Проблема систем контроля за незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ

Расширение и углубление наркотизации общества неминуемо наносит ущерб национальной безопасности Российской Федерации ^[1]. На основании пдп. 11 п. 47 Указа Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», достижение целей обеспечения государственной и общественной безопасности осуществляется путем реализации государственной политики, направленной на решение задач, в которые также входит предупреждение и пресечение преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. За последние десять лет число наркопотребителей увеличилось на 22% и составило рекордные 275 миллионов человек (Всемирный доклад о наркотиках – 2021 [электронный ресурс]; URL: https://www.unodc.org/res/wdr2021/field/V2104297_russian.pdf (дата обращения 31.01.2022). Причем в статистике учитываются только те наркопотребители, за которыми установлен соответствующий административный надзор, реальное же их число может быть гораздо больше. Дополнительную сложность при реализации антинаркотической политики создает феномен «дизайнерских наркотиков»: согласно докладу Управления ООН по наркотикам и преступности за 2019 год, скорость появления не включенных в списки заменителей прекурсоров наркотиков, находящихся под контролем, неуклонно растет, эффективность существующих мер, направленных на борьбу с их оборотом, вызывает сомнения (Международный Комитет по Контролю за Наркотиками, доклад за 2019 год [электронный ресурс], URL: https://www.incb.org/documents/Publications/AnnualReports/AR2019/Press_Kit/Russian_INCB_press_kit_final.pdf (дата обращения 31.01.2022).

Мировая практика пресечения незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ характеризуется широким использованием систем индивидуального контроля: каждое наркотическое и психотропное вещество вносится соответствующими органами государственной власти в специальные списки и детально описывается, исключительно после этого данные вещества могут признаваться наркотическими и психотропными ^[2]. Так, в законодательстве Российской Федерации используется система индивидуального контроля за незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ ^[3]. В ФЗ от 08.01.1998 N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» данные средства и вещества определяются исключительно бланкетным способом. Например, дефиниция «наркотического средства» (ст. 1 ФЗ) включает в себя прямое указание на включенность в Перечень наркотических средств и психотропных веществ, иные признаки не указываются. Примечательно, что российскому законодательству известны понятия «наркотическое опьянение» (например, ст. 23 УК РФ) и «наркотическая зависимость» (ст. 1 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»), но при дефиниции наркотических и сходных с ними средств и веществ данные понятия не используются ^[4]. Данный подход является крайней формой индивидуального контроля за незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ и выступает главной причиной существования феномена «дизайнерских наркотиков», возникающего из-за того, что какое-либо психоактивное средство или вещество обладает фактически легальным статусом по причине отсутствия в списках контроля ^[5]. Также вызывает вопросы норма ч. 1 ст. 2.2 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»: для установления контроля над новыми потенциально опасными психоактивными веществами предусматривается индивидуальная система контроля – Реестр новых потенциально опасных психоактивных веществ. Фактически формируется параллельная система индивидуального контроля и, как следствие, не устанавливается контроль за средствами и веществами, не находящимися в данных списках. Законодатель в целях снижения издержек существующей в РФ индивидуальной системы контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ пошел по пути создания дублирующей системы, что по нашему мнению не может обеспечить охрану общественного порядка и общественной безопасности.

Универсальная система контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ заключается в установлении контроля над веществами, обладающими определенными характеристиками, причем, зачастую, их наименования не включаются в списки контролируемых веществ. Данный подход основывается на анализе признаков соответствующих веществ: их способности вызывать состояние наркотического опьянения, физическую, психологическую зависимость и так далее. В теории уголовного права существуют доктринальные положения о трех признаках наркотического средства и психотропного вещества: 1) медицинский признак; 2) юридический признак; 3) социальный признак. ^[6] Медицинский признак заключается в возможности соответствующего вещества вызывать состояние наркотического опьянения и изменения сознания у употребившего его лица, а равно формировать патологическую зависимость (как физиологическую, так и психологическую). Основанием выделения данного признака являются положения МКБ-10, а именно описание заболевания под кодом F1x.2 («синдром зависимости») (International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems 10th Revision (ICD-10)-WHO Version for 2016 [электронный ресурс], URL: https://icd.who.int/browse10/2016/en#/F10-F19 (дата обращения 12.02.2022). Юридический признак наркотического средства и психотропного вещества заключается в закреплении его наименования или химической формулы в списках контроля, принимаемых в соответствующем порядке органами государственной власти государства. Широкое использования юридического признака для признания вещества, средства наркотическим или психотропным характерно для систем индивидуального контроля, причем остальные признаки (медицинский, социальный) игнорируются. Под социальным признаком понимается нанесение ущерба охраняемым уголовным законом объектам в процессе оборота или потребления соответствующего наркотического средства или психотропного вещества ^[7]. Универсальная система контроля оборота наркотических средств и психотропных веществ представляется наиболее удачной, поскольку в данном случае практически исключается феномен «дизайнерских наркотиков» и снижается доля бланкетных норм в уголовном законодательстве, что в свою очередь положительно сказывается на юридической технике соответствующих нормативных правовых актов. Для анализа существующих систем контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и выявления общих закономерностей функционирования систем контроля за оборотом данных средств и веществ необходимо обратиться к опыту зарубежных государств.

В уголовном законодательстве зарубежных государств и в источниках международного уголовного права существуют примеры использования альтернативных индивидуальным систем контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, начиная от полностью универсальных систем и заканчивая смешанными системами, сочетающими в себе признаки как индивидуального, так и универсального контроля. Осуществляя классификацию систем контроля в уголовном и административном законодательстве зарубежных государств, можно выделить их следующие типы:

1) Индивидуальные системы контроля;

2) Универсальные системы контроля;

3) Смешанные системы контроля.

К государствам, использующим индивидуальные системы контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, относятся Финляндия, Мексика и Индия. В законодательстве Финляндии оборот наркотиков запрещается отдельным нормативным правовым актом – Huumausainelaki, обладающим бланкетным характером и отсылающим к соответствующим спискам контроля (Finland Narcotics Act on 30 May 2008 [электронный ресурс], URL: https://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/2008/en20080373_20140539.pdf (дата обращения 16.02.2022). Определение наркотического средства закреплено в пункте 5 секции 3 Закона: «под наркотиками понимаются а) вещества и средства, включенные в списки I-IV Единой конвенции ООН О наркотических средствах 1961 года; б) вещества и средства, включенные в списки I-IV Единой конвенции ООН О психотропных веществах 1971 года…». Также данная норма отсылает к нормативным правовым Европейского Союза и национального уровня: конвенции ЕС об обороте прекурсоров наркотических средств и решения Консула о признании средств и веществ наркотическими или психотропными. В законодательстве Финляндии отсутствует какое-либо определение медицинского и социального признаков наркотических и сходных с ними средств и веществ, вся система контроля основана исключительно на юридическом признаке как на критерии включенности данных средств и веществ в соответствующие списки. В секции 3 «а» присутствует упоминание «интоксикации» и «опасности» наркотических средств и психотропных веществ: «способность [вещества или средства] вызывать интоксикацию и обладать опасностью…должно быть определено Финским Медицинским Агентством с [привлечением] Национального Института Благосостояния и Здоровья, полиции и Таможенной службы». Аналогичный порядок контроля новых потенциально опасных психоактивных веществ, включение их в списки контроля с 2011 года производится в упрощенном порядке путем обращения органов полиции или Таможенной службы в Медицинское Агентство с целью установления наличия или отсутствия у исследуемых средств и веществ медицинского и социального признака. Что примечательно, Уголовный Кодекс Финляндии расценивает преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, как «международные правонарушения»( Criminal Code, Finland [электронный ресурс], URL: https://www.legislationline.org/download/id/6375/file/Finland_CC_1889_am2015_en.pdf (дата обращения 16.02.2022). Представляется, что такая логика законодателя связана с бланкетным характером Закона о наркотиках, отсылающим к положениям конвенций как ООН, так и ЕС.

В законодательстве Мексики установление контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ предусмотрено Единым Актом о Здоровье (Ley General de Salud. Febrero 7, 1984) (General Act of Health, Mexico [электронный ресурс], URL: https://www.global-regulation.com/translation/mexico/560288/law-general-of-health.html (дата обращения 16.02.2022). Данный нормативный правовой акт включает в себя список контроля (art. 234, Ch. V), не отсылая к отдельным постановлениям соответствующих органов власти. Определение наркотического средства и психотропного вещества по медицинскому и социальному признакам также отсутствует, в диспозиции нормы ст. 234 Акта о Здоровье присутствует формулировка «для целей настоящего Акта, наркотиками признаются:…». Уголовный Кодекс Мексики также дополнительно не определяет наркотические средства и психотропные вещества, в ст. 193 закреплено следующее положение: «Наркотические, психотропные и иные вещества или растения признаются таковыми Актом о Здоровье, конвенциями и договорами» (Federal Criminal Code, Mexico [электронный ресурс], URL: https://www.global-regulation.com/translation/mexico/560104/federal-penal-code.html (дата обращения 16.02.2022). Также норма об ответственности за незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ дублируется в Главе VII Акта о Здоровье, дефиниция предметов преступлений также является бланкетной и основанной исключительно на юридическом признаке: «наркотические средства, психотропные и иные вещества или растения, которые определяются в данном Законе…». Процедура признания вещества наркотическим или психотропным не закреплена в данном Акте, равно как и не упоминается какая-либо форма контроля над новыми потенциально опасными психоактивными веществами – любая норма, затрагивающая регулирование оборота наркотиков, отсылает к списку контроля и международным договорам Мексики. Медицинский и социальный признаки наркотических средств и психотропных веществ известны мексиканскому законодательству (Глава IV «Программа против фармакологической зависимости» Акта о Здоровье), но при их дефиниции данные признаки не используются. Таким образом можно утверждать, что система контроля за незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ Мексики является исключительно индивидуальной.

Законодательство Индии включает в себя детальное описание каждого контролируемого средства или вещества. Акт о наркотических средствах и психотропных веществах 1985 года с последующими поправками определяет наркотическое средство как «листья коки, каннабис, опий, маковая соломка и включает в себя все производные средства» (The Narcotic Drugs and Psychotropic Substances Act, India [электронный ресурс], URL: https://legislative.gov.in/sites/default/files/A1985-61.pdf (дата обращения 16.02.2022). Также Акт детально описывает каждое наркотическое средство и психотропное вещество, их прекурсоры и производные и включает в себя список контроля, состоящий из 77 средств и веществ. Список включает в себя также часть новых потенциально опасных веществ, причем юридическая техника их закрепления кардинально отличается от традиционных наркотиков. Так, лизергиновая кислота закрепляется в списке путем определения «международного наименования» (+-LYSERGIDE), «иного наименования» (LSD, LSD-25) и «химического наименования (+-N, N-Diethyllysergamide (dlysergic acid diethylamide)); новые потенциально опасные психоактивные вещества закрепляются в списке только по «международному наименованию» (соли и препараты вышеперечисленных). Такой способ закрепления «дизайнерских наркотиков» в списке контроля фактически распространяет индивидуальную форму контроля на неограниченный перечень наркотических средств и психотропных веществ без использования инструментария универсальной системы контроля, поскольку Акт не включает в себя дефиницию контролируемых веществ путем использования медицинского и социального признаков. Уголовный Кодекс Индии не включает в себя норм об ответственности за незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ (Penal Code, India [электронный ресурс], URL: https://legislative.gov.in/sites/default/files/A1860-45.pdf (дата обращения 16.02.2022), все элементы состава преступления и правила назначения наказания за совершение данных преступлений предусмотрены Актом о наркотических средствах и психотропных веществах 1985 года. Статья 9А Акта устанавливает полномочия правительства по контролю и регулированию наркотических средств и психотропных веществ, заключающихся в неограниченной возможности органов власти признавать средства и вещества подлежащими контролю, основываясь только на «публичном интересе».

Общей чертой индивидуальных систем контроля зарубежных государств является использование исключительно юридического признака при дефиниции наркотических и сходных с ними средств и веществ с целью установления контроля над их оборотом. Медицинский и социальный признаки не используются, но могут быть известными законодателю при определении процедуры признания веществ наркотическими или психотропными. Проблема новых потенциально опасных психоактивных веществ разрешается путем создания параллельной системы контроля с дублирующим основную систему инструментарием, либо вовсе игнорируется. Исключением является Индия, где индивидуальная система контроля распространена на «соли и производные вышеперечисленных [средств и веществ]», но в то же время не раскрываются критерии «производных [средств и веществ]».

К государствам, использующим универсальную систему контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, относятся Австралия и Великобритания. Законодательство Австралии о противодействии незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ основано на двух основных нормативных правовых актах: Акт о наркотических средствах 1967 года (Narcotic Drugs Act, 1967 [электронный ресурс], URL: https://www.legislation.gov.au/Details/C2022C00035 (дата обращения 16.02.2022) и Акт о злоупотреблении и торговле наркотическими средствами 1985 года (Drug Misuse and Trafficking Act, 1985 [электронный ресурс], URL: http://classic.austlii.edu.au/au/legis/nsw/consol_act/dmata1985256/s36zd.html (дата обращения 16.02.2022). Акт 1967 года принят на основании Единой конвенции о наркотических средствах ООН 1961 года в целях имплементации ее положений: «цель этого Акта состоит в том, чтобы ввести в действие некоторые из австралийских обязательств по Единой конвенции о наркотических средствах». Данный Акт дублирует наркотические средства из Конвенции, создавая четыре соответствующих списка индивидуального контроля. Акт 1985 года предлагает качественно иную систему контроля – универсальную. Согласно ему, под «психоактивным веществом» понимается «любое вещество (за исключением веществ, к которым настоящая часть не применяется), которое при употреблении лицом обладает способностью вызывать психоактивный эффект»; под «психоактивным эффектом» в свою очередь понимается «…в отношении лица, употребляющего или употребившего психоактивное вещество – а) стимуляция или угнетение центральной нервной системы человека, приводящая к галлюцинациям или значительному изменению двигательной функции, мышления, поведения, восприятия, осознания, настроения или б) вызывающих состояние зависимости, включая физическую или психологическую зависимость». В данном нормативном правовом акте содержатся универсальные критерии психоактивного вещества, к которым, в свою очередь, относятся наркотические средства, психотропные вещества и новые потенциально опасные психоактивные вещества. Проводя системный анализ австралийского законодательства, можно сделать вывод о том, что Акт 1985 года является центральным для всей австралийской системы контроля за незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ: универсальные критерии для признания вещества запрещенным к свободному обороту и подвергнутым соответствующему контролю предъявляются для всех средств и веществ, обладающими признаками «психоактивности», в том числе и к наркотическим средствам. Соотношение списка контроля и данной нормы заключается в имплементационном характере списков контроля, дублировании Конвенции ООН, реальные же критерии психоактивности предусмотрены именно Актом 1985 года. Исходя из данных положений можно сделать вывод о том, что австралийская система контроля за незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ является универсальной, что не исключает существование дополнительных имплементационных списков контроля.

Антинаркотическое законодательство Великобритании состоит из Закона о наркотиках 2005 года, Закона о злоупотреблении наркотиками 1971 года, Закона о психоактивных веществах 2016 года: законы 2005 и 1971 годов используют индивидуальную систему контроля, а именно включают в себя имплементированные списки средств и веществ, предусмотренные Конвенцией ООН 1961 года. Закон о психоактивных веществах признает вещество запрещенным в случае, если оно «стимулирует или угнетает центральную нервную систему человека, влияет на психику или эмоциональное состояние» (Psychoactive Substances Act 2016 [электронный ресурс], URL: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2016/2/section/2 (дата обращения 16.02.2022). Данный запрет распространяется на все вещества, исключения предусмотрены только для средств и веществ на основе алкоголя, никотина и кофеина, устанавливается императивная норма запрета всех средств и веществ, содержащих в себе вышеуказанные признаки и не подпадающих под специально указанные исключения. В целом в Великобритании существует 27 нормативных правовых актов, регулирующих использование в частности и оборот в целом наркотических и сходных с ними средств и веществ, признаются законными только те формы и способы оборота данных средств и веществ, которые прямо предусмотрены законодательством. Система контроля за незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ, новых потенциально опасных психоактивных веществ в Великобритании является универсальной, что следует из императивной нормы Закона о психоактивных веществах 2016 года.

К государствам, использующим смешанную систему контроля за незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, относятся ФРГ и США. Законодательство ФРГ состоит из Федерального Закона о наркотических средствах и психотропных веществах 1951 года, который в ст. 2 определяет наркотические средства как «вызывающие зависимость вещества и препараты, оказывающие действие, связанное с морфином, кокаином или каннабисом, а также вещества и препараты, произведенные на их основе или оказывающие действие, сходное с теми же», психотропные вещества как «вещества и препараты, вызывающие зависимость, содержащие амфетамины, барбитураты, бензодиазепины или галлюциногены, такие как лизергид или мескалин, или оказывающие действие, аналогичное тому же» (Federal Act on Narcotics and Psychotropic Substances [электронный ресурс], URL: https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1952/241_241_245/en (дата обращения 16.02.2022). Также предусмотрено создание списков контроля, индивидуально описывающих наркотические средства и психотропные вещества. Смешанный характер системы контроля заключается в том, что при использовании элементов универсального контроля (указание на медицинский признак), вещества считаются запрещенными исключительно после включения их в соответствующие списки, одновременно с этим аналоги индивидуально запрещенных средств и веществ регулируются общей нормой.

В США создана комплексная система контроля, включающая в себя как и индивидуальное запрещение оборота наркотических средств и психотропных веществ, так и установление универсального контроля за новыми потенциально опасными веществами, именуемыми американским законодателем «аналогами». Согласно Закону о контролируемых веществах, все наркотические средства и псхотропные вещества сгруппированы в пять списков, основанием включения средства или вещества являются степень и характер привыкания, терапевтическая ценность и сила разрушительного действия (21 U.S. Code § 812 - Schedules of controlled substances 2016 [электронный ресурс], URL: https://www.law.cornell.edu/uscode/text/21/812 (дата обращения 16.02.2022). Элементы универсального контроля содержатся в прецедентном праве, в этом смысле примечательно решение Окружного суда США по округу Колорадо от 20 ноября 1992 года (дело US vs Damon & Forbes) (Criminal Action No. 92-CR-105, United States of America, Plaintiff, v. DAMON S. FORBES, et. al., Defendants [электронный ресурс], URL: https://www.erowid.org/psychoactives/law/cases/federal/federal_analog1.shtml (дата обращения 16.02.2022). Правительство во время судебного заседания предоставило доказательство в виде экспертизы Frank Sapienza, согласно которому AET «substantially similar» семейству триптаминов и обладает галлюциногенными и стимулирующими свойствами. Одновременно с этим Rojer Eli показал на слушаниях, что химическая структура AET существенно не похожа структуру веществ, принадлежащим к семейству триптаминов. Анализируя доводы сторон, суд ссылался на прецеденты American Tobacco Co. vs Patterson и Yuing vs Rogers, согласно которым «закон должен толковаться таким образом, чтобы избежать непреднамеренных или абсурдных результатов», следовательно, по мнению суда, чтобы предотвратить этот непреднамеренный результат, пункт (i) параграфа 813 Закона об охраняемых веществах должен применяться к любому веществу, которое, по утверждению правительства, является аналогом контролируемого вещества («substantially similar to a controlled substance»). Далее суд указал, что термин «аналог контролируемого вещества» определяется как максимально приближенный к политике Закона о контролируемых веществах, требуя химической связи с контролируемым веществом, либо существования некоторого стимулирующего, или галлюциногенного влияния на центральную нервную систему подобное или большее, чем такое действие любого контролируемого вещества. Формулировка «substantially similar to a controlled substance» может быть переведена как «по существу похож на контролируемое вещество», одного этого факта достаточно для признания нового потенциально опасного вещества таковым, без действий по формированию новых списков или включению такого вещества в уже существующие списки, соответственно уголовное право США позволяет признавать вещество новым потенциально опасным без установления юридического признака наркотического или схожего с ним вещества, что указывает на смешанную систему контроля за незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Проанализировав существующие системы контроля за незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также новых потенциально опасных психоактивных веществ, можно прийти к выводу о жизнеспособности универсальной системы контроля. Такие государства как Австралия и Великобритания при установлении контроля над средством или веществом напрямую учитывают их медицинский и косвенно социальный признаки, о чем свидетельствуют дефиниции наркотических средств и психотропных веществ в их законодательстве. Также данный подход распространяется и на так называемые «дизайнерские наркотики» или новые потенциально опасные психоактивные вещества, поскольку сам феномен «дизайнерских наркотиков» стал возможен исключительно из-за широкого распространения индивидуальной системы контроля: при незначительном изменении химической формулы вещества или же при появлении новой формулы данное вещество автоматически считается легальным и неподпадающим под контроль. Законодательство США и ФРГ используют смешанные системы контроля, которые предусматривают запрещение средств и веществ на основании включения их в соответствующие списки, а новые потенциально опасные психоактивные вещества запрещаются на основании общей нормы.

Подводя итог данному исследованию, необходимо указать, что действующая в РФ система индивидуального контроля не соответствует требованиям пдп. 11 п. 47 Указа Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», поскольку существующая система контроля за незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ не позволяет оперативно реагировать на изменения в структуре наркотического рынка. Не соответствует требованиям национальной безопасности и система контроля за оборотом новых потенциально опасных психоактивных веществ, дублирующая уже существующую систему контроля за незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Вывод о несоответствии существующей отечественной системы контроля требованиям национальной безопасности основывается на следующих положениях:

1) Российский законодатель не использует при определении круга подконтрольных средств и веществ медицинский и социальный признаки, а ограничивается указанием на формально-юридический признак («вещество запрещено потому что оно запрещено»);

2) Система контроля за новыми потенциально опасными психоактивными веществами полностью дублирует инструментарий уже существующей системы контроля, что противоречит самой сути проблемы «дизайнерских наркотиков»;

3) До сих пор не создан реестр новых потенциально опасных психоактивных веществ.

Для приведения существующей в РФ системы контроля за незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ к соответствию с Указом Президента «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» необходим переход от исключительно индивидуальной системе контроля с перспективой перехода к универсальной системе, что позволит обеспечить реализацию пдп. 11 п. 47 Указа Президента в полной мере.