Проблемы сохранения международно-правового статуса озера Байкал в свете анализа практики исключения объектов из Списка всемирного наследия (часть 1)

Колобов Роман Юрьевич кандидат юридических наук доцент кафедры международного права и сравнительного правоведения Юридического института Иркутского государственного университета; доцент кафедры гражданского права Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия; начальник отдела фундаментальных исследований Научно-исследовательского института правовой охраны Байкала Иркутского государственного университета 664074, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Ивана Франко, 23а Kolobov Roman Yurievich PhD in Law Associate Professor of the Department of International Law and Comparative Jurisprudence of the Irkutsk State University Law Institute; Associate Professor of the Department of Civil Law of the East Siberian Branch of the Russian State University of Justice; Head of the Fundamental Research Department of the Research Institute of Legal Protection of Lake Baikal of Irkutsk State University 664074, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Ivan Franko str., 23a roman.kolobov@gmail.com Другие публикации этого автора     Дицевич Ярослава Борисовна кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник кафедры теории и истории государства и права Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации 664035, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1 Ditsevich Yaroslava Borisovna PhD in Law Leading Researcher of the Department of Theory and History of State and Law, Irkutsk Law Insitute (branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 yaroslavadi@mail.ru Другие публикации этого автора     Ганева Екатерина Олеговна кандидат юридических наук доцент кафедры гражданского права Юридического института Иркутского государственного университета, координатор молодежного научного центра Научно-исследовательского Института правовой охраны Байкала Иркутского государственного университета 664082, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10 Ganeva Ekaterina Olegovna PhD in Law Associate Professor of the Department of Civil Law of the Irkutsk State University Law Institute, Coordinator of the Youth Research Center of the Research Institute of Legal Protection of Lake Baikal of Irkutsk State University 664082, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Ulan-Batorskaya, 10 kareva10@mail.ru Другие публикации этого автора

Шорников Дмитрий Владимирович кандидат юридических наук доцент, заведующий кафедрой международного права и сравнительного правоведения Юридического института Иркутского государственного университета 664082, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10 Shornikov Dmitrii Vladimirovich PhD in Law Associate Professor, Head of the Department of International Law and Comparative Law of the Irkutsk State University Law Institute 664082, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Ulan-Batorskaya, 10 abirvalg35@mail.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.
Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00618.

Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (далее также – Конвенция о всемирном наследии, Конвенция) ^[1] создала систему общих международных обязательств по охране уникальных культурных и природных объектов. Этот договор стал выражением цивилизации обеспокоенности сохранением и передачей будущим поколениям общего наследия человечества. Одним из центральных элементов этой системы стал Список всемирного наследия (далее также – Список), формируемый Комитетом всемирного наследия (далее также – Комитет) по представлению государств.

На момент написания настоящей статьи, по данным Центра всемирного наследия, в Список внесено 1154 объекта (897 объектов культурного наследия, 218 – природного и 39 – смешанного рода). Внесение объекта в Список выражает приверженность государства принципам Конвенции и готовность принимать меры по охране соответствующих объектов (в том числе, неся основное бремя содержания таких объектов). К сожалению, анализ практики охраны объектов всемирного наследия показывает, что государствам не всегда удается выполнять свои обязательства по Конвенции. Система охраны всемирного наследия содержит различные способы реагирования на эту ситуацию. Одним из наиболее известных широкой публике механизмов такого рода является Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, включение объекта в который представляет собой констатацию потенциальной или реальной угрозы его состоянию. Наряду с указанным Списком в системе охраны всемирного наследия существует еще одно, «финальное» средство выражения озабоченности мирового сообщества состоянием объекта – исключение из Списка. В средствах массовой информации зачастую появляются сообщения о возможности исключения того или иного объекта из Списка. В России пресса наиболее активно писала о перспективах такого исключения в отношении озера Байкал^{[2; 3; 4]}.

Разумеется, что жанр подобных публикаций предполагает наличие некоторых особенностей формулирования их заголовков, однако вопрос об исключении объекта из Списка имеет юридическое «измерение», предполагающее наличие соответствующих оснований и процедуры, равно как и практики их применения (пусть и немногочисленной). Эти вопросы и станут предметом настоящего исследования.

За историю существования системы охраны всемирного наследия из Списка были исключены три объекта: Резерват аравийской антилопы (орикса) в 2007 г., Долина реки Эльбы у Дрездена в 2009 г. и Ливерпуль – город мореходов и торговцев в 2021 г. Несмотря на незначительное число исключенных объектов, представляется возможным выделить общие черты в подходах Комитета к принятию решений о делистинге объектов.

В настоящей статье вначале получат освещение нормативные и процедурные основы исключения объектов из Списка, затем будет раскрыта практика применения этих норм в отношении трех исключенных объектов, и, наконец, полученные выводы будут экстраполированы на проблематику охраны объектов всемирного наследия в России (прежде всего – в части охраны объекта всемирного наследия Озеро Байкал, поскольку осознание наиболее острых, требующих немедленного разрешения проблем, позволяет сформировать актуальную повестку дня правотворческой и правоприменительной деятельности) ^{[5, с. 310]}.

Правовая основа сохранения международного наследия

Нормативная основа функционирования системы охраны всемирного наследия представлена, прежде всего, Конвенцией, а также Руководством по выполнению Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (далее также – Руководство). Конвенция не содержит положений, определяющих основания и порядок исключения объектов из Списка. Статья 11 Конвенции закрепляет общие правила составления, обновления и публикации Списка и Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой. Гораздо детальнее этот вопрос регулируется в Руководстве. Возможность исключения объекта из Списка всемирного наследия была предусмотрена еще в самой первой редакции Руководства. Пункт 4 пятой статьи первой редакции Руководства^[6] (30.06.1977 г.) закреплял, что основаниями для принятия решения об исключении объекта из Списка является, во-первых, ухудшение состояние объекта, в результате которого он потерял те характеристики, за которые он был внесен в него; во-вторых, отсутствие выдающейся универсальной ценности, выявившееся по результатам дальнейших исследований. В редакции Руководства 1980 г. меняется второе основание: п. b статьи 24 закрепляет, что объект может быть исключен в случае, если в результате деятельности человека объекту грозила утрата присущих ему качеств уже на момент его номинации, а необходимые корректирующие меры, представленные государством-стороной Конвенции в тот момент, не были приняты в указанный срок. Также была закреплена общая процедура решения данного вопроса^[7]. С этого времени регулирование исключения объекта из Списка приобрела те общие черты, которые существуют и в текущей редакции Руководства.

На сегодняшний день Руководство закрепляет: полномочия Комитета решать, какие объекты должны быть исключены из Списка всемирного наследия (п.п. d п. 24); возможность исключения объекта, в отношении которого не приняты корректирующие меры, заявленные при номинации (п. 116); проведение процедуры реагирующего мониторинга для объектов, находящихся в процедуре окончательного исключения из Списка и его целей (п. 169, 170); необходимость информирования соответствующего государства-стороны Конвенции об исключении объекта и необходимость рассмотрения его комментариев (п.п. d п. 176); возможность одновременного исключения объекта из Списка и Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой (п.п. с п. 191).

Вопрос об исключении объектов из Списка всемирного наследия находит концентрированное выражение в главе IV. C. (п. 192-198). Пункт 192 закрепляет два уже упомянутых нами основания для исключения объекта из Списка.

В практике Комитета всемирного наследия применялось только первое основание – утрата характеристик, определивших включение объекта в Список всемирного наследия. Такие характеристики выражаются в понятии выдающейся универсальной ценности. Данное понятие используется в разных статьях Конвенции, однако его содержание раскрывается именно в Руководстве. Пункт 49 Руководства закрепляет, что выдающаяся универсальная ценность представляет собой культурную и (или) природную значимость, которая является столь исключительной, что выходит за пределы национальных границ и представляет всеобщую ценность для настоящих и будущих поколений всего человечества.

Такая ценность отражается в формализованном определении (п. 154). Обладание выдающейся универсальной ценностью должно выражаться в соответствии как минимум одному из критериев, предусмотренных п. 77 Руководства, а также в выполнении условий целостности и (или) подлинности и обладании системой охраны и управления, гарантирующей сохранность объекта, раскрываемых в пунктах 79-118 Руководства (данные условия сами по себе не рассматриваются детально в настоящей статье, поскольку выходят за ее непосредственный предмет).

Буквальное прочтение текста Руководства приводит к выводу, что к исключению объекта из Списка всемирного наследия может приводить появившееся несоответствие объекта критериям выдающейся универсальной ценности, равно как и отпадение дополнительных условий. На недостаточность одного лишь соответствия критериям для включения в Список неоднократно обращал внимание и Комитет^{[8; 9]}.

Вместе с тем, толкование как международных договоров, так и документов, принимаемых в развитие их идей, должно учитывать сложившуюся и складывающуюся практику их применения. В этой связи представляют интерес позиции Комитета всемирного наследия относительно исключения объектов из Списка.

Резерват аравийской антилопы как первый объект, исключенный из Списка всемирного наследия

Хронологически первый объект, который подвергся исключению из Списка, – Резерват аравийской антилопы (орикса), расположенный в Омане. Первые материалы номинации были поданы в 1992 г. Как следует из их оценки, проведенной Международным союзом охраны природы (далее также — МСОП), объект занимает порядка 27 000 кв. км. и представляет собой плато на высоте 100-150 м ^[10]. Объект был номинирован по всем четырем критериям, предусмотренным для природных объектов, однако главным основанием для его включения в Список послужило наличие единственного в мире стада орикса в дикой природе, который был практически истреблен на территории Аравийского полуострова в результате незаконной охоты. В результате проекта по реинтродукции, начавшегося в 1980 г., была восстановлена популяция антилопы на номинируемой территории.

Нельзя не отметить, что в заключении МСОП были указаны и существующие проблемы в охране объекта, которые приобрели в последующие годы системный характер. Не получает специальной защиты от выпаса домашнего скота исчезающая растительность, поддерживающая существование орикса. На момент представления материалов номинации не было ясности с правовым режимом охраны объекта, и эти проблемы были отягощены возможными планами по добыче нефти и песка для производства стекла. Подводя итоги этой части проблем, МСОП отметил, что объект не соответствует критерию целостности, требующему адекватной долгосрочной законодательной, регулятивной или институционной защиты.

Отдельно необходимо упомянуть вопрос о границах объекта. МСОП также отметил, что представленные границы носят примерный характер, и необходимо исключить территории, существенно измененные воздействием добычи нефти. По мнению консультативного органа, решение по номинации должно быть отложено, а представителям Омана рекомендовано также рассмотреть возможность использования потенциала режима биосферного заповедника.

Внесение рассматриваемого объекта в Список произошло в 1994 г. на 18-й сессии Комитета. Резерват был включен по четвертому критерию для природных объектов (на рассматриваемый момент времени критерии выдающейся универсальной ценности закреплялись отдельно для культурных и природных объектов), касающемуся сохранения биоразнообразия объекта, в том числе арабского орикса, дрофу-красотку (chlamydotis undulata) и иных видов диких животных, находящихся под угрозой.

Усиление правовой охраны резервата произошло за счет издания королевского декрета № 4/94, который, однако, как указано в решении Комитета, носил общий характер и требовал принятия подзаконных актов для своей реализации ^[11]. Вполне разумно, что в таких условиях Комитет высказал рекомендацию о необходимости принятия таких актов, а также подготовки плана управления, который будет учитывать выдающуюся универсальную ценность объекта.

Одну из серьезных проблем охраны Резервата составило сохранение биоразнообразия, и, прежде всего, аравийского орикса. Как отмечалось, этот вид был истреблен в дикой природе, а проект по восстановлению популяций стал основной причиной для включения объекта в Список. Анализ документов системы всемирного наследия показывает, что по мере достижения успеха в восстановлении популяции вновь обострилась проблема браконьерства. В 1996 г. Бюро Комитета обратило внимание на убийство 13 ориксов, а уже в 1999 г. Бюро отмечало, что численность арабского орикса упала с 400 в 1996г. до 100 ^[12]. На эти проблемы наслоилась и конкуренция за подножный корм с домашним скотом, и использование внедорожной техники, уничтожающей растительность.

При этом, если в решении проблемы браконьерства страны Аравийского полуострова проявили решительность и последовательность (так, в Абу-Даби был создан координационный комитет по сохранению аравийского орикса, занимающийся, среди прочего, проблемами нелегальной торговли животными)^[13], то в части создания организационных условий охраны объекта действия оманских властей явились основной причиной исключения объекта из Списка. Неопределенность границ Резервата аравийской антилопы, соединенная с проблемой добычи нефти на его территории, стали одной из основных причин потери выдающейся универсальной ценности и последующего исключения из Списка.

Обращает на себя внимание тот факт, что Комитет по сути признал отсутствие определенности точных границ на момент номинации объекта, указав на обязанности консультанта, который будет готовить план управления, подготовить проект таких границ, а МСОП дать о нем заключение. Как указал представитель Федеративной республики Германия на 21-й сессии Бюро Комитета в 1997 г., ситуация с Резерватом ясно демонстрирует опасность внесения в Список объектов без точного определения границ ^[14]. К сожалению, такого рода проблемы не единичны в системе охраны всемирного наследия, в том числе и в России, о чем будет сказано далее в настоящей статье.

Материалы органов системы охраны всемирного наследия показывают, что определение точных границ объекта затянулось на годы. В 1995 году МСОП выражал обеспокоенность этим вопросом^[15]; в 1997 г. был представлен набросок временного плана управления, который закреплял внешние границы участка^[14]; в 2004 г. Комитет просил органы власти Омана представить новый план управления, включающий детальную топографическую карту, показывающую новую делимитацию зоны ядра и буферной зоны^[16]; в 2006 г. Комитет был вынужден вновь отметить крайне медленный прогресс в решении вопроса о границах^[17].

Сложности с определением границ были органично связаны с проектами развития добывающей промышленности. В 1999 г. Бюро Комитета отмечало, что консультантами международного уровня проведена процедура оценки воздействия на окружающую среду проекта по добыче нефти, а в 2005 г. в представленном новом плане управления объектом содержались положения об условном разрешении осуществления проектов добывающей промышленности во всех зонах объекта, что получило негативную оценку МСОП. Консультативный орган напомнил об авторитетной позиции Международного совета по горному делу и металлам и компании «Шелл» о недопустимости осуществления проектов добывающей промышленности на территориях объектов всемирного наследия.

Драматический характер развитие событий вокруг определения границ и реализации планов по добыче нефти приняло в 2007 г. Королевский декрет 11/2007, выступивший в силу 28 января 2007 г., утвердил новые границы объекта всемирного наследия: его территория была уменьшена до 2 824 кв. км (практически на 90 процентов). При этом власти Омана проинформировали совместную миссию МСОП и Центра всемирного наследия, о том, что на территории, непосредственно прилегающей к участку в 2824 кв. км, в ближайшее время начнется добыча нефти и газа^[18].

Ситуация, сложившаяся с изменением границ Резервата аравийской антилопы, с точки зрения международного права, является нонсенсом. Всемирное наследие и все производные от него понятия (включая границы соответствующих объектов) определены правилами международной нормативной системы. Соответственно, и изменение границ объектов всемирного наследия должно происходить согласно правилам этой системы. Руководство предусматривает процедуры незначительного (п.п. 163-164) и существенного изменения границ (п. 165). При этом последняя процедура предполагает представление новой номинации.

Таким образом, попытка изменения границ объекта всемирного наследия исключительно национальными средствами по определению не может привести к искомому результату. Территория объекта остается неизменной, но лишается национально-правовой охраны, что представляет собой нарушение обязательств государства по Конвенции. К сожалению, такая практика известна и современной российской действительности, о чем будет сказано во второй части настоящей статьи.

Дальнейшее развитие событий было, очевидно, во многом предопределено позицией Омана, предложившего Комитету исключить объект из Списка всемирного наследия, выразив приверженность делу сохранения аравийского орикса. Исключение объекта произошло на 31-й сессии Комитета в 2007 г. В решении 31 СОМ 7В.11 Комитет напомнил положения ст. 6 Конвенции, закрепляющей обязанность международного сообщества сотрудничать в целях охраны всемирного наследия, указал на обязанности государств-участников обеспечивать охрану и сохранение всемирного наследия, расположенного на их территории, а также обратил внимание на серьезное сокращение диких популяций Аравийского орикса, что ставит под сомнение их жизнеспособность.

Последнее утверждение основано на заключении МСОП, в котором содержались сведения об общем размере популяции в 65 животных, включающей при этом только одно размножающееся стадо, состоящее из 4 самок и 4 самцов. Восьмой пункт решения констатирует, что Оман не выполнил свои обязательства по Конвенции, в частности обязательство по охране и сохранению объекта всемирного наследия. При этом непосредственными причинами утраты выдающейся универсальной ценности названы: уменьшение размера Резервата в нарушение положений п. 165 Руководства (п. 9, 12 Решения) и стремление к добыче углеводородов в границах участка (п. 11 Решения)^[19]. Тринадцатым пунктом решения 31 СОМ 7В.11 Резерват аравийской антилопы был исключен из Списка всемирного наследия.

Таким образом, на рассмотренном примере очевидна тенденция обращения внимания органами Конвенции на необходимость сохранения ареала обитания аравийской антилопы (что, в свою очередь, способствует сохранению биоразнообразия) и ликвидации факторов, негативно влияющих на популяцию рассматриваемого животного. Также обращает на себя внимание сравнительно длительный период принятия органами Конвенции менее радикальных превентивных мер, направленных на нивелирование угроз состоянию объекта всемирного наследия.

Вследствие данного взвешенного подхода Комитета всемирного наследия к вопросам нахождения имеющих всемирную ценность объектов природы, решение об исключении Резервата из списка всемирного наследия было принято лишь при наличествующей совокупности на то оснований: ощутимое сокращение диких популяций аравийского орикса; нарушение государством, территория которого является местом обитания указанного исчезающего животного, обязательств по охране и сохранению объекта всемирного наследия, выразившееся в значительном необоснованном и несогласованном с органами Конвенции сокращении границ объекта всемирного наследия и инициировании работ по добыче полезных ископаемых на данной территории.