Перспективы администирования парафискалитетов на примере портовых сборов

Гальчун Екатерина Андреевна бакалавр, кафедра конституционного и административного права, Дальневосточный федеральный университет 690922, Россия, Приморский край, г. Владивосток, о.Русский, п.Аякс, 10 Galchun Ekaterina Andreevna Bachelor's Degree Student, Department of Constitutional and Administrative Law, Far Eastern Federal University 690922, Russia, Primorskii krai, g. Vladivostok, o.Russkii, p.Ayaks, 10 ekaterina.galchun.77@mail.ru Кезля Даниил Анатольевич бакалавр, кафедра конституционного и административного права, Дальневосточный федеральный университет 690922, Россия, Приморский край, г. Владивосток, о.Русский, п.Аякс, 10 Kezlya Daniil Anatolevich Bachelor's Degree Student, Department of Constitutional and Administrative Law, Far Eastern Federal University 690922, Russia, Primorskii krai, g. Vladivostok, o.Russkii, p.Ayaks, 10 kezlia.da@students.dvfu.ru

Новичков Илья Вячеславович бакалавр, кафедра конституционного и административного права, Дальневосточный федеральный университет 690922, Россия, Приморский край, г. Владивосток, о.Русский, п.Аякс, 10 Novichkov Ilya Vyacheslavovich Bachelor's Degree Student, Department of Constitutional and Administrative Law, Far Eastern Federal University 690922, Russia, Primorskii krai, g. Vladivostok, o.Russkii, p.Ayaks, 10 novichkov.iv@students.dvfu.ru

Понятие парафискалитета в России не является легальным и упоминается разве что в судебной практике. В доктрине под данной категорией объединены те виды неналоговых платежей (квазиналогов), которые нельзя отнести к фискальным сборам, т. е. те, которые поступают не в бюджет соответствующего уровня, а в фонд того или иного юридического лица, выполняющего специальные функции, отражающие публичный интерес.

Согласно авторскому определению А. Д. Корнева, парафискалитет – обязательный платеж, устанавливаемый публичной властью для целевого финансирования деятельности лиц, осуществляющих публичные функции и не являющихся органами государственной власти и органами местного самоуправления, зачисляемые в обособленный фонд, не участвующий в финансировании общих расходов бюджета ^{[1, с. 41]}. С. Г. Пепеляев отмечает, что эти платежи в целом взимаются на тех же условиях, что и налоги, но отличаются фондом поступления ^[2]. М. В. Карасева в своем определении акцентирует особое внимание на публичном характере платежей, а также допускает, что они могут поступать и в денежный фонд государственного органа ^{[3, с. 528]}.

Классическими примерами парафискалитетов в России являются третейские сборы, вознаграждение за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях, портовые сборы и другие. К регулированию последних мы в особенности будем обращаться для иллюстрирования и оценки рассматриваемой категории.

Парафискальный платеж по ряду критериев действительно подобен налогу и сбору.

Его обязательность обеспечивается пусть не прямым, но косвенным принуждением – недопуском к рынку, невозможностью осуществлять свою хозяйственную деятельность. Так, в соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 80 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации капитан морского порта имеет право отказать в выдаче разрешения на выход судна из морского порта в случае неуплаты установленных портовых сборов.

Парафискальный платеж имеет сходную структуру, в которой можно выделить основные и факультативные элементы. Так, выделяют, в частности, следующие элементы портовых сборов: объект обязанности по уплате, база для расчета, ставки и правила их применения ^{[4, с. 44]}. В качестве специфического элемента выступает получатель портовых сборов. Основным получателем портовых сборов является ФГУП «Росморпорт», в структуре совокупных доходов которого за 2020 год основную долю (70%) составили доходы от портовых сборов. Также доходы от ряда сборов поступают в фонды ФГУП «Гидрографическое предприятие», ГУП РК «Крымские морские порты», ГУП «Севастопольский морской порт» и др. Присутствуют и факультативные элементы– плательщики портовых сборов, а также скидки по типу льготы, которые администрации морских портов вправе устанавливать в соответствии с пунктом 6 Приказа Федеральной службы по тарифам от 20 декабря 2007 года N 522-т/1 (Приказ Федеральной службы по тарифам от 20 декабря 2007 года N 522-т/1 «Об утверждении ставок портовых сборов и правил их применения в морских портах Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: https://docs.cntd.ru/document/902080334). В целом, индивидуальность структуры рассматриваемых парафискалитетов сближает их со сборами.

Те дополнительные признаки, которые авторами именуются как отличительные для парафискалитетов, в сущности таковыми не являются.

А. В. Турбанов определяет парафискалитеты как платежи, взимаемые на безвозмездной основе ^{[5, с. 47]}. Во-первых, безвозмездными являются и налоги. Во-вторых, в группу парафискальных платежей входят как индивидуально безвозмездные платежи, так и платежи, уплата которых является одним из условий совершения в отношении плательщиков уполномоченными лицами юридически значимых действий, — индивидуально возмездные ^{[6, с. 100]}. Таким образом, по этому признаку парафискалитеты обладают характером налога либо сбора, он не отличительный для них. Портовые платежи по своей возмездности относятся скорее к сборам, поэтому так и именуются.

Целевой характер также не выделяет парафискалитеты из массы иных платежей. Целевыми могут быть и сборы, и даже налоги ^{[7, с. 25-26]}. Многие авторы уточняют, что цель взимания парафискалитетов обязательно должна быть социально-экономической либо для финансирования определенных мероприятий. В этом усматривается специфика, но не принципиальное различие.

Временный характер в качестве характеристики парафискалитета также может стать предметом критики. На наш взгляд, об устойчивости следует говорить в отношении конкретного платежа, но не всех парафискалитетов в целом. По справедливому замечанию В. А. Новикова, в нормативных актах, которыми установлены рассматриваемые платежи, сроки не оговорены (О системе парафискальных платежей [Электронный ресурс]. URL: https://www.nalogoved.ru/art/643.html). Так, портовые сборы существуют достаточно длительное время (не говорим о их многовековой истории). Вместе с тем, и в Налоговом кодексе появляются и отменяются категории. Так, экспериментальный характер налога на профессиональный доход прямо закреплен в статье 18. Так, любой вид платежа может вводиться, изменяться и прекращать свое существование. Время существования юридического лица с очевидностью несравнимо с публичными образованиями, и все же получателями парафискалитетов выступают не простые хозяйствующие субъекты, а, как правило, монополии, характеризующиеся большей устойчивостью. Поэтому Федеральный закон «О естественных монополиях» – важный нормативный акт в сфере парафискалитетов.

Как можно заметить, грань между парафискалитетами и налогообложением по многим критериям является довольно размытой. Для самих же хозяйствующих субъектов-плательщиков этой разницы вообще не существует. Как указывал С. Г. Пепеляев, методологической ошибкой будет квалифицировать платеж лишь по внешним признакам, а для бизнеса и то, и другое – обязательные расходы (О системе парафискальных платежей [Электронный ресурс]. URL: https://www.nalogoved.ru/art/643.html). Для плательщиков сборов зачастую не имеет значения получатель денежных средств, ведь это никак не влияет на обязательность ух уплаты. Существует даже мнение, что поступление именно в бюджет государства или муниципального образования само по себе не является сущностным признаком налога, т. е. признаком, при отсутствии которого платеж перестает быть налогом ^[8]. Согласимся, что парафискалитеты в глазах плательщика остаются налогами, однако с точки зрения правовой природы фонд поступления средств является как раз принципиальным различием в данных категориях, тогда как прочие критерии нами были оценены критически.

С правовой позиции еще одним важным моментом выступает юридическая сила источника, содержащего правило поведения об уплате средств. В соответствии со ст.57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. То есть в таком случае акт должен быть не ниже федерального закона. При этом существенные элементы парафискального платежа могут быть установлены подзаконными нормативными правовыми актами, в том числе ведомственного уровня, а порой и локальными актами организации, в пользу которых они уплачиваются. Так, Портовые сборы установлены ст. 58 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ, а конкретный состав и размеры сборов — ведомственными (министерскими) актами. Перечень портовых сборов, взимаемых в морских портах, установлен Минтрансом России. Например, в Морском порту Владивосток взимаются корабельный, лоцманский, маячный, навигационный, экологический, транспортной безопасности акватории морского порта, инвестиционный сборы (Приказ Минтранса России от 31.10.2012 N 387 (ред. от 29.06.2020) «Об утверждении перечня портовых сборов, взимаемых в морских портах Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_139265/). На локальном уровне руководителям портов дано право предоставлять скидки судовладельцам в установленном порядке.

И все же, насколько мы видим, юридические лица, в пользу которых уплачиваются парафискалитеты, несамостоятельны в регулировании данных платежей. Так или иначе, ФГУП «Росморпорт» и другие организации уполномочены на взимание портовых сборов государством. Регулирование парафискалитетов некодифицированно, в отличие от налогообложения, и все же поддается государственному администрированию.

Почему мы говорим о необходимости усиления государственного вмешательства в сферу парафискальных платежей?

Как уже говорилось ранее, плательщиками сборов и те, и другие платежи рассматриваются как налоговая нагрузка на свою хозяйственную деятельность. При этом часть из них – законодательно установленные налоги и сборы, содержащиеся в Налоговом кодексе, а часть – неупорядоченная совокупность платежей, разрозненная и непонятная для хозяйствующих субъектов. Происходит декодификация налогового законодательства, из-за чего оно теряет свою ясность и прозрачность.

Широко известно значение государственного участия в экономике. Во-первых, государство заинтересовано в контроле за реализацией публичных функций, осуществляемых юридическими лицами-получателями парафискалитетов. Во-вторых, государственное вмешательство в их регулирование послужит гарантией прав самих плательщиков, ведь в своих сферах деятельности они фактически подвержены двойному налогообложению.

Так, ставки портовых сборов в Приморском крае являются одними их самых высоких, при этом транспортная, особенно портовая, деятельность – одна из наиболее важных для экономики региона. Хоть ставки утверждены Приказом Федеральной службы по тарифам, они все равно обоснованы монополистом в морских портах России – ФГУП «Росморпорт» и представляют собой бремя для хозяйствующих субъектов, затрудняя их деятельность. При этом налоговая нагрузка на бизнес оценивается, как правило, без учета парафискальных платежей.

Как следствие, на законодательном уровне отсутствует общая модель осуществления финансового контроля со стороны государства в данной сфере. Указанное обстоятельство рассматривается в науке финансового права как проблема недостаточности финансового контроля взимания и расходования поступлений от уплаты парафискальных платежей. В качестве одного из способов решения указанной проблемы предлагается осуществлять финансовый контроль в таком же объеме, как если бы это были бюджетные средства ^{[1, с. 138]}.

За деятельностью юридических лиц, за тем, как они собирают и расходуют парафискалитеты, следует установить государственный контроль, например, Счетной палаты РФ или Федерального казначейства. Администрированием таких платежей могут заниматься как налоговые органы, так и другие субъекты, которым переданы публичные функции.

Также остро стоит вопрос об упорядочении источников, регулирующих парафискалитеты. Как уже говорилось ранее, они «рассеяны» по нормативным актам, принимаются зачастую на подзаконном уровне и фактически бесконтрольно устанавливаются. Ряд исследователей предлагает решить эту проблему, установив на законодательном уровне правило, что любые неналоговые платежи могут вводиться только на основании федерального закона и только если законодательный (представительный) орган на региональном и местном уровне примет решение о необходимости установления такого платежа ^[9]. Мы поддерживаем идею о том, что парафискалитеты следует устанавливать путем издания актов большей юридической силы.

Еще одним вариантом решения станут поправки в Налоговый кодекс, т. е. интеграция парафискалитетов и других неналоговых платежей в налоговое законодательство. У данного подхода есть плюсы: на них распространятся проверенные временем общие положения Налогового кодекса, единые принципы, презумпции и другое; проблема финансового контроля решится сама собой: появится опытный контролер в лице ФНС.

Тогда необходимо определить, будет ли это новый раздел, глава или даже часть Налогового кодекса, а также к какой из существующих категорий можно приобщить новые платежи. По мнению К. И. Байгозина, часть действующих актов, устанавливающих парафискальные сборы, можно переместить в главу Налогового кодекса о государственной пошлине, поскольку так уже было сделано в 2010 г. со сбором за выдачу лицензий на торговлю алкогольной продукцией ^{[10, с. 34]}.

В 2019 году Минфином России был разработан проект закона о неналоговых платежах. В частности, предлагалось включить шесть неналоговых платежей в Налоговый кодекс: плату за проезд грузовиков тяжелее 12 т по федеральным трассам (сборы «Платон»); курортный (гостиничный) сбор; экологический сбор; утилизационный сбор; плата за негативное воздействие на окружающую среду; обязательные отчисления операторов сети связи общего пользования. Их предполагалось трансформировать в налоги и сборы исходя из действующего порядка их исчисления путем консолидации и адаптации к требованиям законодательства о налогах и сборах правовых норм, регулирующих взимание указанных платежей ^[11].

Ни один из представленных подходов не представляется нам в достаточной степени практичным. Одни только портовые сборы имеют различный характер. К. И. Байгозин относит к парафискальным сборам лишь корабельный, маячный и канальный, определяя лоцманский и экологический сбор как гражданско-правовые платежи за услуги ^{[10, с. 34]}. Как уже говорилось ранее, по признаку индивидуальной возмездности парафискалитеты могут иметь характер налога или сбора. Поэтому невозможно все неналоговые платежи подогнать под существующие категории Налогового кодекса и их режимы. Мы считаем, что, во-первых, парафискалитетам нужно оставить их уникальный статус и что, во-вторых, им вообще не место в Налоговом кодексе. Если фискальные платежи можно попытаться интегрировать, то парафискалитеты в силу своего основного отличия – непоступления в бюджеты – никак не войдут в предмет регулирования Налогового кодекса. Поэтому единственным решением нам видится создание для них отдельного закона, который бы действовал параллельно с Налоговым кодексом. К тому же, ничто не мешает применять в этом законе нормы и принципы НК РФ по аналогии.

Итак, в современном финансовом праве наличествует проблема, которая поднимается из года в год и которая до сих пор остается нерешенной. Бесконтрольно устанавливаемые на подзаконном уровне неналоговые платежи подрывают доверие граждан ко всей налоговой системе. Необходимо преодолеть декодификацию законодательства и создать качественное администрирование парафискалитетов для формирования единых и прозрачных условий уплаты налогов и сборов. Это поспособствует поддержанию налоговой нагрузки бизнеса в стабильном и прогнозируемом состоянии в долгосрочной перспективе.