Функционирование подразделений дознания и следствия в системе МВД России

Фадеев Илья Александрович кандидат юридических наук старший преподаватель, кафедра теории и методологии государственного управления, Академия управления МВД России, майор полиции 125171, Россия, г. Москва, ул. Зои И Александра, 8 Fadeev Ilya Aleksandrovich PhD in Law Senior Lecturer, Department of Theory and Methodology of Public Administration, Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Police Major 125171, Russia, g. Moscow, ul. Zoi I Aleksandra, 8 ilya-fadeev@yandex.ru

На протяжении обозримого периода развития органов предварительного расследования системы МВД Российской Федерации прослеживаются объективно обусловленные, сопряженные с их оперативно-служебной деятельностью, изменения и дополнения уголовно-процессуального законодательства. Как ранее, так и теперь, выражаются они, среди прочего, в концептуальном сближении устоявшихся форм досудебного производства - дознания и предварительного следствия, считающихся равновеликими сферами приложения усилий представителей, главным образом, судебной власти ^[1].

Такое видение в начале 20-х годов ХХ столетия обусловливалось относительно недавним, на тот период времени, выведением следственного аппарата из судебной системы и его переподчинением органам прокуратуры ^{[2, c. 424-441]}.

В современной Российской Федерации организационное обеспечение функции расследования (уголовного преследования) осуществляется на основе разработанной теориями государственного управления и уголовного процесса методологии посредством создания трех функциональных подсистем, учитывающих особенности правовых форм предварительного расследования:

1) подсистемы органов предварительного следствия;

2) подсистемы органов, уполномоченных осуществлять дознание по уголовным делам соответствующей подследственности;

3) подсистемы органов и должностных лиц, уполномоченных осуществлять неотложные следственные действия по уголовным делам о преступлениях, по которым предварительное следствие является обязательным (ч. 3 ст. 40, ч. 1 и 2 ст. 157 УПК РФ) ^{[3, с. 8]}.

Как и водится, указанные формы и сейчас рассматриваются в качестве схожих и, до известной степени, дублирующих друг друга видов процессуальной деятельности. Неоднократные попытки законодателя, спорадически предпринимавшиеся им на протяжении последних десятилетий, направлялись подчас на полное упразднение дознания с оставлением в распоряжении надлежащих органов (дознания) полномочий по производству исключительно неотложных следственных действий.

Адекватные соображения высказываются и сейчас, в том числе, и в адрес предварительного следствия, которое, подобно опыту Германии (1974), предлагается ликвидировать.

Тем не менее, успехом они не увенчались, ибо одновременно наблюдается ощутимое увеличение перечня преступлений, которые предлагается расследовать как в форме дознания ^{[4, c. 31]}, так и в форме предварительного следствия, без обострения конкуренции с их стороны.

К месту заметим, что в условиях дня сегодняшнего отдельные ученые вынашивают мысль о целесообразности оставления за органами дознания полномочий по производству лишь самостоятельных расследований (дознаний в полном объеме), лишив их при этом полномочий по выполнению неотложных следственных действий, хотя именно эта (вторая) форма досудебного производства наиболее близка к тому, что исторически принято именовать дознанием.

В силу сказанного, автор настоящей статьи придерживается традиционной точки зрения, согласно которой дознание, как форма предварительного расследования, реализуется в двух основных видах:

- дознание по уголовным делам, по которым предварительное следствие необязательно; и

- дознание по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно.

Первый вид, в свою очередь, дифференцируется на дознание, производимое, скажем так, в обычном порядке (гл. 32 УПК РФ), и дознание, производимое в сокращенной форме (гл. 32.1 УПК РФ).

Наконец, в теории уголовного процесса высказана идея о необходимости легализации в отраслевом законодательстве и в правоприменительной практике института протокольного расследования, не подлежащего, по заключению его разработчиков, отождествлению с протокольной формой досудебной подготовки материалов.

Возвращаясь же к главной теме разговора, заметим, что перегруженность следователей прокуратуры в 50-60-ые годы ХХ века нередко приводила к тому, что следователи милиции выполняли значительный объем процессуальной работы по уголовным делам, не отнесенным законом к их ведению.

В связи с возникновением идеи создания в СССР единого вневедомственного следственного аппарата ^{[5, c. 33-43]} острой полемике подверглась практика, связанная с так называемым «параллелизмом» в работе правоохранительных ведомств, «сращиванием» следователей прокуратуры с сотрудниками милиции ^{[6, c. 55-56]}, «стиранием граней», «обезличкой», пренебрежением правилами подслественности и проч.

Объяснялось это тем, что милиция по уголовным делам, подследственным следователям прокуратуры, сплошь и рядом полностью производила предварительное расследование, тогда как последние, не принимая уголовного дела к своему производству, ограничивались участием в производстве лишь отдельных следственных действий ^{[7, c. 59]}.

Наиболее остро указанная проблема обнажилась в начале 60-ых годов ХХ века, в силу чего Указом Президиума Верховного Совета СССР от 06.04.1963 № 1237-VI «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» ^[8] в МООП СССР (так называлось Министерство внутренних дел СССР. – прим. авт.) был создан обособленный следственный аппарат.

Отмеченное обстоятельство предопределило возобновление в юридической литературе дебатов по поводу допустимости сосуществования в рамках одного ведомства следственных и оперативно-розыскных подразделений. Последние выступали под эгидой органов дознания, поскольку оперативно-розыскные подразделения органов внутренних дел (далее – ОВД. – прим. авт.) достаточно бесцеремонно превозносились в качестве таковых, или, в лучшем случае, оперативно-розыскных подразделений органов дознания. Хотя и тот, и другой вариант не выдерживал никакой критики.

В периодической печати наблюдалось обилие суждений и сомнений относительно обоснованности функционирования двух аппаратов «следствия» в условиях одного министерства (МООП СССР).

Критике подвергалась и ситуация, согласно которой в нескольких правоохранительных органах (например, в прокуратуре и МООП-НКВД СССР) наличествовали самостоятельные разрозненные следственные структуры.

В связи с этим в теории уголовного процесса и прокурорского надзора возобладало мнение, в соответствии с которым прокурорское руководство досудебным производством соединяло, якобы, предварительное расследование, разделенное по различным ведомствам, придавая ему единое направление и обеспечивая его законность ^{[9, c. 41-43]}.

Отмеченным утверждениям сопутствовали и другие, квинтэссенцию которых составляла мысль о сомнительности существования в условиях одного ведомства и следственного аппарата, и подразделений дознания одновременно. Подразумевалось, что отсутствие единого следственного аппарата ведет к разобщенности органов предварительного расследования, различному толкованию их руководителями норм уголовно-процессуального закона, разрушению единства устоявшейся следственной практики. В силу этого расследование всех преступлений, как предполагалось, должно было осуществляться специализированными следственными подразделениями. Другое дело, что порядок (процедура) следствия, его сроки могли быть дифференцированы в зависимости от тяжести преступления и сложности его фактических обстоятельств. Процессуальное руководство деятельностью следователей должно было возлагаться на их ведомственных начальников - руководителей следственных подразделений. Прокурор же обязан был осуществлять в досудебных стадиях исключительно надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, включая органы дознания, принимая меры к устранению выявляемых нарушений закона ^{[10, c. 195-201]}.

Повременные исследователи выступали за создание единого вневедомственного следственного комитета, вычленяя, таким образом, «авангардную» правовую идею, не нашедшую, однако, окончательного воплощения в жизнь вплоть до сего дня.

Другие ученые настаивали на том, что наличие следственных подразделений в различных правоохранительных ведомствах методологически оправдано. По их мнению, подобное обстоятельство благотворно сказывалось на специализации правоохранительных органов. К тому же, действуя изолированно на специфических направлениях борьбы с преступностью, они в известной мере восполняли (компенсировали) упущения в работе друг друга.

Оценивая накопленный опыт оперативно-служебной деятельности, в том числе, в ОВД, советский законодатель и ученые сконцентрировались на устранении в обсуждаемой стратегии одного из принципиальных противоречий. Заключалось оно в том, что руководитель ОВД, воспринимавшийся вверенными ему по службе подчиненными в качестве органа дознания или его начальника, в процессуальном отношении находился в зависимом отношении от следователя. В тоже время в административном аспекте последний находился под началом руководителя ОВД, считавшегося органом дознания и его начальником в равной мере.

Сильное влияние на состояние органов предварительного расследования просматривалось как со стороны административного руководства, так и со стороны оперативных служб, которые зачастую действовали вне контроля властного субъекта досудебного производства и оказывали чрезмерное влияние на порядок сбора доказательств и их юридическую оценку ^{[11, c. 477-488]}.

Отмеченное обстоятельство и выступило впоследствии одним из весомых аргументов в пользу выделения следственного аппарата из органов прокуратуры с передачей его в ведение Следственного комитета Российской Федерации, чего, однако, в завершенном виде (с вовлечением потенциала Следственного департамента МВД Российской Федерации) не произошло.

До начала 1990-ых годов в федеральном законодательстве и в иных нормативных правовых актах, а также в правоприменительной практике органы дознания в понятийном плане охватывали собой оперативно-розыскные и процессуальные функции соответствующих сотрудников ОВД. Однако позднее, с принятием автономного федерального законодательства об ОРД (1992-1995) возникли фундаментальные предпосылки к их взаимному обособлению. Был принят Закон Российской Федерации от 13.03.1992 № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» ^[12], обновленный затем Федеральный законом от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» ^[13].

В обширных комментариях к поименованным законодательным актам по-прежнему довлела мысль о том, что, преследуя общие цели борьбы с преступностью, оперативно-розыскные и следственные подразделения (подразделения дознания появились позже – прим. авт.), способны были действовать успешней, культивируя различные средства и методы, позволяющие им достигать наиболее значимых результатов ^{[14, c. 23-28]}.

В связи с рядом спонтанных преобразований в МВД СССР (РФ) поднятая проблема отчасти была разрешена, но ведомственный следственный комитет стал числиться при означенном министерстве (1998-2011).

В приказе МВД России от 04.01.1999 № 1 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 года № 1422» (см. СПС Консультант Плюс - прим. авт.) было изложено Положение о Следственном комитете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации (Приложение 1) ^[15].

Профессор Н.А. Власова убеждена в том, что исторически становление подразделений и органов дознания было вызвано организационными и кадровыми проблемами, наличествовавшими в следственных подразделениях ^[16], с чем, на взгляд автора настоящей статьи, следует согласиться. Однако, к сказанному можно добавить и то, что, взяв на себя значительную долю нагрузки по выявлению и расследованию преступлений небольшой и средней тяжести (ч. 1 ст. 15 УК РФ), они (означенные подразделения и органы дознания), по крайней мере, в системе МВД Российской Федерации, высвободили от неё ведомственных следователей, выступив, таким образом, своеобразным «фильтром» на входе в «лабиринты» анализируемого правоохранительного ведомства.

Такие качественные отличия между дознанием и предварительным следствием в советский период были выражены слабо ^{[16, c. 187-405]}; в настоящее время их практически нет. В результате длительных реформ дознание стало ухудшенной копией предварительного следствия, и дальнейшее его сохранение, по заключению некоторой части российских ученых, представляется нецелесообразным. Подобное видение, как представляется, крайне однобоко, ибо не предлагает реальных улучшений в организации досудебного производства, которое в результате обозначенных инноваций вряд ли в состоянии приобрести что-либо новое и полезное.

Рассуждая об отличии дознания от предварительного следствия, профессор В.М. Савицкий еще в 70-ые годы прошлого века писало том, что дознание, уравненное к правовому режиму предварительного следствия, фактически и есть предварительное следствие ^{[17, c. 147]}.

Аналогичной точки зрения придерживается профессор В.В. Кальницкий, подмечающий незначительную разницу между дознанием и предварительным следствием; к тому же он констатирует тенденцию к их унификации ^{[18, c. 58]}. Об этом же рассуждают и другие ученые ^{[19, c. 138-142]}.

Один из вариантов реформирования досудебного производства, по мнению профессора Г.Н. Королева, заключается в законодательном обеспечении подлинной процессуальной самостоятельности органов дознания и предварительного следствия, представляющих в уголовном процессе органы исполнительной власти, и их независимости от суда при принятии процессуальных решений. Вследствие того, что в настоящее время нет принципиальных отличий дознания от предварительного следствия по целям их производства, сложилась ситуация, при которой в трех ведомствах исполнительной власти и дознание, и предварительное следствие сосредоточены в руках одного органа – органа дознания ^{[20, c. 31]}.

Комментируя данную точку зрения, целесообразно осознавать важный организационно-правовой момент, заключающийся в том, что в системе МВД Российской Федерации дознание и предварительное следствие сосредоточены в руках не органа дознания, а ОВД, точнее - его начальника.

Продолжая свою мысль, профессор Г.Н. Королёв присоединяется к позиции профессора Л.В. Головко, уверенного в том, что, несмотря на все усилия законодателя различия между дознанием и предварительным следствием остались аморфными. Об этих формах предварительного расследования можно сказать только одно: либо дознание – есть упрощенный вариант предварительного следствия, либо предварительное следствие – есть квалифицированное дознание ^{[21, c. 57]}.

Как бы то ни было, но процитированные исследователи воочию игнорируют серьезнейший аспект дифференциации комментируемых форм предварительного расследования. Он незримо присутствует при объективной оценке факта существования в рамках одного ведомства двух параллельно действующих (по сути) следственных аппаратов, одним из которых (подразделения дознания) обеспечивается максимальное эффективное приложение усилий следователей к расследованию тяжких и особо тяжких преступлений, в том числе, оставшихся нераскрытыми (прошлых лет).

В проекте концепции государственно-правовой политики борьбы с преступностью, разработанном Академией МВД России еще в 1996 году, в частности, отмечалось, что в области уголовно-процессуального обеспечения этой работы представляется целесообразным сосредоточить усилия следователей, особенно ОВД, на расследовании наиболее опасных преступлений и уголовных дел с большим количеством эпизодов преступной деятельности. Акцент на этом делался параллельно с установкой на перспективность научного обоснования более рациональных форм первоначального реагирования органов дознания и предварительного следствия на сообщения о преступлениях, а также устранение искусственного разрыва порядка получения доказательств до возбуждения уголовного дела и после такового ^{[22, c. 24, 25]}.

Ярые противники означенных декламаций, как правило, возражают, ссылаясь на то, что все преступления, независимо от степени их тяжести и ряда других обстоятельств должны расследоваться одинаково, в строго определенном (универсальном) правовом режиме, то есть в форме предварительного следствия; такой позиции придерживался, например, профессор М.С. Строгович.

Подобное воззрение в середине ХХ века возможно и было заманчивым. Была другая страна, иная криминальная обстановка и др. Но примерять его к нынешней социально-экономической ситуации в стране следует с большой осторожностью и с поправкой на время, а также накопленный опыт.

Перечисленные соображения актуализировались в конце ХХ – начале ХХI веков на фоне обвальной дифференциации правоохранительных и контролирующих органов, вознамерившихся в одночасье обрести вожделенную независимость. Эта тенденция нашла отражение, в частности, в Федеральном законе от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».

Возобладавший в умах реформаторов порыв непоследовательного переустройства отечественной правоохранительной системы трансформировался в спонтанное дробление некогда интегрированных в одном ведомстве подразделений и служб, крайне неоднозначно переживших подобное «обновленчество» впоследствии. Достаточно вспомнить о судьбе налоговой полиции, как органа дознания (2003) ^[23].

Единовременно приумножились научные консультации на предмет допустимости совмещения в одном должностном лице разнородных функций, чего не избежал и статус дознавателя. Стала тиражироваться точка зрения о том, будто бы его правовое положение сочетает в себе функции уголовного преследования и обвинения, а равно защиты и разрешения уголовного дела по существу (без его направления в суд), относившейся к прерогативе судьи (суда).

С полномочиями прокурора всё произошло строго наоборот. Российские парламентарии наделили его функцией системного, производимого на постоянной основе уголовного преследования, снабдив вдобавок полномочиями по осуществлению надзора за тем же уголовным преследованием. Если бы в отраслевой теории и в правоприменительной практике сохранялась функция расследования, подобные хитросплетения вряд ли бы состоялись (удались).

Но и этого оказалось недостаточно. Отдельные энтузиасты стали сетовать за необходимость назначения и производства в ряде случаев, так называемых, независимых экспертиз, которые на поверку не всегда выполнялись добросовестно («по указке»). Несмелые возражения на эту тему местами раздавались и раздаются, в том числе, в связи с тем, что их средняя стоимость в различных регионах Российской Федерации зашкаливает.

Остаются неразрешенными и другие процедурные моменты. Они форматируют необратимые трудности при производстве дознания, а стало быть, снижают эффективность досудебного производства в целом. Как ранее, так и теперь не до конца понятно, как соотносятся между собой общепринятые формы предварительного расследования; что следует подразумевать под неотложными следственными действиями, какие подвижки в совершенствовании уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации в этом смысле следует предпринимать и т.д.? ^{[24, c. 187]}

Некоторые из них отчасти нашли разрешение в приказе МВД России от 09.01.2018 № 1 «Об органах предварительного следствия в системе МВД России» ^[25]. Однако и в нём не обошлось без курьеза. Так, в Приложении 1 констатируется, что порядок взаимодействия, в том числе, следственного отдела с органами прокуратуры и суда, с органами, осуществляющими оперативно-розыскную и экспертно-криминалистическую деятельность, а также дознание, устанавливается законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами Министерства (п. 7).

Безусловно, следственные отделы могут взаимодействовать с органами прокуратуры, суда и дознания, но только в организационной форме и не по конкретным уголовным делам. Но упоминать об этом походя, без серьезных научных пояснений (комментариев) недопустимо.