Исторические этапы эволюции государственного регулирования банковской деятельности в СССР: 1920-е – начало 1930-х годов

Аньшин Денис Валерьевич ORCID: 0000-0003-3368-697X аспирант, кафедра Истории государственного и муниципального управления, ФГБОУ ВО «Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова» 119991, Россия, Москва, г. Москва, ул. Ленинские Горы, 1 Anshin Denis Valerevich Postgraduate student, Department of History of State and Municipal Administration, Lomonosov Moscow State University 119991, Russia, Moskva, g. Moscow, ul. Leninskie Gory, 1 Dvanshin@yandex.ru

Введение

История банковской деятельности в 1920-30-е годы исследована в работах ряда ученых и практиков. Здесь можно выделить исследования советских ученых - Л.Н. Юровского, М.С. Атлас, З.В. Атласа, современных российских авторов –А.А. Артемьева, С.А. Уразовой, А.С. Соколова, Л.А. Муравьевой и других. ^{[1,2,4,8,10,13,14,16,23]}. Это работы самого разного плана, во многом посвященные описанию возникновения и функционирования банков, анализу их работы, деятельности выдающихся руководителей банковской сферы и изучению других аналогичных вопросов, касающихся данных организаций. В гораздо меньшей степени исследована история становления и развития государственного регулирования банковской системы как такового (хотя необходимо отметить, что отдельные аспекты проблемы рассматривались в работах указанных выше авторов) и как самостоятельной «отрасли» государственного управления.

Автор ставит своей целью определить этапы эволюции государственного регулирования банковской деятельности, их содержание, логику межэтапных переходов с учетом изменений социально-экономических и политических условий жизни страны; предполагается также с позиций системного подхода представить организационно-функциональную модель государственного регулирования банковской сферы, которая сложилась к концу рассматриваемого периода.

Выбор темы исследования и ее актуальность определяются рядом моментов. Во-первых, неоднозначностью оценок в публикациях различных авторов результатов преобразований банковской сферы и ее государственного регулирования в начале и к середине 1930-х годов и необходимостью дальнейшего исследования данного вопроса, во-вторых, недостаточной исследованностью стадий и в целом стадийного подхода к изучению государственного регулирования банковской сферы в рассматриваемый период, в-третьих, необходимостью рассмотрения данной проблемы с позиций системного подхода, которое отсутствует в литературных источниках, в четвертых, востребованностью в настоящее время знаний о денежно-кредитных механизмах и формах регулирования в периоды индустриальных преобразований и осложнений в международном положении страны.

В статье использованы источники, содержащие информацию по теме данной работы: постановления органов политической, законодательной и исполнительной власти; газетные источники, ведомственные материалы архивных фондов Центрального банка РФ, недостаточно освещенные в научной печати, а также статьи и книги ученых и практиков, исследующих проблемы государственного регулирования банковской системы.

Не случаен выбор хронологии исследования. Именно в этот период создавалась и к середине 30-х годов прошлого века была в общих чертах была создана система государственного регулирования банковской сферы, которая с определенными модернизациями просуществовала до конца советского периода.

На рассматриваемом временном отрезке можно выделить ряд этапов:

1920-1921 гг., 1922-1926 гг., 1927-1932, 1932-1935 гг. Каждый отдельный этап характеризуется своими особенностями государственного регулирования и функционирования денежно-кредитной и банковской систем как элементов общехозяйственного управления. На всех рассматриваемых этапах создавались предпосылки перехода к следующей стадии развития в соответствии с динамикой целей и задач государственного и экономического строительства.

1920-1921 гг. – осознание тупика в части применяемых организационных и финансово-экономических механизмов управления экономикой

К началу 1920-х годов Советская Россия подошла с разрушенной экономикой и глубоким кризисом финансовой, денежно-кредитной и банковской систем. Среди многих особенностей того периода автору представляется важным отметить следующие: катастрофическое падение производства в промышленности и сельском хозяйстве, господство натурального обмена, распад денежной системы, гиперинфляцию, фактически не контролируемую денежную эмиссию, контрреволюционные и иные мятежи во многих регионах страны.

В целом было понятно, что без системного изменения ситуации дальнейшее поступательное развитие страны невозможно. Политика военного коммунизма себя полностью исчерпала и дальше ее проведение было нецелесообразно и вредно.

Банковская сфера практически перестала функционировать. Знаменательным событием в этом плане стало закрытие в январе 1920 года Народного банка РСФСР, который осуществлял бюджетное финансирование народного хозяйства. ^[13]

Как отмечал З.В. Атлас «военный коммунизм не создавал почвы для широкого использования советских денег как орудия учета труда и продуктов труда, как средства контроля над мерой труда и мерой потребления. К концу этого периода деньги перестали выполнять в рамках обобществленного хозяйства функцию средства обращения». ^{[2, с.68]}

Но в 1921 году ситуация стала меняться.

На X съезде РКП(б) в марте 1921 года был провозглашен переход от продразверстки к продналогу, использованию концессий и проведению новой экономической политики. Далее был осуществлен ряд действий в развитие решений съезда, в том числе в части рыночных отношений, денег и банков. В данном контексте можно отметить четыре важных документа, вышедшие в 1921 году, которые создали предпосылки проведения будущих преобразований в денежной и банковской сферах. Это декреты СНК от 14 мая 1921г. «Об обмене» и от 16 августа 1921 г. «О расширении прав государственных предприятий в области финансирования и распоряжения материальными ресурсами», а также Постановление ВЦИК «Об учреждении государственного банка» от 4 октября 1921 г. и Декрет ВЦИК «О мерах по упорядочению финансового хозяйства» от 10 октября 1921 г. Они разрешали свободный товарообмен и торговлю на рынке, расширяли самостоятельность предприятий в финансово-кредитной сфере, и что особенно важно – в 1921 году был создан Государственный банк РСФСР ^{[3, с. 91-93]}. Последнее обстоятельство знаменовало начало нового этапа развития системы регулирования банковской деятельности.

1922-1926 гг. – становление новых кредитно-денежной и банковской систем, начало создания форм и механизмов государственного регулирования банковской сферы

Резолюция ХI съезда РКП(б) от 2 апреля 1922 г. «О финансовой политике» положила начало реализации новой экономической политики в финансово-денежной части, управлению хозяйством «все более … через посредство рынка, т. е. через посредство денег» ^{[5, с. 13-14]}. Отмечалось, что «для данного момента необходимо…твердо установить, что наша экономическая и финансовая политика решительно ориентируется на восстановление золотого обеспечения денег, необходимого, поскольку золото твердо остается мировыми деньгами, и в отношениях на внутреннем рынке…» ^{[5, с. 13-14]}.

Как необходимый комплекс мер и прероприятий для реализации решений съезда началась подготовка и проведение денежной реформы.

Денежная реформа 1922-1924 годов имела определенное сходство с реформой 1895-1897 годов прежде всего в использовании золотого эквивалента, а также привлечении специалистов, участвующих в проведении преобразований денежного обращения С. Ю. Витте в Российской империи. В частности, одним из творцов советской денежной реформы наряду с другими практиками и теоретиками считается Н. Н. Кутлер, с 1885 года работник министерства финансов империи, бывший в 1905-1906 годах министром земледелия (главноуправляющим землеустройством и земледелием) ^[12]. Это один из моментов, указывающий на некоторую, хотя и косвенную, но все-таки преемственность денежной политики, проводимой в определенные периоды в СССР и Российской империи

В оборот была введена новая валюта – червонец. Банковский билет в один червонец приравнивался к одному золотому 78,24 доли чистого золота и равен 10 рублям золотой монеты старой чеканки. Банковские билеты должны приниматься по их нарицательной стоимости в уплату налогов и таможенных пошлин ^{[23, с. 209-211]}.

К началу 1924 года новая валюта стала основной в денежном обороте. В решениях XIII партконференции в январе 1924 года отмечено, что «из 350 миллионов общей массы денежного обращения в стране червонец составляет уже 270 миллионов, т.е. около 4/5)» ^{[7, с.212]}. Указывалось также, что «рост государственной промышленности за истекший год не был бы возможен без червонца. На основе червонного обращения было проведено и проводится кредитование промышленности, торговли и сельского хозяйства» ^{[7, с.212]}. Отмечались также необходимость завершения денежной реформы и ее роль в создании предпосылок формирования планового начала в народном хозяйстве ^{[7, с.213]}.

Важным элементом государственного регулирования банковской деятельности в тот период было предоставление Госбанку права эмиссии новой валюты и изъятия из обращения старой. Это решение интегрировало рассматриваемое государственное регулирование с реализацией финансовой и денежной политик.

Другим моментом становления государственного регулирования банковской деятельности было развитие организационных структур такого регулирования, что проявилось в создании в 1924 году Комитета по делам банков при Правлении Госбанка СССР. Необходимость создания такого комитета диктовалась среди прочего тем, что начался интенсивный процесс создания банковских и денежно-кредитных учреждений, деятельность которых было необходимо регулировать со стороны государства.

Начиная с 1922 года заметно активизируется работа Государственного банка практически по всем направлениям его деятельности, в особенности в сфере кредитования народного хозяйства. Так, всего за полтора года с 1нваря 1922 года по 1 июня 1923 года валюта баланса банка возросла в 5,5 раза, ссуды промышленности в 6,3 раза, ссуды сельскому хозяйству в 4,6 раза^[1].

В этот же период стали появляться отраслевые банки. В 1922 году были созданы Промбанк (Торгово-промышленный банк) и в 1924 году Электробанк (в 1922 году банк «Электрокредит» для финансирования электрификации).

Уже в годы, непосредственно предшествующие началу интенсивной индустриализации, встал вопрос аккумуляции финансовых ресурсов, требуемых для ее проведения. С этой целью предпринимались различные действия, в том числе создание сберегательных касс (гострудсберкасс). Еще в начале 1923 года была открыта первая сберегательная касса. Для активизации населения в направлении роста сбережений среди прочего использовались так называемые «двухнедельники сбережений». Двухнедельник сбережений, который проводился в сентябре 1927 года, позволил увеличить число вкладчиков сберегательных касс на 500 тысяч и сумму вкладов на почти 30 млн. руб. Само мероприятие проводилось в большинстве регионов страны, в том числе, в достаточно отдаленных от центра. Так в газете «Автономная Якутия», рассматривалась необходимость проведения данной компании и отмечалось, что «хозяйственный организм СССР за годы неустанного социалистического строительства окреп, у населения имеются известные излишки средств, которые необходимо передать в железный фонд дальнейшего строительства социализма и обороны нашей страны» ^[11]

Усилия по восстановлению народного хозяйства начали давать свои результаты. Так, по данным партийных документов, «в 1924-25 хозяйственном году сельское хозяйство приближалось уже к довоенным размерам, достигнув 87 процентов довоенного уровня. Крупная промышленность СССР давала в 1925 году уже около трех четвертей довоенной промышленной продукции. В 1924-25 году Советская страна смогла уже вложить в капитальное строительство 385 миллионов рублей». ^{[6, с. 186]}

В декабре 1925 года XIV съезд ВКП(б) сформулировал задачу индустриализации страны. «Социалистическая индустриализация страны — таково то основное звено, с которого нужно начать разворот строительства социалистического народного хозяйства ^{[6, с.187]}.

В целом к 1926 году начался переход от восстановления к реконструкции народного хозяйства, возникла задача соответствующей перестройки кредитной и банковской систем ^{[15, с.29]}.

1927-1932 годы – адаптация денежной системы к задачам индустриализации и коллективизации и перестройка банковской сферы

На объединенном пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б) в июле-августе 1927 года отмечались проблемы мобилизации финансовых ресурсов для осуществления индустриализации и осуществления капиталовложений в промышленность. Проблемы среди прочего были вызваны как активным началом процессов индустриализации, так и обострением международной обстановки и осложнением получения кредитов из-за рубежа. Отмечалось также снижение отдачи капитальных затрат ^{[17, с. 428]} (табл.1)

Таблица 1

Эффективность затрат в основной капитал

В декабре 1927 года XV съезд вынес решение о всемерном развертывании коллективизации сельского хозяйства и дал директиву о составлении первого пятилетнего плана народного хозяйства, что ознаменовало начало запуска качественно новых процессов в социально-экономическом и политическом развитии страны. Новые задачи были поставлены и перед банковский системой.

Прежде всего требовалось усиление централизации и повышение роли Госбанка. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 июня 1927 года «О принципах построения кредитной системы» на Госбанк было возложено «непосредственное руководство всей кредитной системой и наблюдение за деятельностью других кредитных учреждений в соответствии с правительственными директивами в области кредитной политики … Госбанк стал единым банком краткосрочного кредитования, расчетным и кассовым центром хозяйства» ^{[15, с.30]}. По сути этим постановлением было положено начало проведения подготовительного этапа реформы.

Далее, для концентрации кредитных ресурсов и развития долгосрочного кредитования и подключения к решению этих задач коммерческих банков требовалось осуществить модернизацию этой сферы. И вполне логичным исходя из этого требования было объединение в 1928 году (году начала выполнения заданий первой пятилетнего плана) акционерных Промбанка и Электробанка. На этой основе был создан Банк долгосрочного кредитования промышленности и электрохозяйства ^{[4, c.58]}. Необходимость создания механизмов и организационных форм долгосрочного кредитования вытекала из пятилетнего планирования как такового и принятия соответствующих среднесрочных и долгосрочных решений.

Следующий важный шаг на пути к реформе 1930 года –Постановление ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г «О реорганизации управления промышленностью»

Главное в нем – это признание предприятия основным звеном экономики, сочетание плана и хозрасчета, усиление использования стоимостных и кредитных инструментов. Постановление упорядочивало отношения между банками, трестами и предприятиями ^{[4, с.58]}.

Сама реформа, начало которой положено Постановлением ЦИК и СНК СССР от 30 января 1930 года, определила стартовый этап введения новых условий функционирования банковской системы и ее государственного регулирования. Далее, в 1931 и 1932 годах вышли дополнительный нормативные акты, корректирующие и развивающие первоначальные положения и учитывающие первый, не всегда позитивный опыт (рис.1). Основными нововведениями реформы были ^{[2,4,18,19,20,21,22]}:

· запрещение коммерческого кредита и его полное замещение банковским;

· создание системы долгосрочного кредитования через специальные банки;

· кредитование государственным банком непосредственно входящие в состав объединений и трестов предприятия на основе их планов кредитования;

· предоставление права объединениям и трестам в пределах общего лимита перераспределять кредиты между входящими в их состав предприятиями;

· кредитование товарооборота потребительской кооперации Государственным банком на основании планов, согласованных соответственно с Центросоюзом Союза ССР, центрами потребительской кооперации;

· осуществление кредитования коллективных хозяйств (коммун, артелей и товариществ по общественной обработке земли), сельскохозяйственных производственных объединений, единоличных бедняцких и середняцких крестьянских хозяйств, не охваченных производственными объединениями.

1932-1935 г.г. – завершающий этап и некоторые результаты реформы в части темпов и структуры кредитования отраслей народного хозяйства

Первые итоги подготовительных мероприятий реформы проявились уже в 1929-1930 годах (таблица 2). Это коснулось сельского хозяйства, пищевой промышленности, торговли, промысловой кооперации, то есть отраслей с относительно коротким производственным циклом, в которых не требовалось значительных вложений в основной капитал. В этих отраслях была высокая востребованность прежде всего краткосрочного финансирования оборотных средств. Что касается тяжелой промышленности, то здесь результаты оказались существенно скромнее. Различия в темпах кредитования сказались на изменении отраслевой структуры общего фонда кредитования(табл.3). Так доля торговли возросла с 13,6 до 36,3 %, сельского хозяйства с 4,6 до 18,7%. Удельные веса легкой и тяжелой промышленности, напротив, существенно уменьшились. Такую ситуацию в определенной степени оказал влияние тот факт, что краткосрочному кредитованию должно предшествовать создание производственного аппарата и требовалось время для освоения производства продукции на новых мощностях.

Но уже в 1934-35 годах, когда предприятия промышленности начали работать в полную силу, темпы роста кредитования заметно возросли и составляли уже 140-150% в год. Кроме физического создания и развития предприятий данной отрасли, важным фактором такого роста было принятие и реализация Постановления ЦИК и СНК Союза ССР `О безвозвратности финансирования капитального строительства государственных предприятий промышленности, транспорта и связи` N 89/386 от 9 марта 1934 г.^[24]

Таблица 2

Темпы роста объемов кредитования отраслей народного хозяйства

в 1928-1935 гг. (разработано автором по данным ^[9])

В процентах к предыдущему году

В определенном смысле этим постановлением в основном завершилась кредитная реформа. Таким образом, можно определить расширенный «жизненный цикл» реформы, включая подготовительную ее часть и мероприятия по развитию организационно-экономических механизмов кредитования периодом с 1927 по 1934 годы.

В целом обобщение автором хода подготовки, запуска и развития реформы представлено на рис.1.

Таблица 3

Отраслевая структура кредитования отраслей народного хозяйства в 1928-1935 гг. (разработано автором по данным ^[9])

В процентах к итогу

Кредитная реформа и организация ее проведения имели ряд недостатков, многие из которых были исправлены в последующие годы. Активная работа по совершенствованию кредитной системы велась в недрах Государственного банка, о чем свидетельствуют многочисленные предложения работников банка, направленные напрямую партийному руководству и в СНК ^[25]

Есть разные точки зрения по поводу целесообразности и результатов реформы. По мнению автора, не отрицая в целом сильного и даже определяющего влияния политики и идеологии на экономические процессы в рассматриваемый период, вряд ли можно считать в полной мере правильными выводы о том, что « в результате банковских реформ конца 20-х годов ХХ века и кредитной реформы 1930—1932 годов ……использование денег и кредита определялось идеологическими и политическими целями, а не задачей повышения экономической эффективности производства»^[26]. Здесь можно согласиться с мнением В. Катасонова в том, что «для совершения рывка требовались крупные капиталовложения в реконструкцию существующих и создание новых производственных мощностей. Для этого требовалась совершенно другая денежно-кредитная система, нежели та, что была выстроена при НЭПе. Промышленности нужны были кредиты, во-первых, длинные; во-вторых, без высоких процентов (а лучше вообще без них); в-третьих, не требующие от кредитополучателя непосильного для него обеспечения. Решения о выдаче кредитов промышленным предприятиям надо было принимать ….. на основе общегосударственных планов развития всех отраслей экономики» ^[27].

Рис. 1 Этапы: подготовка, начало, развитие и завершение реформы кредитной системы СССР (разработано автором)

Организационно-функциональная системная модель государственного регулирования банковской сферы после завершения кредитной реформы

Преобразования, вызванные кредитной реформой, коснулись практически всех элементов системы государственного регулирования банковской деятельности. С позиций системного подхода необходимо исследовать рассматриваемый комплекс как целое, состоящее из частей (подсистем), и отдельных элементов, находящихся во взаимодействии ^[28].

Предлагаемая автором общая компоновка (организационно-функциональная модель) такой системы представлена на рис 2. Она состоит из трех основных взаимосвязанных частей: органов государственной власти с их воздействием на соответствующие институты, самих банковских организаций с их иерархией и комплекса политик, форм, механизмов и инструментов регулирования банковской системы как части более общей денежно-кредитной метасистемы.

Рассматриваемые преобразования прежде всего затронули роль и функции центрального элемента - Государственного банка СССР. Он стал полноценным центром кредитования, осуществления кассовых расчетов, проводником политики денежного обращения и центром международных расчетов ^[4]. Существенно повысилась его роль как банка банков.

Произошло разделение функций краткосрочного и долгосрочного кредитования и они были закреплены за конкретными банковскими организациями. Уже само по себе осознание различий и особенностей предоставления (и привлечения) финансовых ресурсов на разные сроки имеет и практическое и методологическое значение. По сути, это повышение зрелости банковской, и не только, системы.

Были созданы банковские учреждения, обладающие отраслевой специализацией (кредитование сельского хозяйства, кооперации, внешней торговли и др.). Такое разделение также в определенной степени способствовало более качественному выполнению банковских функций.

В целом была создана система банков и комплекс ее государственного регулирования, формы, механизмы и инструменты, отвечающие требованиям усиления централизации управления советской социально-экономической и политической системами.

Рис. 2. Организационно-функциональная системная модель государственного регулирования банковской деятельности к середине 1930-х годов (разработано автором)

Заключение

Проведение данного исследования позволило сделать следующие выводы.

• Становление государственного регулирования банковской сферы в период 1920-1930-х годов прошло сложный путь. Менее чем за 15 лет эта сфера и ее регулирование преодолели дистанцию от «полного отрицания» необходимости их наличия в экономической системе до превращения в необходимый элемент, эффективное функционирование которого существенно влияло на достижение целей экономических преобразований в стране.
• Именно эта связь и определила характер эволюции рассматриваемой системы и организационно-функциональную модель государственного банковского регулирования. Предлагаемая автором компоновка такой модели позволяет рассмотреть формы и механизмы регулирования и взаимодействие участников данного процесса с позиций системного подхода.

• Выделяются ряд этапов эволюции государственного регулирования банковской сферы, различающиеся между собой содержанием такого регулирования, связанного с особенностями государственной экономической политики на каждом этапе.

• Это содержание определялось комплексом факторов и событий, среди которых можно выделить создание Государственного банка, расширение его функций по мере изменения целей государственной социально- экономической политики; создание органов банковского надзора; трансформацию функций банков, подчиненную изменению потребностей финансового обеспечения процессов перестройки экономики, индустриализации и коллективизации; установление правил кредитования секторов экономики в соответствие с поставленными перед ними задачами развития.

• Логическим результатом развития государственного регулирования банковской сферы стала подготовка и проведение кредитной реформы. Сама кредитная реформа не была разовым мероприятием, она вместе с подготовительными и корректирующими действиями по первым результатам ее осуществления представляла комплекс взаимосвязанных мер и проводилась по оценке автора, при рассмотрении ее «расширенного жизненного цикла», с 1927 по 1934 годы;

• Прямым результатом реформы стал заметный рост кредитования экономики. Этот рост был очень неравномерным в отраслевом разрезе, с преимущественным направлением кредитных ресурсов в торговлю и сельское хозяйство и в меньшей степени в тяжелую и легкую промышленность. Такая ситуация отражала отраслевую структуру экономики и недостаточную готовность промышленности привлекать значительные кредиты на начальных этапах реформы.

• Итогом реформы было создание к первой половине 1930-х годов системы государственного регулирования, включающей государственно-политические управляющие структуры, государственный банк, функциональные и отраслевые банки, а также комплекс форм, правил, механизмов и инструментов рассматриваемого регулирования.