К вопросу об основаниях применения административного выдворения, депортации и реадмиссии иностранных граждан

Паукова Юлия Викторовна ORCID: 0000-0001-6434-3983 кандидат юридических наук член Национальной ассоциации административистов, государственный советник Российской Федерации 2 класса 107078, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Спасская, 21/1 Paukova Yuliya Viktorovna PhD in Law Member of the National Association of Administratives, State Councillor of the Russian Federation of 2nd class 107078, Russia, g. Moscow, ul. Sadovaya-Spasskaya, 21/1 ypaukova@mail.ru Другие публикации этого автора

Борьба с незаконной миграцией остается одним из приоритетов в деятельности российского государства, особенно на фоне возрастающего количества противоправных деяний, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства (далее – иностранные граждане, иностранцы, мигранты, ИГ). В России для противодействия незаконной миграции используются административное выдворение за пределы Российской Федерации (далее – административное выдворение), депортация и передача на основании международных договоров Российской Федерации о реадмиссии иностранных граждан, находящихся вне приграничной территории и нарушивших миграционное законодательство.

Основания назначения административного выдворения, депортации и реадмиссии (далее вместе именуемые «удаление»), главным образом, закреплены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) (СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1) и Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032). Административное выдворение и депортация иностранных граждан в России действуют 20 лет, реадмиссия – около 14 лет. Однако, за время их применения рассматриваемые виды удаления дополнялись новыми основаниями. В итоге административное выдворение применяется в качестве наказания за совершение иностранными гражданами ряда административных правонарушений, посягающих на здоровье, общественную нравственность, общественный порядок и общественную безопасность, а также в области защиты Государственной границы Российской Федерации и миграционной сферы. Депортация может быть применена в случае наличия одного из 6 оснований назначения, а реадмиссия – одного из 5 (схема 1).

Схема 1. Основания принятия решений об удалении иностранных граждан за пределы территории России (за исключением приграничной территории).

Источник: составлено автором на основании КоАП РФ, Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029), Федерального закона «О беженцах» (РГ. 1997. 3 июня).

Основания вынесения рассматриваемых мер административного принуждения требуют совершенствования, так как частично дублируют друг друга. По мнению О.В. Карпова и др., реализацию административного выдворения и депортации «нельзя назвать эффективной, поскольку на практике юрисдикционные органы часто неверно определяют основание и, как следствие, применяют иную меру административного принуждения» ^{[1, с. 57]}.

Органом государственной власти, уполномоченным в сфере миграции, разработан законопроект «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» (далее – законопроект) (См.: URL:https://regulation.gov.ru/projects#npa=113698 (дата обращения: 20.02.2022). Законопроектом предусмотрено, в том числе, реформирование видов удаления иностранных граждан из России. Предлагается ввести обобщающее понятие «высылка» вместо «административное выдворение» и «депортация». Планируется сохранить судебный (в случае нарушения КоАП РФ) и внесудебный порядок вынесения решений, если пребывание (проживание) в России иностранца «сопряжено с угрозой конституционно защищаемым ценностям». Под защитой конституционно защищаемых ценностей понимаются: «основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства».

Безруков А.В. и Невирко Д.Д. указывают, что законопроектом предполагается введение «высылки за пределы Российской Федерации» в виде «административной высылки (в качестве административного наказания за совершение отдельных видов административных правонарушений) или административно-надзорной высылки (в отношении лиц, отбывающих уголовное наказание в местах лишения свободы за совершение преступления на территории Российской Федерации, либо в отношении иностранного гражданина, принятого Российской Федерацией от иностранного государства в рамках реализации международного договора Российской Федерации о реадмиссии и не имеющего законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации)» ^{[2, с. 8]}. Однако, в первоначальной и доработанной по итогам публичных обсуждений редакциях законопроекта, размещенных на официальном сайте «Федеральной портал проектов нормативных правовых актов», такие положения отсутствуют и, следовательно, не закреплено такое основание применения высылки, как, например, «отбытие уголовного наказания в местах лишения свободы за совершение преступления на территории России». В этой связи следует отметить отсутствие в проекте федерального закона четких оснований применения видов удаления мигрантов с территории страны во внесудебном порядке.

Полагаем, что основания вынесения решений о высылке должны быть прописаны в законопроекте четко. Особенно учитывая, что в целях защиты конституционно охраняемых ценностей законодательство содержит большой перечень деяний, преследуемых в уголовном и административном порядке. Законопроект должен содержать четкие основания применения видов высылки и исключать дублирование оснований. Кроме того, менять названия целесообразно только в случае изменения сущности применяемых мер.

Рассмотрим основания применения видов удаления мигрантов с территории страны, действующие в России.

1. Административное выдворение, являющееся одним из видов административных наказаний, применяется в соответствии с КоАП РФ в качестве наказания за совершение иностранцами некоторых административных правонарушений.

В случае нарушения российского миграционного законодательства возможно назначение административного выдворения за нарушение 6 статей КоАП РФ: ст. 18.8 «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации», ст. 18.10 «Незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации», ст. 18.11 «Нарушение иммиграционных правил», ст. 18.17 «Несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности», ст. 18.18 «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства обязательных правил, связанных с исполнением принятого в отношении их решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации или о депортации, либо правил, связанных с реализацией международного договора Российской Федерации о реадмиссии, неосуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства, в отношении которых принято решение о прекращении процедуры реадмиссии, добровольного выезда из Российской Федерации в установленный срок» и ст. 19.27 «Представление ложных сведений при осуществлении миграционного учета».

Дела об административных правонарушениях, совершенных в области миграционного законодательства, возбуждаются органами внутренних дел с последующей их передачей в суд для рассмотрения. В случае привлечения мигранта к административной ответственности судьей назначается административный штраф с административным выдворением или без. Однако, в судах отсутствует «единый подход в области применения административного выдворения мигрантов из Российской Федерации, совершивших правонарушения» ^{[3, с. 198]}. В этой связи при назначении мигрантам наказания за совершение административных правонарушений в случае нарушения миграционного законодательства, следует использовать передовые информационные технологии. Необходимо предусмотреть вынесение решений о привлечении иностранцев к административной ответственности уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел с помощью автоматизированной информационной системы ^[4].

Некоторые основания привлечения к административной ответственности (с последующим назначением административного выдворения) дублируют ряд оснований принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее – решение о нежелательности пребывания), в случае неисполнения которого мигрант подлежит депортации. Например, частями 1, 1.1, 3 и 3.1 статьи 18.8 КоАП РФ предусмотрено привлечение к административной ответственности в случае нарушения установленных правил въезда или при отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в России. За названные деяния также предусмотрено вынесение решений о нежелательности пребывания.

Однако, административное выдворение является деликтообразуемой формой удаления мигрантов из России и, соответственно, реализуется в сфере административной юрисдикции, то есть, в форме наказания ^{[5, с. 57-58]}. Привлечение к административной ответственности мигранта является более функциональным, одновременно отражая карательный характер воздействия государства на нарушителя. В этой связи целесообразно сохранить основания привлечения к административной ответственности, исключив из законодательства аналогичные условия вынесения решений о нежелательности пребывания.

В случае совершения некоторых правонарушений в Москве, Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях КоАП РФ предусмотрено безальтернативное назначение административного штрафа с административным выдворением. Согласимся с Д.Н. Шурухновой, которая предлагает предусмотреть назначение административного выдворения «в качестве дополнительной альтернативной меры наказания, назначаемой либо нет при вынесении постановления по делу с учетом личности лица, привлекаемого к административной ответственности и других обстоятельств дела» ^{[6, с. 335]}.

Административное выдворение осуществляется в форме контролируемого самостоятельного выезда либо принудительного контролируемого перемещения мигрантов через Государственную границу России. Согласно КоАП РФ, наказание в виде контролируемого самостоятельного выезда может быть назначено иностранцу в случае осуществления административного выдворения за его счет либо за счет третьей стороны. «Выбор формы административного выдворения принадлежит судье, рассматривающему дело, и зависит от обстоятельств дела и личности виновного, в том числе материальных и физических возможностей для самостоятельного выезда с территории Российской Федерации» ^{[7, с. 49]}.

Согласно КоАП РФ, неисполнение мигрантом административного выдворения в форме контролируемого самостоятельного выезда из России влечет наложение административного штрафа от 3 до 5 тысяч рублей с административным выдворением. К примеру, в Белоруссии и Казахстане установлена уголовная ответственность иностранца за невыполнение решения о высылке. Аналогичную норму можно найти в законодательстве США, где установлена ответственность за отказ покинуть территорию государства в течение 90 дней с момента принятия соответствующего решения миграционными органами или судом ^{[8, с. 483-484]}.

Полагаем, что необходимо сохранить назначение административного выдворения в качестве санкции за совершение административного правонарушения. Однако, следует в тех случаях, когда санкциями статьи установлены административный штраф с безальтернативным административным выдворением, закрепить возможность не назначать административное выдворение в случае наличия смягчающих обстоятельств. Кроме того, административное выдворение должно исполняться в форме самостоятельного выезда и принудительного перемещения. Однако, критерий определения способа исполнения административного выдворения должен быть иным. Принудительное перемещение следует назначать, если иностранец уклоняется от самостоятельного исполнения административного выдворения и не выехал в установленный срок (с одновременным назначением административного штрафа и закрытием въезда на больший срок), либо в случае совершения административного правонарушения в определенных сферах, например, в области законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах.

2. Следующим видом удаления с территории России является депортация. Применение депортации осуществляется сотрудниками органов внутренних дел внесудебно. Российским законодательством предусмотрено 6 случаев депортации мигрантов. Данный вид административного принуждения направлен «на обеспечение безопасности и охрану граждан и государства» ^{[9, с. 236]}.

Законодательством предусмотрена депортация, во-первых, иностранного гражданина, не покинувшего страну в установленный срок в случае сокращения ему срока проживания или пребывания в России или аннулирования документа, предоставляющего право на проживание.

Во-вторых, депортации подлежит не выехавший из России в установленные законом сроки иностранный гражданин, утративший основания пребывания в стране согласно статье 13 Федерального закона «О беженцах».

В-третьих, решение о депортации принимается в отношении иностранца, самостоятельно не исполнившего решение о нежелательности пребывания.

В трех вышеуказанных случаях мигрант, находясь на территории страны без законных оснований, фактически подпадает под действие статьи 18.8 КоАП РФ, предусматривающей привлечение к административной ответственности с назначением административного штрафа с административным выдворением.

Относительно решений о нежелательности пребывания отметим, что закреплен широкий перечень оснований принятия таких решений (схема 2). Однако, институт нежелательности пребывания в России нуждается в кардинальном изменении. Так, основания вынесения решений в связи с незаконным нахождением мигрантов на территории России дублируют основания привлечения их к административной ответственности за нарушение статьи 18.8 КоАП РФ. Другое основание - наличие вынесенного решения о неразрешении въезда - является избыточным, так как последнее также обязывает покинуть страну с последующим неразрешением въезда. Кроме того, в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» отсутствуют четкие критерии вынесения решений в случае наличия реальной угрозы обороноспособности, безопасности страны, общественному порядку и здоровью населения. Отсутствие четких формулировок для вынесения решений о нежелательности пребывания (проживания) в России в действующем законодательстве служит основанием для отмены таких решений, а наличие дублирующих оснований для вынесения различных решений порождает неопределенность и непрозрачность применяемых процедур в отношении иностранных граждан.

Схема 2. Основания принятия решений о нежелательности пребывания (проживания) в России.

Источник: составлено автором на основании Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», постановления Правительства Российской Федерации от 23 августа 2021 г. № 1390 (СЗ РФ. 2021. № 35. Ст. 6303), постановления Правительства Российской Федерации от 5 мая 2018 г. № 551 (СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2845), приказа ФСИН России от 23 декабря 2019 г. № 1180 (Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 30.12.2019).

В-четвертых, осуществляется депортация мигранта, освобождающегося из мест лишения свободы, в отношении которого вынесено решение о нежелательности пребывания. Эта категория иностранцев (вне зависимости от степени тяжести совершенного преступления) не вправе самостоятельно исполнить решение и всегда покидает территорию государства в сопровождении уполномоченных сотрудников после отбытия уголовного наказания. При этом существует предложение установить высылку отбывших уголовное наказание мигрантов в качестве нового вида уголовного наказания ^{[10, с. 76-77]}.

В-пятых, осуществляется депортация иностранного гражданина, не покинувшего территорию страны в связи с вынесенным в его отношении решением о неразрешении въезда. Однако, некоторые основания вынесения рассматриваемого решения дублируют основания вынесения решения о нежелательности пребывания.

В-шестых, может быть осуществлена депортация иностранца, принятого Россией от иностранного государства на основании соглашения о реадмиссии в случае, если лицо не может быть подвергнуто реадмиссии в связи с отсутствием такого договора с государством, куда он может быть передан. Зачастую формально ничего не нарушивший в России иностранный гражданин депортируется с последующим закрытием въезда в страну.

На основании изложенного такие условия применения депортации как сокращение срока временногопребывания, аннулирование разрешения на временное проживание и вида на жительство, а также утрата оснований для пребывания (проживания) в России в соответствии с Федеральным законом «О беженцах», следует исключить из нормативно-правовых актов. Связано это с тем, что, если иностранный гражданин не покинул территорию России в связи с отсутствием оснований для пребывания (проживания) в стране, его пребывание является незаконным, что фактически совпадает с условием привлечения к административной ответственности и, следовательно, применения административного выдворения. Полагаем целесообразным привлекать таких лиц к административной ответственности с назначением административного штрафа с административным выдворением или без.

Еще в двух случаях решение о депортации принимается в связи с неисполненным решением о нежелательности пребывания. Вывод о необходимости реформирования института нежелательности пребывания основан на результатах предыдущих исследований ^[11]. В данном исследовании отметим только то, что использование другого названия: «решение о неразрешении пребывания (проживания) на территории России» позволит более емко передать смысл процедуры. Слово «нежелательность» не отражает установленную таким решением обязанность иностранца покинуть территорию страны, а предполагает наличие у него выбора пребывать (проживать) в стране или нет. Также предлагаем исключить действующие основания вынесения решений о нежелательности пребывания, а закрепить вынесение решений в двух случаях: наличие у иностранца инфекционного заболевания, опасного для окружающих, и осуждение мигранта за совершение умышленного преступления. Кроме того, иностранец, в отношении которого вынесено названное решение, не выехавший в установленный срок, например 15 дней, должен подлежать депортации. Незамедлительная депортация должна осуществляться сразу после отбытия иностранным гражданином наказания и освобождения его из мест лишения свободы без предоставления возможности самостоятельного исполнения решения о неразрешении пребывания, но только в случае совершения умышленного преступления против жизни, здоровья или общественной безопасности.

Такое основание вынесения решения о депортации, как неисполнение решения о неразрешении въезда в Россию, следует исключить из законодательства. Исходя из названия, решение о неразрешении въезда должно выноситься в отношении иностранцев, находящихся за пределами России. В отношении лиц, находящихся в России и нарушающих установленные правила, в российском законодательстве существует комплекс мер административного принуждения.

Далее будут изложены предложения по совершенствованию порядка работы с иностранными гражданами, принятыми в порядке реадмиссии, но не имеющими законных оснований для пребывания в России, в связи с чем подлежащими депортации.

Таким образом, необходимо в законодательстве предусмотреть принятие решений о депортации только в отношении лиц, не исполнивших в установленный срок решение о нежелательности пребывания в России, либо в отношении которых вынесено названное решение, предусматривающее депортацию сразу после отбытия наказания.

3. Международными договорами Российской Федерации о реадмиссии предусматривается прием Россией от иностранных государств собственных граждан и иностранных граждан, являющихся гражданами третьих стран, а также передача иностранному государству мигрантов. Действующим законодательством предусмотрены основания передачи иностранных граждан в порядке реадмиссии.

Во-первых, передаче подлежит мигрант, въезд в страну либо пребывание (проживание) которого признаны не соответствующими законодательству о правовом положении иностранных граждан в России (следовательно, есть решение, подтверждающее незаконное пребывание иностранного гражданина в России, а это основание фактически совпадает с далее изложенными).

Во-вторых, в порядке реадмиссии может быть передан иностранец, подлежащий административному выдворению.

В-третьих, на основании соглашения о реадмиссии может быть передан иностранный гражданин, подлежащий депортации.

В-четвертых, подлежит передаче мигрант, отбывший наказание в виде лишения свободы, в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания.

В-пятых, передается в порядке реадмиссии иностранец, принятый в порядке реадмиссии, у которого отсутствуют основания для законного нахождения в России. В данном случае также ничего не нарушивший в России мигрант подлежит удалению из России с последующим закрытием въезда в страну.

Согласно Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», реадмиссии подлежит мигрант, въезд в Россию или пребывание (проживание) которого в стране признано не соответствующим законодательству, а также подлежащий административному выдворению или депортации. При этом фактически названные основания совпадают, а закрепление первого из вышеизложенных оснований является избыточным.

Реадмиссия осуществляется уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел на основании решений, принимаемых руководством названных органов. Отметим, что административное выдворение в форме принудительного и контролируемого перемещения исполняют сотрудники Федеральной службы судебных приставов, а процедуру реадмиссии реализуют сотрудники Министерства внутренних дел России. В этой связи передача на основании соглашения о реадмиссии лиц, подлежащих административному выдворению, требует издания соответствующего межведомственного правового акта.

Как правило, согласно положениям международных договоров о реадмиссии, в Россию могут быть переданы две категории граждан третьих стран: иностранцы, незаконно пересекшие границу государств – участников соглашения, и мигранты, имеющие документы для проживания в России. Иностранцы, принятые на основании соглашений о реадмиссии, не имеющие законных оснований для пребывания (проживания) на территории России, передаются в иную страну в соответствии с договором о реадмиссии либо подлежат депортации (в случае отсутствия соответствующего соглашения о реадмиссии с государством гражданства, постоянного проживания такого лица или со страной, с территории которой мигрант незаконно прибыл в Россию). Учитывая, что формально ничего не нарушившие в России мигранты высылаются из России с последующим закрытием въезда, данное положение требует изменения.

Предлагаем дополнить нормативно-правовые акты положениями, обязывающими мигранта, принятого в порядке реадмиссии и не имеющего законных оснований для пребывания или проживания в России, в действиях которого отсутствует состав преступления или правонарушения, в течение определенного срока, например 15 дней, покинуть территорию России. Если иностранцем не исполнена такая обязанность, его следует привлекать в соответствии с положениями КоАП РФ к административной ответственности с последующим административным выдворением.

Процедуру реадмиссии следует использовать в отношении не всех мигрантов, подлежащих административному выдворению или депортации и подпадающих под действие соглашения о реадмиссии, а только в отношении тех, которым необходимо установить их личность и гражданство.

«Реадмиссия позволяет ускорить процесс возвращения лица при непосредственном сотрудничестве с другим участвующим в соглашении государством» ^{[12, с. 27]}. В этой связи целесообразно также предусмотреть возможность передачи в порядке реадмиссии тех иностранных граждан, в отношении которых процедура удаления с территории России будет ускорена и упрощена.

Из вышеизложенного следует, что реадмиссию следует использовать только в качестве способа исполнения решения об административном выдворении либо депортации в случае необходимости установления личности и гражданства мигрантов, а также при передаче компетентным органам иностранного государства.

Основания вынесения решений об удалении с территории России, а также порядок их назначения следует изменить (схема 3).

Схема 3. Предложения по совершенствованию оснований удаления иностранных граждан с территории Российской Федерации (за исключением выявленных на приграничной территории).

Источник: авторские предложения.

Таким образом, с учетом изложенного, современный этап развития российского законодательства и правоприменительной практики, очевидно, требует переосмысления оснований удаления иностранных граждан из России. Предложенные в статье изменения позволят сохранить взаимодополняющий характер рассмотренных мер, являющихся эффективным механизмом по воздействию государства на иностранцев, повысив прозрачность действующих механизмов удаления с территории страны.