Свободная таможенная зона в свободном порту Владивосток: оценка эффективности правового регулирования

Березникова Анна Геннадьевна Главный государственный таможенный инспектор отдела таможенных процедур и таможенного контроля службы организации таможенного контроля, Дальневосточное таможенное управление 690041, Россия, Приморский край, г. Владивосток, ул. Мусоргского, 13д Bereznikova Аnna Customs officer of the Customs Procedures and Customs Control Department of the Customs Control Organization Service, Far Eastern Customs Direction 690041, Russia, Primorskii krai, g. Vladivostok, ul. Musorgskogo, 13d bereznikova_ag@mail.ru

Дальний Восток на протяжении последнего десятилетия является территорией, на которой реализуются масштабные проекты по стимулированию экономического развития региона. Кроме того, санкционная политика стран Запада в отношении России, с одной стороны, вызывает необходимость поиска эффективных инструментов пространственного развития экономики, а с другой - обусловливает переориентацию Российской Федерации в сторону Востока^[1].

Одним из инструментов экономического развития Дальнего Востока являются свободные (специальные, особые) экономические зоны (далее – ОЭЗ, СЭЗ). Государство создаёт территории, которые наделяет особым юридическим статусом и экономическими льготами для привлечения российских и зарубежных инвесторов.

Свободный порт Владивосток (далее – СПВ) является одной из разновидностей ОЭЗ. На территории СПВ резидентам, осуществляющим инвестиционную деятельность, предоставляются налоговые льготы, в том числе, таможенные преференции. Резиденты СПВ вправе применять таможенную процедуру свободной таможенной зоны (далее – СТЗ).

Привлекательность таможенной процедуры СТЗ заключается в освобождении резидентов СПВ от уплаты таможенных платежей. Резиденты СПВ вправе ввозить иностранные товары на территорию СПВ и использовать их в соответствии с инвестиционными проектами без уплаты ввозных таможенных пошлин, налогов.

Ввозные таможенные пошлины, налоги, специальные, антидемпинговые, компенсационные пошлины в отношении иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру СТЗ, начисляются условно, а обязанность по их уплате возникает при наступлении определённых событий, товары также сохраняют статус иностранных товаров и продолжают находиться под таможенным контролем.

Для того, чтобы применять таможенную процедуру СТЗ лицо должно обладать статусом резидента СПВ, а также на участке земли, на котором реализуется инвестиционный проект, резидент должен обустроить зону таможенного контроля (далее – ЗТК) в соответствии с установленными требованиями. То есть, создать на своем участке необходимую инфраструктуру и условия, позволяющие осуществлять в отношении ввезенных иностранных товаров таможенный контроль. Иностранные товары, помещенные под таможенную процедуру СТЗ, должны находиться и использоваться в пределах ЗТК на участке резидента^[2].

На 13.05.2022 всего 11 резидентов из практически 3-х тысяч, реализующих инвестиционные проекты в СПВ, применяют таможенную процедуру СТЗ^[3].

Данный показатель является очень низким, что может свидетельствовать об имеющихся проблемах, связанных с данной таможенной преференцией.

В данном исследовании предпринята попытка установления причин, влияющих на низкую эффективность такого инструмента экономического развития СПВ, как таможенная процедура СТЗ.

Одна из причин, оказавших влияние на практику применения таможенной процедуры СТЗ, кроется в истории создания СПВ.

Форма осуществления инвестиционной деятельности «свободный порт Владивосток» создана Федеральным законом от 13.07.2015 № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» (далее – Федеральный закон № 212-ФЗ).

При этом на момент создания СПВ в Российской Федерации уже существовал Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», Федеральный закон от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», на территории Магаданской области с 1999 года функционирует особая экономическая зона. На указанных территориях также применяется таможенная процедура СТЗ. При этом порядок применения таможенной процедуры СТЗ на перечисленных территориях отличается.

Несмотря на представленные модели территорий с особыми условиями ведения экономической деятельности и на уже существующие отличия в порядке применения таможенной процедуры СТЗ законодатель не стал использовать имеющиеся модели и пошел по иному пути - созданию новой формы осуществления инвестиционной деятельности^[4].

До 2010 года, до вступления в силу Таможенного кодекса Таможенного союза (далее – ТК ТС) СЭЗ в России функционировали в соответствии с нормами национального права. В связи с началом процесса евразийской интеграции нормативное правовое регулирование особых экономических зон в России стало осуществляться в соответствии с нормами наднационального права, чего раньше никогда не было.

На момент вступления в силу Федерального закона № 212-ФЗ Российская Федерация являлась членом Таможенного союза. Применение таможенной процедуры СТЗ до 2018 на территории Таможенного союза осуществлялось в соответствии с положениями Соглашения по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны (Заключено в г. Санкт-Петербурге 18.06.2010) (далее – Соглашение) и с учетом положений тех федеральных законов, в соответствии с которыми функционировали территории с особым статусом.

Создание территории с новым статусом, с использованием инструмента таможенной процедуры СТЗ, порядок применения которой регулировался наднациональным законодательством, требовало согласования положений нового Федерального закона № 212-ФЗ с Соглашением и при этом недопущения смешения его положений с иными федеральными законами о территориях с особым статусом.

В Соглашении установлено, что под свободной (специальной, особой) экономической зоной понимается: «часть территории государства - члена таможенного союза в пределах, установленных законодательством государства - члена таможенного союза, на которой действует особый (специальный правовой) режим осуществления предпринимательской и иной деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны»^[5].

При этом, исходя из положений Федерльного закона № 212-ФЗ, СПВ не является свободной экономической зоной. Вместе с тем СПВ удовлетворяет условию, установленному Соглашением, в части определения СЭЗ.

Так в части 1 статьи 23 Федерльного закона № 212-ФЗ введено следующее положение: «Для целей применения таможенной процедуры свободной таможенной зоны территория свободного порта Владивосток приравнивается к особой экономической зоне».

В 2018 году вступил в силу Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (далее – ТК ЕАЭС). Евразийский экономический союз является более глубокой степенью экономической интеграции стран-членов. Поэтому новый ТК ЕАЭС регламентирует применение всех таможенных процедур, в том числе, таможенной процедуры СТЗ.

ТК ЕАЭС внес значительные изменения в порядок применения таможенной процедуры СТЗ. В отношении действий, которые можно осуществлять с товарами, помещенными под таможенную процедуру СТЗ, появились новые возможности в части вывоза товаров на остальную территорию СЭЗ и государств-членов ЕАЭС, возможность передачи товаров иному резиденту либо иному лицу без завершения таможенной процедуры СТЗ^[6].

Вместе с тем, Федеральный закон № 212-ФЗ в части применения таможенной процедуры СТЗ продолжает содержать отсылочные нормы к Соглашению и к ТК ТС. Общественные отношения активно развиваются, но законодатель будто игнорирует этот процесс. Накопление в Федеральном законе № 212-ФЗ положений, утративших правовой характер и противоречащих новому ТК ЕАЭС, имеющему более высокую юридическую силу, снижает эффективность и регулятивные возможности данного акта.

Стоит отметить, что принятие Федерльного закона № 212-ФЗ произошло довольно стремительно. 09.06.2015 законопроект внесен в Государственную Думу, а подписан Президентом России уже 13.07.2015. На сегодняшний день темпы работы по данному направлению значительно замедлились. Проект федерального закона, вносившего изменения, в том числе, в Федеральный закон № 212-ФЗ, подготовлен 09.07.2018 года^[7]. По результатам проведения оценки регулирующего воздействия проект направлен на доработку. Новый проект направлен в Государственную Думу 12.04.2021. 12.05.2021 законопроект принят в первом чтении, рассмотрение законопроекта во втором чтении запланированное на 04.06.2022 не состоялось^[8].

Таможенная процедура СТЗ в соответствии с частью 6 статьи 23 Федерального закона № 212-ФЗ может применяться на участках территории СПВ, которые находятся во владении, в том числе в аренде, у резидента или резидентов СПВ и на которых создана ЗТК.

Усматривается противоречие между положениями части 1 и части 6 статьи 23 Федерального закона № 212-ФЗ. С одной стороны, на всей территории СПВ можно применять таможенную процедуру СТЗ, но при этом таможенная процедура применяется только на участке резидента, на котором создана ЗТК.

Указанный подход объясняется следующим. Территория СПВ включает 22 муниципальных образования, это большая территория, на которой таможенные органы не могут вести постоянный непосредственный контроль за товарами в силу удаленности участков резидентов от таможенных постов. При этом в отношении иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру СТЗ, таможенный контроль продолжает осуществляться. Так как таможенные платежи начисляются условно, товар имеет статус иностранного и находится под таможенным контролем, такие товары должны использоваться в соответствии с таможенной процедурой СТЗ на участке резидента, на котором создана ЗТК. Вместе с тем, ЗТК резидента может располагаться в любом месте на территории СПВ.

Исходя из этого, на всей территории СПВ может применяться таможенная процедура СТЗ, но использоваться товар в соответствии с процедурой СТЗ может только в ЗТК резидента.

Приравнивание СПВ к СЭЗ, привело к противоречивости по содержанию нового и действующих правовых актов, что приводит к возникновению споров между участниками правоотношений. Некоторые резиденты полагают, что товары, помещенные под таможенную процедуру СТЗ, могут находиться в любой точке СПВ, а не только на территории участка резидента на котором, создана ЗТК. Так, между резидентом СПВ и Находкинской таможней возник спор по поводу нахождения товаров, помещенных под таможенную, вне пределов участка резидента. В соответствии с решением Арбитражного суда Приморского края по делу № А51-1373/2022 решение принято в пользу таможенного органа. Судом указано, что товары, находящиеся под процедурой, должны располагаться в ЗТК резидента^[9].

Обязанность по созданию ЗТК возложена на резидента СПВ. Резидент обустраивает и оборудует участок в соответствии с требованиями, установленными Приказом Минфина России от 22.04.2016 № 53н «Об утверждении требований к обустройству и оборудованию территории свободного порта Владивосток, на которой применяется таможенная процедура свободной таможенной зоны» (далее – Требования к обустройству)^[10]. Все материальные расходы по созданию должной таможенной инфраструктуры ложатся на резидента СПВ.

Стоит отметить, что когда в России в 2005 году начали развиваться особые экономические зоны и приняли Федеральный закон № 116 «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», в 2006 году для реализации законопроекта было создано ОАО «Особые экономические зоны», 100% акций которого принадлежат государству. АО «Особые экономические зоны» - это управляющая компания, в управлении которой находятся действующие и вновь создаваемые особые экономические зоны. АО «Особые экономические зоны» занимается созданием объектов инфраструктуры особых экономических зон, которое осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, внебюджетных источников финансирования определены соглашением о создании особой экономической зоны^[11].

В соответствии со статьей 5 Федерального закона № 212-ФЗ финансовое обеспечение создания (модернизации) на территории СПВ объектов транспортной, энергетической, коммунальной, инженерной, социальной, инновационной и иных инфраструктур осуществляется за счет средств внебюджетных источников с применением механизмов государственно-частного партнерства, а также в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством Российской Федерации, за счет ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, территории которых входят в состав территории СПВ.

Таким образом, можно с уверенностью сказать, что резиденты особых экономических зон и резиденты СПВ находятся в неравных условиях. Резидентам СЭЗ предоставлено право применять «льготную» таможенную процедуру СТЗ, при этом резиденты СПВ должны найти денежные средства, чтобы создать условия для применения процедуры и самостоятельно осуществить обустройство территории.

В аналитическом докладе специалистов Высшей школы экономики также отмечается, что резиденты не готовы к высоким финансовым издержкам при обустройстве ЗТК на своих участках и данный вопрос значительно снижает привлекательности процедуры для резидентов^[12].

Требованиями к обустройству предусмотрена разная степень оборудованности участков резидентов. Для резидентов, которые помещают под таможенную процедуру СТЗ все категории товаров, установлен более широкий перечень объектов таможенной инфраструктуры, которая необходима для осуществления таможенного контроля, например, в этот перечень входят, весовое оборудование, погрузочно-разгрузочная техника, шлагбаум со встроенным считывателем номерных знаков и др. Для резидентов, которые помещают под таможенную процедуру СТЗ только основные производственные средства, такие объекты не нужны, к ним предъявлен менее строгий перечень объектов таможенной инфраструктуры (наличие ограждения, оборудование КПП, шлагбаум, система видеонаблюдения по всему периметру участка и др.). Самый минимальный объем требований установлен для тех резидентов, которые используют в своей деятельности автоматизированную систему учета товаров (далее – автоматизированная система учета). Таким резидентам понадобятся только площадки для проведения таможенного контроля и весы.

Создание, внедрение и поддержание автоматизированной системы учета возложено согласно положениям части 13 статьи 26 Федерального закона № 212-ФЗ на Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики.

Внедрение автоматизированной системы учета позволило бы участникам значительно снизить затраты на обустройство и оборудование участка, что повысило бы интерес к применению таможенной процедуры СТЗ.

Данная система учета должна служить основным источником информации для таможенных органов, то есть должна позволять осуществлять таможенный контроль в отношении товаров, помещенных под таможенную процедуру СТЗ, в том числе позволять делать это удаленно, не находясь на участке резидента. В связи с этим, в Требованиях к обустройству заложены упрощения в части оборудования участка резидента СПВ. При возможности оперативного учета товаров, возможности отслеживания использования товара необходимость обеспечения участка резидента таможенной инфраструктурой отпадает.

Однако при введении положения об использовании автоматизированной системы учета законодателем не учтены особенности функционирования каждого резидента. Каждый резидент СПВ уникален. Помещение товара под таможенную процедуру СТЗ осуществляется с различными целями, в зависимости от инвестиционного проекта резидента. Работа автоматизированной системы учета в свою очередь взаимосвязана с системой бухгалтерского учета резидента, производственными системами, системами управления складом резидента. Например, в случае если резидент является «производственником» и помещает под таможенную процедуру СТЗ детали мотоцикла, затем осуществляет его дальнейшую сборку, отследить каждую задекларированную деталь на производстве весьма непростая задача даже для самого резидента. Необходимо дорабатывать свою учетную систему, менять учетную политику предприятия, осуществлять учет товаров в разрезе каждой декларации на товар, обеспечить формирование отчета для таможенного органа.

Для целей осуществления взаимодействия резидента с информационными системами таможенных органов необходима разработка нормативно-правового акта, в котором будет закреплен порядок осуществления операций резидентом и таможенным органом. После формирования такого акта таможенный орган проводит электронный аукцион на право заключения государственного контракта на разработку и дальнейшее сопровождение информационно-программных средств. После технической реализации необходимо обеспечить проведение эксперимента с оценкой результатов работы.

Таким образом, для введения положений об автоматизированной системе учета необходимо обеспечить проведение предварительной работы, которая должна позволить оценить возможность реализации положения приказа Минфина России.

Введение положений об автоматизированной системе учета товаров при отсутствии разработанной программы, установленных требований к ней, отсутствии проведенной подготовительной работы свидетельствует о нарушении основного принципа юридической техники - реализуемость правового решения (наличие соответствующих ресурсов, организационных и правовых механизмов и т.д.)^[13].

Вопрос инфраструктуры касается не только непосредственно объектов необходимых для проведения таможенного контроля. Федеральный закон № 212-ФЗ наделили особым статусом огромную часть территории Дальнего Востока. При этом наделение ее статусом «на бумаге» не решает проблем отсутствия должной инфраструктуры в регионе. Исполнение требований к обустройству зачастую невозможно соблюсти из-за отсутствия должной инфраструктуры и коммуникаций. Например, в случае отсутствия на участке резидента электричества оборудовать границы участка забором с установленной системой видеонаблюдения и электрическим шлагбаумом не удастся.

При всех указанных затратах, которые должен нести резидент, для получения статуса резидента СПВ объем инвестиции должен составлять не менее 5 миллионов рублей (до 01.01.2022). Данный порог снижен с 01.01.2022 до 500 тысяч. С одной стороны, это улучшает положение резидентов СПВ, с другой стороны видится другая цель законодателя.

Экспертами отмечается, что несмотря на наличие преференциального режима на Дальнем Востоке темпы социально-экономического развития невысоки, это связано, в том числе, с низкой прибыльностью и высокой убыточностью предприятий и организаций Дальнего Востока, на фоне высокой нормы инвестиций в основной капитал. Снизив норму инвестиций, при расчетах показатели улучшатся, прибыльность проектов станет выше, а окупаемость быстрее^[14].

Заключение

На основании проведенного анализа, следует вывод, что таможенная процедура СТЗ на данный момент не может являться эффективным инструментом экономического развития СПВ. Причинами, снижающими ее эффективность, являются создание на Дальнем Востоке различных территорий со специальным режимом, функционирующих на основе отдельных федеральных законов, что приводит к отсутствию идентичных понятий, распылению механизмов правового регулирования одного института на несколько федеральных законов, снижению привлекательности для инвесторов и невозможности применения положительного опыта, полученного в одних регионах, другими регионами^[15].

История создания Федерльного закона № 212-ФЗ и нормативных актов, регулирующих применение таможенной процедуры СТЗ (требования к обустройству), может свидетельствовать о некоторой стихийности их возникновения. Федеральный закон № 212-ФЗ принят стремительно, при этом дальнейшие действия по согласованию его положений с ТК ЕАЭС игнорируются уже на протяжении 5 лет.

Федеральный закон № 212-ФЗ и приказ № 53н требуют доработки. При этом доработка должна производится системно и своевременно.

Наделение территорий Дальнего Востока статусом «на бумаге» не решает реальных инфраструктурных проблем «на земле». Перекладывание ответственности по развитию региона на резидентов, нежелание вкладывать средства в инфраструктуру необходимую для экономического развития, а также отсутствие действительно правовых нормативных актов (под правовыми в данном случае понимаются такие нормативные акты, которые имеют реализуемые положения, четкий понятийный аппарат, преследуют своей целью развитие региона, защиту интересов инвесторов), регулирующих функционирование СПВ, не позволят Дальнему Востоку развиваться.

Территории с особым режимом ведения предпринимательской деятельности могут быть мощными двигателями экономического роста, но если они плохо спланированы или плохо реализованы, они могут способствовать незаконной деятельности. Для устранения, существующих проблем, увеличения привлекательности СПВ для инвесторов, и извлечения из таможенной процедуры планируемого экономического эффекта необходимо разработать комплексную последовательную стратегию для СПВ. Данная стратегия должна находить свое отражение в Федеральном законе № 212-ФЗ. Необходимо устранить существующие противоречия между действующими статьями ТК ЕАЭС и Федеральным законом № 212-ФЗ, при этом необходимо обеспечить защищённость резидентов от неблагоприятного изменения законодательства Российской Федерации.

СЭЗ представляют собой экономические оазисы. Однако недостаточно просто создать изолированный оазис, поскольку его наличие само по себе не позволяет решить проблемы окружающей пустыни^[1]. Таможенная процедура СТЗ может стать эффективным инструментом экономического стимулирования только при должном правовом регулировании.