и в более широком смысле, то есть как возможность доступа к любой информации, а не только той, что запрашивается у органов публичной власти и касается их деятельности.

Право на доступ к информации о деятельности органов публичной власти имеет под собой прочную конституционно-правовую основу. Так, ч. 2 ст. 24 Конституции РФ закрепляет общее правило, согласно которому органы публичной власти и их должностные лица обязаны предоставлять каждому возможность знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Как указал Конституционный Суд РФ, право гражданина, вытекающее из ч. 2 ст. 24 Конституции, может быть ограничено лишь при наличии у такой информации режима ограниченного доступа, установленного федеральным законом. Доступность информации о деятельности органов публичной власти является одним из аспектов принципа информационной открытости согласно Указу Президента РФ от 31.12.1993 № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» ^[5].

Кроме того, Конституция РФ, помимо ч. 2 ст. 24, предусматривает случаи прямого указания на прозрачность и транспарентность деятельности органов государственной власти. Так, по общему правилу является открытым:

1) заседание в Совете Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 100);

2) судебное разбирательство во всех судебных органах (ч. 1 ст. 123).

В настоящий момент порядок доступа к информации о деятельности органов публичной власти установлен отдельным законом - Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее - Закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ) ^[6]. К такой информации относятся сведения (в том числе в документированном виде), созданные в пределах своих полномочий органами публичной власти или организациями, подведомственными им, либо поступившие в указанные органы и организации, включая нормативные правовые акты и муниципальные акты. Право доступа к нормативным правовым актам обусловлено необходимостью обеспечения принципа законности, так как исполнение законов и иных нормативных правовых актов всеми субъектами права невозможно без надлежащей юридической грамотности и осведомленности граждан.

Реализация права на доступ к информации о деятельности органов публичной власти осуществляется посредством ст. 33 Конституции РФ, которая предусматривает возможность для граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы публичной власти. Порядок реализации указанного права установлен Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» ^[7]. В ст. 2 данного закона, в которой раскрывается содержание права на обращение, указано, что данное право реализуется на добровольной, свободной и безвозмездной основе. Бесплатность (безвозмездность) в получении информации является одной из важнейших гарантий, обеспечивающих реальную возможность доступа граждан к информации независимо от их социального статуса. Данная гарантия закреплена и в ч. 8 ст. 8 Закона об информации.

Тем не менее в ч. 9 ст. 8 Закона об информации указано, что исключение из общего правила о безвозмездности предоставления информации о деятельности органов публичной власти может быть установлено федеральным законом. Закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ в ст. 22 устанавливает такое исключение: «если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством Российской Федерации объем информации, предоставляемой на бесплатной основе». Думается, что связано это с тем, что право на доступ к информации может быть использовано недобросовестными субъектами, которые могут им злоупотреблять, нанося вред публично-правовым интересам. В связи с этим возмездность в указанном случае устанавливается для соблюдения баланса между частным интересом гражданина в обеспечении прозрачности и транспарентности государственной и муниципальной деятельности для удовлетворения его собственных потребностей и публичным интересом государства, на котором лежит ответственность за правильное и экономически обоснованное использование бюджетных средств.

Применение Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ в судебной практике связано со множеством проблем.

Во-первых, ограничительное толкование информации о деятельности органов публичной власти. Так, в одном из дел суд признал информацию об автомобилях (марка, год выпуска, стоимость, дата покупки), закрепленных за главой Администрации и его заместителями, информацией о хозяйственной деятельности Администрации, которая не относится к информации о деятельности органов публичной власти ^[8]. Данное толкование идет вразрез с определением информации, установленным Законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ, и необоснованно ограничивает его.

Во-вторых, названная ранее проблема о связи запрашиваемой информации с правами и свободами заявителя. В одном из судебных дел судом было указано, что запрашиваемая информация, несмотря на отсутствие у заявителя обязанности обосновывать цель ее получения, должна затрагивать его права и свободы, в связи с чем орган местного самоуправления правомерно отказал заявителю в получении информации о муниципальных правовых актах. При этом судом не учитывается то, что нормы Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ являются специальными по отношению к нормам Закона об информации. В связи с этим нельзя сводить право на доступ к информации о деятельности органов публичной власти лишь к получению тех сведений, которые затрагивают права и свободы заявителя.

В-третьих, баланс между правом на защиту персональных данных и правом на доступ к информации. В ч. 5 ст. 2 Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ прямо указано, что действие указанного закона не распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным. В связи с этим суды признают правомерными действия органов власти, которые отказывают в предоставлении информации на том лишь основании, что запрашиваемый документ содержит персональные данные. Тем не менее такой подход видится нам неправильным, так как соблюдение баланса между названными правами может быть достигнуто, если органы публичной власти будут предоставлять запрашиваемые документы с обезличиванием персональных данных лиц.

Несмотря на то, что судебная система входит в систему органов публичной власти, в России действует отдельный закон, касающийся доступа к информации о деятельности судов – федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (далее – Закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ) ^[9]. К такой информации следует отнести сведения, подготовленные в пределах своих полномочий судами, Судебным департаментом и его органами, органами судейского сообщества либо поступившие в данные организации и относящиеся к деятельности судов, в том числе нормативные и правоприменительные акты, касающиеся такой деятельности. Специфика в данном случае состоит в опубликовании судебных актов в сети «Интернет», что в свою очередь не только является гарантией соблюдения принципа гласности судопроизводства, но и угрозой информационной безопасности. Для этого законом предусматриваются случаи, при которых судебные акты не подлежат опубликованию, а также перечень персональных данных, не подлежащих размещению.

В отличие от Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ в Законе от 22.12.2008 № 262-ФЗ, помимо общих четырех принципов, предусматривается принцип обеспечения доступа к информации: «невмешательство в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов» (п. 5 ст. 4). Связано это с действующим в рамках процессуальных отношений принципом независимости судей, который предполагает запрет постороннего воздействия на судей при рассмотрении и разрешении ими судебных дел. Определенной гарантией доступа к информации о деятельности органов публичной власти, в том числе судов является также право запрашивающего лица не мотивировать необходимость получения информации.

Точность и ясность правового регулирования, включающего в себя правовые нормы, содержание которых позволяет определить конкретный перечень информации, доступной для гражданина, а также недвусмысленность и согласованность правоприменительных решений, являются одной из гарантий реализации права граждан на доступ к информации и одним из аспектов общеправового принципа правовой определенности ^[10]. В определенной степени действие указанного принципа обеспечивается конституционно-правовой гарантией, предусмотренной ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, которая обеспечивает осведомленность граждан о содержании действующего законодательства.

С указанным принципом также связан принцип законных (правомерных) ожиданий, который Конституционным Судом РФ часто определяется как «принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства». Указанный принцип в его информационно-правовом аспекте, на наш взгляд, предполагает предсказуемость действий органов публичной власти при обращении граждан для получения информации, затрагивающей их права и свободы. Предсказуемость действий органов публичной власти в данном случае обеспечивается законными ожиданиями заявителей, которые основываются на устоявшейся правоприменительной практике и содержании норм права, что определенная информация им будет предоставлена.

С учетом вышеназванных принципов нельзя не отметить, что одной из проблем в реализации права на доступ к информации является противоречие регионального законодательства федеральному, которое обладает большей юридической силой. Так, в Республике Саха (Якутия) был принят Закон Республики Саха (Якутия) 823-З № 563-IV «Об обеспечении доступа к информации о деятельности мировых судей в Республике Саха (Якутия)». Указанный закон закреплял возможность органов государственной власти Республики Саха определять случаи, когда информация о деятельности мировых судей предоставляется платно, что противоречит ч. 5 ст. 19 Закона от 22.12.2008 № 262-ФЗ. Указанное положение было признано судом недействующим, так как федеральным законодательством не предусмотрена возможность установления субъектами РФ случаев предоставления информации о деятельности судов на возмездной основе.

В связи с этим можно сделать вывод, что право на доступ к информации, исходя из положений различных отраслей российского законодательства, может рассматриваться в узком и широком смысле:

1) в узком смысле данное право связано с реализацией принципа гласности деятельности органов публичной власти;

2) в широком смысле – с возможностью получать любую информацию у субъектов, располагающих ею, при наличии на то законных оснований, в том числе в рамках гражданско-правовых отношений.

Таким образом, на наш взгляд, право на доступ к информации является отдельным субъективным правом, так как содержит в себе все необходимые структурные элементы:

1) правомочие на собственные действия, которое реализуется посредством самостоятельных действий гражданина, направленных на получение информации;

2) правомочие требовать от обязанных лиц совершения определенных действий, которое реализуется посредством обращения к субъекту, обязанному предоставить определенную информацию;

3) возможность прибегнуть к средствам правовой защиты в случае неисполнения обязанностей другой стороной, в данном случае – за неправомерный отказ в доступе к информации;

4) возможность пользоваться социальным благом, в данном случае – информацией ^{[11, c. 26]}.

Учитывая выявленное нами содержание права на доступ к информации, стоит отметить, что на практике возникают проблемы с неправильным пониманием сущности данного права. Так, при рассмотрении одного из дел об оспаривании бездействия судебного пристава-исполнителя суд указал: «Право на доступ к информации означает возможность ее получения, в том числе путем ознакомления с материалами исполнительного производства». При этом суд обратил внимание на то, что судебный пристав не обязан направлять взыскателю подробную информацию о ходе исполнительного производства, тем самым подтвердив, что право на доступ к информации реализуется прежде всего путем активных действий управомоченного лица.

Право на доступ к информации, как и любое субъективное право, обеспечивается общей конституционно-правовой гарантией, закрепленной в ст. 2 Конституции РФ. Все права и свободы, включая право на доступ к информации, являются высшей ценностью. Ответственность за соблюдение этого конституционно-правового положения лежит на государстве. Права человека и гражданина, помимо Конституции РФ, гарантируются также общепризнанным принципам и нормами международного права (ч. 1 ст. 17 Конституции РФ).

Одной из важнейших конституционно-правовых гарантий является установление ответственности для должностных лиц, нарушающих право граждан на доступ к информации, а также регламентация механизма правовой защиты заинтересованных лиц в Конституции РФ:

1) ответственность за сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41);

2) гарантия государственной защиты и возможность защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45);

3) гарантия судебной и международной защиты, а также право обжалования в судебном порядке решений органов публичной власти, нарушающих права и законные интересы граждан (ст. 46).

Несмотря на это, не все представленные гарантии реализуются надлежащим образом, что усматривается из практики Конституционного Суда РФ ^{[12, c. 35]}.

Во-первых, неопределенность пределов права на доступ к информации. Так, определение информации о деятельности органов публичной власти, предусмотренное Законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ, предполагает возможность доступа к любой информации, если она касается деятельности данных органов и не содержит сведений, составляющих охраняемую законом тайну. Однако в одном из судебных дел заявителям было отказано в предоставлении информации, так как такая информация не относится к деятельности государственных органов. Указанные заявители обратились в Конституционный Суд РФ, оспорив положения Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ, содержащие определение информации о деятельности органов публичной власти. Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность указанных норм, не разрешив при этом проблему пределов права на доступ к информации. Заявители снова обратились в Конституционный Суд РФ с ходатайством о разъяснении вынесенного определения, пытаясь уточнить, что понимается под понятием «информация о деятельности» - вся информация, находящуюся в органах власти, доступ к которой не ограничен законом, или же конкретный вид информации открытого доступа, находящейся в органах власти. Однако в удовлетворении ходатайства было отказано. Таким образом, можно констатировать, что неопределенность пределов права на доступ к информации негативно сказывается на возможности его защиты.

Во-вторых, соотношение общих положений Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ и специальных норм других актов, касающихся отдельных видов информации о деятельности органов публичной власти. В ч. 2 ст. 2 Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ, которая неоднократно критиковалась учеными, указано, что особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности органов публичной власти могут предусматриваться законодательными актами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации ^{[13, c. 22]}. Указанное можно интерпретировать как возможность противоречия подзаконных актов положениям названного закона ^{[14, c. 119]}. Так, заявители обратились в Конституционный Суд РФ, оспаривая указанные положения, так как им было отказано в доступе к информации государственного учреждения в связи с тем, что запрашиваемая информация не была указана в акте Правительства РФ, регламентирующем деятельность данного учреждения, в качестве информации, доступ к которой может быть предоставлен. Однако Конституционный Суд РФ отказал в принятии данной жалобы к рассмотрению ^[15]. Следовательно, опасность в коллизии подзаконного и законодательного регулирования при толковании ч. 2 ст. 2 Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ сохраняется.

Таким образом, право на доступ к информации является отдельным конституционным правом, имеющим собственное специфическое содержание. При этом надлежащая реализация указанного права, учетом рассмотренных нами проблем, все еще находится под угрозой из-за несовершенства законодательного регулирования и правоприменительной практики. В связи с этим следует предложить следующее:

1) нормативно закрепить возможность предоставления документов, содержащих персональные данные третьего лица, с предварительным обезличиванием таких данных;

2) определить пределы права на доступ к информации с учетом отхода от ограничительного толкования определения «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в судебной практике (в отдельном постановлении Пленума Верховного Суда РФ);

3) пересмотреть подход о соотношении Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ и Закона об информации, так как действующая судебная практика позволяет запрашивать лишь ту информацию, которая затрагивает права и свободы заявителя;

4) установить четкие пределы, в рамках которых подзаконными актами могут быть предусмотрены особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности органов публичной власти, для недопущения коллизии с общими нормами Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ.