Проблемы эффективности правоохранительной деятельности в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

Бегеза Виталий Васильевич ORCID: 0000-0002-5201-520X Cтарший преподаватель, кафедра Государственного управления и Национальной безопасности, Российская Академия Народного Хозяйства и Государственной Службы при Президенте Российской Федерации 119602, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 84 с 1 Begeza Vitaliy Vasilevich Senior Lecturer, Department of Public Administration and National Security, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 119602, Russia, Moscow, Vernadsky ave., 84 with 1 89250240000@mail.ru Другие публикации этого автора

Термин «национальная безопасность» относится к числу дискуссионных понятий современной отечественной науки. Финансовый словарь содержит краткий, лишенный четких формулировок термин «национальная безопасность», определяющий ее как безопасность многонационального народа Российской Федерации, выступающего носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации.

Словарь И. И. Санражевского трактует национальную безопасность как защищенность личности, общества и государства от угроз внутреннего и внешнего характера, устойчивость перед факторами, оказывающими неблагоприятное влияние, гарантию стабильного развития прогресса общества, способствующую обеспечению конституционных прав, свобод, достойного качества и уровня жизни граждан, суверенитета, территориальной целостности и устойчивого развития, обороноспособности и безопасности государства.

Политологический словарь определяет национальную безопасность в качестве комплекса «внутренних и внешних условий, выполнение которых обеспечивает стабильное политическое, социально-экономическое и духовно-культурное развитие общества, независимость, защиту суверенитета и территориальной целостности государства».

Развернутая трактовка термина «национальная безопасность» приведена в экономическом словаре, определяющем ее как «совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера с учетом имеющихся ресурсов и возможностей» 3.

Среди ученых, посвятивших свои исследования вопросам трактовки термина «национальная безопасность», следует отметить Т.Н. Балашову, В.П. Булавина, В.Г. Вишнякова, С.В. Гунича, В.В. Данилейко, В.А. Золотарева, Э.С. Иззатдуста, В.А. Каламанова, Ю.С. Канину, И.Б. Кардашову, В.А. Колокольцева, К.А. Краснову, А.А. Куковского, В.Е. Макарова, В.В. Мамонова, Ю.И. Мигачева, Н.А. Молчанова, К.С. Нежинскую, Д.Е. Погорелого, Г.Г. Попова, А.А. Прохожева, В.Л. Райгородского, В.М. Редкоус, В.Д. Самойлова, И.И. Санражевского, Э.Т. Сибагатуллину, В.Ю. Фесенко, К.В. Филиппова, О.А. Челпаченко и многих других. Анализируя труды указанных ученых и практиков, независимо от того, в какой временной период по отношению к принятию Стратегии было высказано мнение относительно исследуемой категории, следует отметить, что «национальная безопасность» понимается в качестве «состояния» (в том числе «условия»), реже «системы» или «уровня» защищенности (существования), что в принципе не противоречит принятой Стратегии.

Так, Г.Г. Попов высказывает мысль о том, что «национальная безопасность, представляя собой состояние защищенности жизненно важных интересов таких социальных субъектов, как личность, общество и государство, есть общественное отношение по поводу реализации данных интересов».

А.А. Прохожев и иные авторы учебника «Общая теория национальной безопасности» высказывают мнение о том, что «…национальная безопасность подразумевает триединую составляющую, каждый компонент которой одинаково значим – безопасность личности, безопасность общества и безопасность государства» и предлагают под ней понимать «защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности от внутренних и внешних угроз, обеспечивающую устойчивое поступательное развитие страны».

Э.С. Иззатдуст, производя анализ исследуемого понятия, высказывает мысль об отсутствии единого подхода к трактовке термина «национальная безопасность». По словам Э.С. Иззатдуста в современных российских условиях понятие «национальная безопасность» объединяет воедино индивидуальную безопасность, общественную и государственную. Основными объектам безопасности выступают присущие индивиду права и свободы, общественные материальные и духовные ценности, конституционный строй, суверенитет и обеспечение территориальной целостности государства.

Таким образом, обобщая расмотренные определения понятия «национальная безопасность» и принимая за основу их непротиворечие Стратегии, в качестве наиболее правильной трактовки рассматриваемого термина примем определение, содержащееся в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации.

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ^[1] (далее - Стратегия), под национальной безопасностью понимается состояние, характеризующееся защищенностью личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации.

Очевидно, что существует внутренне и внешнее воздействие на национальную безопасность. При этом, указанное воздействие осуществляется на основы самостоятельности и независимости государства, а также основные права и свободы его граждан.

Решая вопросы создания системы национальной защищенности, необходимо исходить из того, что объект защиты в данном случае является весьма сложноструктурированным, многообразным, состоящим из множества разносторонних структурных элементов, следствием чего является и сложность структурирования взаимосвязи этих элементов. По справедливому мнению некоторых ученых, сама система безопасности отражает процесс взаимодействия национальных интересов и угроз им, является функциональной, в то время, как система обеспечения безопасности имеет своей целью защиту национальных интересов, представляет собой организационную систему средств, способов, субъектов (органов)^[2].

Содержание национальной безопасности представлено личной безопасностью каждого гражданина, общественной безопасностью и, непосредственно, государственной безопасностью. Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что под национальной безопасностью следует понимать состояние защищенности трех названных субъектов от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность страны.

Защита национальной безопасности представляет собой непосредственную деятельность государства.

Не секрет, что именно защита национальной безопасности является основополагающей задачей в целях успешного функционирования государства, обеспечения комфортных условий жизнедеятельности его граждан.

Как справедливо отмечает ряд специалистов, спецификой проблем в сфере обеспечения защищенности безопасности национального уровня является изменение мироустройства стран, имеющих общие корни, вызванное политико-психологическими процессами^[3].

Система обеспечения и защиты национальной безопасности представлена и совокупностью субъектов, находящихся во взаимодействии, а также различных органов, сил, и средств обеспечения безопасности на национальном уровне, обеспечивающихся посредством существующих правовых норм.

Главенствующее место в системе обеспечения защищенности общественной значимости, основополагающих прав и свобод человека и гражданина, закреплено за правоохранительными органами.

Данное обстоятельство продиктовано правовой природой и функциями обозначенных государственных органов, прежде всего, наделением их государственно-властными полномочиями, способствующими своевременно и в необходимом объеме реагировать на происходящие события^[4].

Особое место в системе органов правоохранительного характера отведено органам внутренних дел. Данные органы наделены наиболее широким объемом полномочий и обладают более широкой компетенцией при использовании мер принуждения административного характера^[5].

Обеспечение защищенности на национальном уровне представляет собой весьма сложную систему. Указанная система состоит, в том числе, и из соответствующих средств и ресурсов. При этом, основными объектами безопасности национального уровня являются личность, общество и государство. Критерием обеспечения защищенности каждого из названных объектов является удовлетворенность в использовании конкретного предмета каждого из объектов.

Так, для физического лиц этим предметом будут выступать конституционные права и свободы, а также достойные качество и уровень жизни.

В современном понимании общественная безопасность формируется как определенная совокупная характеристика безопасности каждого лица, а государственную безопасность необходимо изучать через многогранность защиты личности.^[6]

Рассматривая вопросы системы национальной безопасности, важно подчеркнуть, что, по общему правилу, под системой обеспечения национальной безопасности следует понимать взаимосвязь лиц и органов национальной безопасности, обеспечивающих в пределах нормативных правых актов реализацию и защиту интересов национальных.

В данной связи важно подчеркнуть, что приоритетная роль в исполнении обязанности обеспечения безопасности национальной принадлежит Президенту Российской Федерации^[7].

Таким образом, верховенство, центр системы органов обеспечения безопасности представляет именно Президент Российской Федерации.

В данной связи логично предположить, что система органов обеспечения национальной безопасности представлена органами, подотчетными Президенту Российской Федерации.

Кроме того, в систему обеспечения национальной безопасности входя и все три ветви государственной власти.

Законодательная создает необходимую правовую базу, на основе которой в последствии будет осуществляться непосредственная деятельность по обеспечению национальной безопасности, определяет круг полномочий органов, осуществляющих данную деятельность по обеспечению безопасности национальной, устанавливает правовой статус субъектов рассматриваемых отношений.

Органы исполнительной власти являются, фактически, непосредственно исполняющими деятельность по обеспечению безопасности национальной.

Судебная система выступает средством защиты конституционных прав и свобод граждан в сфере защиты национальной безопасности.

Обозначая систему ветвей власти, необходимо отметить и то обстоятельство, что поправки к Конституции Российской Федерации, принятые 1 июля 2020 года ввели в правовой оборот еще и такой вид власти, как публичная^[8]. Данный институт является совершенно новым для отечественного законодательства. При этом, не содержится четкой конкретизации ни самого понятия публичной власти, ни ее функций, компетенций и прочих статусообразующих признаков. Остается надеяться, что в ближайшее время данный пробел законодателем будет устранен.

В соответствии со статьей 80 Конституции РФ, Президент Российской Федерации является гарантом, в том числе, прав и свобод человека и гражданина, а также принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

Таким образом, координация деятельности по обеспечения национальной безопасности осуществляется именно Президентом РФ.

Также, согласно Конституции РФ (ст. 83) в целях содействия главе государства в реализации его полномочий по вопросам обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, а также поддержания гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз Президент РФ формирует Совет Безопасности Российской Федерации.

Совет Безопасности РФ осуществляется свою деятельность на основании Положения^[9]. Названное Положение определяет задачи, функции, его структуру, порядок осуществления деятельности, правовой статус его руководства и сотрудников.

Анализ положений Стратегии позволяет возможным прийти к выводу, что в систему обеспечения национальной безопасности входят значительное количество органов власти, как «силового», «военного» характера деятельности, так и «гражданские».

При этом, представляется возможным отнести к основным, центральным органам, осуществляющим деятельность по обеспечению национальной безопасности:

- Министерство обороны Российской Федерации;

- Министерство внутренних дел Российской Федерации;

- Федеральную службу безопасности Российской Федерации;

- органы внешней разведки;

- Росгвардию.

Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций^[10].

Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции (далее - сфера внутренних дел), а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел^[11].

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России) является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации (далее именуется - государственная граница), охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность Российской Федерации и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов Федеральной службы безопасности, определенные законодательством Российской Федерации, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление^[12].

Полномочия органов внешней разведки регламентированы Федеральным законом «О внешней разведке»^[13].

Войска национальной гвардии Российской Федерации (далее - войска национальной гвардии) являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина^[14].

Росгвардия осуществляет:

- участие в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности;

- охрану важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях в соответствии с перечнями, утвержденными Правительством Российской Федерации;

- участие в борьбе с терроризмом и экстремизмом;

- участие в обеспечении режимов чрезвычайного положения, военного положения, правового режима контртеррористической операции;

- участие в территориальной обороне Российской Федерации;

- оказание содействия пограничным органам федеральной службы безопасности в охране Государственной границы Российской Федерации;

- федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия и в области частной охранной и частной детективной деятельности, а также за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны;

- охрана особо важных и режимных объектов, объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации, охрана имущества физических и юридических лиц по договорам;

- обеспечение по решению Президента Российской Федерации безопасности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и иных лиц.

Руководство войсками национальной гвардии осуществляет Президент Российской Федерации.

Войска национальной гвардии осуществляют следующие полномочия:

- общие полномочия;

- специальные полномочия (меры принуждения): задержание; вскрытие транспортного средства; вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории (акватории); оцепление (блокирование) участков местности (акваторий), жилых и иных помещений, строений и других объектов; формирование и ведение банков данных о гражданах;

- полномочия по обеспечению режимов чрезвычайного положения, военного положения и правового режима контртеррористической операции и полномочия, связанные с участием в контртеррористической операции;

- иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Полномочия войск национальной гвардии реализуются органами управления, объединениями, соединениями, воинскими частями, подразделениями, организациями и военнослужащими (сотрудниками) войск национальной гвардии в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами уполномоченного федерального органа исполнительной власти с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны.

Анализ положений, регламентирующих деятельность конкретных органов исполнительной власти позволяет говорить о том, что в сфере обеспечения национальной безопасности органы исполнительной власти подразделяются на два основных вида – те, для которых данное направление является основным видом профессиональной деятельности, и те, для которых это второстепенная задача. При этом, основную часть первой группы составляют военизированные структуры.

Одновременно с этим, непосредственно орган, осуществляющий деятельность по обеспечению национальной безопасности, определяется исходя из конкретного вида безопасности (например, экономическая безопасность, транспортная безопасность и т.д.). То есть различные органы исполнительной власти одного уровня выполняют функции по обеспечению национальной безопасности. При этом, некоторые из них обеспечивают национальную безопасность в широком понимание («в общем»), а некоторые – отдельные ее виды. Организация эффективного обеспечения национальной безопасности требует четкого согласования действий различных органов власти в данной сфере, обеспечение полноценного взаимодействия, что требует наличия четкой правовой регламентации.

Помимо этого, каждый из федеральных органов исполнительной власти имеет свою вертикальную структуру, что также требует четкого разграничения полномочий по обеспечению соответственно национальной безопасности в общем и специальном на каждом уровне.

Рассматривая вопросы системы органов, обеспечивающих национальную безопасность в Российской Федерации, представляется необходимым в данном контексте и кратко исследовать возможность и целесообразность включения в эту систему органов местного самоуправления.

Вопросы правовой регламентации, создания эффективной, демократичной системы организации местного самоуправления занимает существенное место в научных трудах последних десятилетий, а также является весьма дискуссионной темой в сфере правоприменительной деятельности.

Данное обстоятельство обуславливается, прежде всего, конституционно-правовым характером института местного самоуправления в нашей стране – основные положения, регламентирующие институт местного самоуправления закреплены в главном законе нашей страны, что обуславливает огромное, государственное значение данного правового института.

Как представляется, повышенное внимание законодателя и научной сферы к вопросам местного самоуправления обусловлено непосредственно правовой природой данного института – именно посредствам местного самоуправления любой гражданин может эффективнее всего реализовать свое право на управление, право на участие во власти.

Необходимо отметить, что развитие регулирования самоуправления на местах определено местными традициями соответствующего региона.

Местное самоуправление в России рассматривается в трех аспектах, как:

- конституционная основа строя;

- право на решение местных вопросов народом;

- народовластие^[15].

Местное самоуправление, как основа конституционного строя, выступает составляющей основ демократического государства^[16]. Международное законодательство четко устанавливает как один из основополагающих признаков правового, демократического государства принцип организации местного самоуправления^[17].

Наш Основной закон устанавливает, что именно самоуправление на местах обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130), таким образом, представляется возможным говорить о том, что местное самоуправление выполняет управленческие функции - население самостоятельно в рамках делегированных полномочий осуществляет управление на соответствующей территории, следовательно, и на обеспечение безопасности на соответствующем уровне.

Институт местного самоуправления позволяет каждому гражданину непосредственно реализовать свои права на обеспечение своих интересов на местном уровне.

Местное самоуправление представляет собой форму прямого волеизъявления.

Местное самоуправление в Российской Федерации, как было рассмотрено выше, являет собой, в том числе, и форму осуществления народом власти, которая обеспечивает населению самостоятельность решений вопросов местного значения, посредством соответствующих органов самоуправления на местах или непосредственно^[18].

Представляется возможным говорить о том, что первоочередным уровнем, на котором гражданин может реализовать свои права и свободы, выступает именно уровень местный, непосредственной жизнедеятельности человека.

Одновременно с этим, анализ норм правового регулирования организации и деятельности органов самоуправления на местном уровне позволяет говорить о тенденции этатизации, что лишает возможности заявлять о весомом самостоятельном участии органов местного самоуправления в обеспечении национальной безопасности.

Факторами, обусловившими данные обстоятельства, являются, прежде всего, социально-экономические и политические. Так, слабость постсоветского российского государства имела различные последствия. Эти факторы также повлияли на политику в отношении местных органов власти. Вертикальное измерение снижения государственного потенциала проявляется в отсутствии контроля со стороны федеральных властей над региональными процессами институционального строительства.

Практическим следствием этого снижения стала продолжающаяся регионализация реформы местного самоуправления, которая привела к большим различиям в степени автономии, разрешенной местным органам власти, и в степени демократии, достигнутой на местном уровне.

Отсутствие у центрального правительства стратегии государственного строительства на региональном и местном уровнях привело к плачевным результатам для местных органов власти в некоторых регионах. Данные факторы, как отмечалось, привели к реформированию организации и деятельности системы самоуправления на местах.

Вместе с тем, представляется крайне перспективным и привлечение органов самоуправления на местах к активному участию в обеспечении национальной безопасности. При этом, в качестве конкретных направлений, требующих реформирования регулирования самоуправления на местах для достижения указанной цели, можно назвать:

- предоставление возможности на местном уровне самостоятельно определять структуру органов самоуправления на местах, исходя из территориальных особенностей, исторических традиций и стратегической значимости данной территории;

- роль государства в сфере организации и функционирования самоуправления на местах свести к контролю за соблюдением законодательства в деятельности органов самоуправления на местах, исключив прямое воздействие государства на описываемые правоотношения;

- создание эффективной базы антикоррупционных мер на уровне самоуправления на местах с целью организации эффективной системы обеспечения национальной безопасности;

- в развитие предыдущего пункта – исключение любого воздействия, вмешательства на процесс формирования органов самоуправления на местах.

Представляется крайне необходимым законодателю осуществлять реформирование системы самоуправления на местах, основываясь на факте того, что местное самоуправление признается и гарантируется государством, а не учреждается им.

Подводя итоги представляется возможным отметить следующее.

Под системой обеспечения национальной безопасности трактуется взаимосвязь лиц и органов национальной безопасности, обеспечивающих в пределах нормативных правых актов реализацию и защиту национальных интересов.

Верховным, координирующим лицом системы обеспечения национальной безопасности является Президент Российской Федерации.

Основные одноуровневые органы в системе обеспечения национальной безопасности представляется возможным подразделить на общие и специальные.

В зависимости от уровня власти, органы в системе обеспечения национальной безопасности подразделяются на федеральные, территориальные и местные (муниципальные).

Для обеспечения национальной безопасности необходимо наличие четкого взаимодействия как между различными органами исполнительной власти, так и различными уровнями конкретного органа власти, что требует соответствующей правовой основы.