Модели лицензирования приобретения гражданского огнестрельного оружия физическими лицами

Горшков Илья Сергеевич ORCID: 0000-0002-9370-5549 адъюнкт, кафедра Административного права, ФГБОУ ВО "Московский Университет Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.Я. Кикотя" 117997, Россия, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12 Gorshkov Il'ya Sergeevich Postgraduate student, Department of Administrative Law, Vladimir Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia  117997, Russia, Moscow, Akademika Volgina str., 12 inpost@inbox.ru Другие публикации этого автора

Гражданский оборот огнестрельного оружия в Российской Федерации представляет собой сложную совокупность общественных отношений, складывающихся между значительным числом вовлеченных субъектов по поводу разработки огнестрельного оружия, его производства, торговли, приобретения, ношения, транспортирования, хранения, коллекционирования, экспонирования, его изъятия, продажи, утилизации, а также ввоза гражданского огнестрельного оружия на территорию Российской Федерации и его вывозу с территории Российской Федерации, урегулированных нормами административного и иных отраслей права. Огнестрельное оружие, как предмет гражданского оборота и носитель субъективных гражданских прав, закономерно рассматривается как объект высокого социального риска, источник повышенной опасности, требующий установления особого режима контроля за его оборотом в обществе ^{[1, с. 3]}.

Проведенный мониторинг общедоступного контента средств массовой информации о фактах совершения особо тяжких преступлений против личности, связанных с применением преступниками законно находящегося в гражданском обороте огнестрельного оружия, каждое из которых повлекло гибель большого числа людей (т.н. «массовые расстрелы»), показывает, что в период с 2012 года по настоящее время в России произошло 10 подобных случаев, в результате которых смертельные огнестрельные травмы, не совместимые с жизнью, получили 65 человек (включая 16 несовершеннолетних). Кроме того, еще несколько попыток совершения таких преступлений не привели к массовой гибели людей, но закономерно вызвали большой общественный резонанс. Особо отмечаем, что печальный исход этих событий вызван не только следствием предшествующих бытовых конфликтов. Выделяются спланированные и осуществленные преступниками нападения на помещения, учреждения и организации, включая учреждения среднего общего образования, учреждения высшего и средне-специального профессионального образования. Характеристика же ряда совершенных преступлений и личности виновных, дают основания предполагать, что гражданское огнестрельное оружия было приобретено ими на законных основаниях именно для целей совершения указанных преступлений.

Сказанное отчетливо формирует социальный запрос не просто на обеспечение должного уровня функционирования действующих административно-правовых режимов приобретения гражданского огнестрельного оружия, оно формирует запрос на использование более совершенных правовых механизмов и расширения юридического инструментария, применяемого при публично-правовом регулировании распределения оружия в обществе, основанного, прежде всего, на соблюдении баланса, между частным (в виде реализации субъективного права граждан на владение огнестрельным оружием) и публичного интересами. Поскольку началом реализации субъективного права граждан на владение огнестрельным оружием является их участие в определенном типе правоотношений, сущность которых заключается в санкционировании государством, в лице федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере оборота оружия, приобретения гражданами огнестрельного оружия, урегулированных нормами административного права, то именно такие административные правоотношения являются базовыми по отношению ко всей модели оборота гражданского огнестрельного оружия, связаны с получением гражданином административно-правового статуса «владелец гражданского огнестрельного оружия», и, потому, представляющие особый интерес для научного исследования.

Сущность публичного санкционирования приобретения гражданами огнестрельного оружия выражено положениями ст. 9 Федерального закона от 13.12.1996 № 150 – ФЗ «Об оружии» ^[2] (далее – Закон об оружии) и заключается в выдаче федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере оборота оружия, специального документального разрешения – лицензии, которое выражает и содержит на себе государственное согласие на приобретение конкретным физическим лицом определенной разновидности гражданского огнестрельного оружия на некотором промежутке времени.

Процедура лицензирования, которая является типичным юридическим инструментом административно-правовой отрасли, сама по себе представляет значительный научный интерес для исследований. Единого подхода к ее пониманию в научном сообществе нет, а потому ее рассматривают и как способ правового регулирования, устанавливающий правовой режим отдельных видов деятельности ^{[3, с. 17]}, как вид государственного контроля ^{[4, с. 36]}, как особая процедура официального удостоверения права субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением правил, нормативов и стандартов ^{[5, с. 422]}, фактически относя лицензирование к одному из видов административно-правового режима. Однако отсутствие единства понимание сущности не означает отсутствие единства понимания целей, в связи с чем отмечаем безусловную разрешительную природу лицензирования ^{[6, с. 42]}. Сущность лицензирования составляют правоотношения управленческого типа с неравным статусом его участников – властьотношениями, и применяемой в рамках различных сфер административно-правового регулирования. Лицензирование в административном праве рассматривается не только как средство управляющего воздействия, правоотношений, в рамках которых органы исполнительной власти реализуют функции государственного управления в какой-либо сфере, но и как форма предварительного государственного контроля ^{[7, с. 32]}. Вместе с тем, административно-правовая процедура лицензирования все же не может быть сведена лишь только к управленческим или контрольным функциям властных субъектов. Их целевой блок составляют и обеспечение правореализующей функции для невластных субъектов. Как указывает А.Д. Благов: «… в зависимости от специфики регулируемых отношений административно-правовой режим в равной степени может устанавливаться применительно как к деятельности органов государственного управления, так и к правам и обязанностям невластных субъектов административного права и регламентировать взаимоотношения первых и вторых между собой» ^{[8, с. 128]}.

Анализ действующей модели административно-правовой процедуры лицензирования в структуре административно-правового режима приобретения физическими лицами гражданского огнестрельного оружия в Российской Федерации, четко указывает на ее объективность. Именно объективная модель лицензирования приобретения гражданами огнестрельного оружия сложилась на современном этапе правового регулирования сферы оборота гражданского огнестрельного оружия в Российской Федерации. Сущность объективной модели лицензирования приобретения гражданами огнестрельного оружия заключается в установлении и нормативном закреплении исчерпывающего перечня критериев, которым непременно должен соответствовать претендент. В рассматриваемой модели роль федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере оборота оружия, сводится лишь к приему требуемого наименования документов от граждан (что выражает сущность государственной услуги) и оценке сообщаемых кандидатом в предоставленных документах сведений, путем их сопоставления с нормативно установленными критериями (что выражает сущность предварительного государственного контроля). По результатам указанных действий федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере оборота оружия, при соответствии заявителя нормативным критериям, обязан выдать претенденту лицензию на приобретение конкретной разновидности гражданского огнестрельного оружия. Отказ в выдаче запрашиваемой лицензии гражданину при его соответствии лицензионным требованиям не допускается.

У объективной модели есть достоинства и недостатки. Несомненным достоинством объективной модели лицензирования является ее транспарентность, которая свободна от субъективного оценивания заявителя представителями публичных властей, что практически исключает какие-либо формы злоупотребления их властными полномочиями. В качестве недостатка рассматриваемой модели можно отметить ее медиарность, использование усредненного подхода при санкционировании. Объективная модель лицензирования по вопросу санкционирования вообще не предусматривает «субъективное согласие». Субъективное согласие в такой модели заменено объективным, когда санкционирование приобретения гражданином огнестрельного оружия, при соответствии кандидата нормативным критериям, есть не право государства, а его обязанность. В связи с этим, оценке не подлежит ни цель приобретения гражданином гражданского огнестрельного оружия, ни мотивы, приведшие человека к данному решению. Это приводит к многочисленным фактам приобретения оружия гражданами без внятной цели («на всякий случай»), а также увеличиваются и риски того, что «сито государственного контроля», при осуществлении процедуры лицензирования преодолеют и такие лица, которым гражданское огнестрельное оружие необходимо в противоправных целях как орудие совершения преступления. Модель лицензирования приобретения гражданами огнестрельного оружия, согласно которой власти безусловно имеют обязанность выдать кандидату лицензию на приобретение огнестрельного оружия при его соответствии определенным нормативным критериям, в ряде зарубежных исследованиях называется «shall-issue laws» ^{[9, с. 34]}.

Анализируя зарубежное законодательство об обороте огнестрельного оружия можно прийти к выводу о том, что объективная модель «shall-issue laws» в правоотношениях, связанных с лицензированием приобретения гражданами огнестрельного оружия не является единственной. Имеет место иная модель, которую можно назвать субъективной, подразумевающая не объективное государственное согласие на приобретение гражданином оружия, а субъективное, в рамках которой санкционирование есть не обязанность, а право публичных властей и соответствующее решение принимается по усмотрению в каждом конкретном случае индивидуально.

Исторически, в Российской Федерации, субъективная модель лицензирования приобретения гражданами огнестрельного оружия никогда не применялась. На сегодняшний день в чистом виде в мире такая модель лицензирования приобретения гражданами всей допустимой номенклатуры огнестрельного оружия, допущенного к гражданскому обороту, используется, например, в восточноафриканском государстве Бурунди, где гражданский оборот оружия урегулирован вступившим в силу 28.09.2009 законом «Law № 114 Governing the system for small arms and light weapons» ^[10]. Ранее подобная модель лицензирования действовала применительно к правовым режимам оборота отдельных видов огнестрельного оружия в некоторых штатах США и известна как модель «may-issue law» ^{[11, с. 130]}. Модель лицензирования «may-issue law», применительно к отдельным разновидностям огнестрельного оружия, сегодня действует в ряде иностранных государств, устанавливая особенности правового режима приобретения на территории таких стран короткоствольного огнестрельного оружия (пистолетов) в целях самообороны, а также полуавтоматического оружия. Так, в Израиле, Польше, Южноафриканской Республике и в Новой Зеландии приобретение гражданами короткоствольных пистолетов в целях самообороны возможно, в случае, когда соискатель может объяснить властям причину и необходимость его приобретения и при условии, что публичные власти сочтут объяснения соискателя достаточными. The arms act 1983 ^[12], принятый 29.11.1983 и являющийся основным законом, регулирующим оборот огнестрельного оружия на территории Новой Зеландии, использует в этих целях специальный термин «полицейское усмотрение».

Проведенные в зарубежных странах исследования, в целом, показывают положительное влияние указанной модели на общее состояние общественной безопасности ^{[13, с. 8]}. Однако следует признать, что модель лицензирования приобретения гражданами огнестрельного оружия «may-issue law», в правовых условиях нашей страны, может вызвать вопросы относительно ее соответствия основам законодательства Российской Федерации по вопросу реализации предоставленных гражданам их субъективных прав, а принципы, заложенные в функционирование данной модели, многими, могут быть сведены к произволу и волюнтаризму должностных лиц.

По нашему мнению, модель лицензирования «may-issue law» не предполагает возможность необоснованного отказа гражданину в реализации его субъективного права на владение огнестрельным оружием. Более того, в некоторых правоотношениях, связанных с реализацией субъективных прав граждан в Российской Федерации такая модель традиционно применяется и является устойчивой. Например, в трудовых правоотношениях, в которых человек реализует свое конституционное право на труд (в том числе в вопросах правового регулирования государственной службы), законодательство, не допуская необоснованного отказа в приеме на работу гражданина, что следует из положений ст. 64 Трудового кодекса Российской Федерации ^[14] (далее – ТК. РФ), тем не менее подчеркивает, что прием на работу работника, исходя из положений ст. 22 ТК РФ, есть право работодателя, а не его обязанность. Позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2004 №2 «О применении судами Российской Федерации Трудового Кодекса Российской Федерации» ^[15], заключается в том, что положения ст. 64 ТК РФ выражают защиту гражданина от дискриминации по признаку пола, расы, национальности, вероисповедания, языка, имущественного семейного, социального, должностного положения и т.п., особо выделяя то обстоятельство, что работодатель вправе самостоятельно выбирать с кем именно из граждан ему надлежит заключить трудовой договор и принять на работу, а кому в заключении такого трудового договора и приеме на работу надлежит отказать.

Безусловным достоинством модели лицензирования приобретения гражданами огнестрельного оружия «may-issue law» следует признать индивидуальный подход, а, следовательно, наиболее полный учет личности соискателя и возможность всесторонней оценки его целей и мотивов, что позволяет отойти от медиарности в вопросах санкционирования. В качестве очевидных недостатков такой модели отмечаем отсутствие ее транспорентности вследствие привнесения субъективного фактора личности должностного лица, принимающего решение о выдаче лицензии. Кроме того, нельзя не отметить и коррупционные риски.

В целях совершенствования системы лицензирования приобретения гражданами огнестрельного оружия в Российской Федерации считаем возможным совместить рассмотренные нами модели лицензирования приобретения гражданами огнестрельного оружия, используя их достоинства и, одновременно, отойдя от их недостатков. Нами предлагается разработка и нормативное закрепление проведения в рамках административной процедуры лицензирования приобретения гражданами огнестрельного оружия такого административного действия, как «собеседование». Если оценка соответствия соискателя нормативно установленным критериям происходит должностным лицом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере оборота оружия, исходя из сведений, предоставленных соискателем в установленном перечне документов на получение лицензии (в рамках чего происходит и, в том числе, проверка их достоверности), то оценка целей и мотивов приобретения огнестрельного оружия, их осознанности и устойчивости, должна происходить по результатам собеседования. Например, при принятии решения о выдаче лицензии соискателю на приобретение гражданского охотничьего длинноствольного гладкоствольного огнестрельного оружия в целях самообороны (ч.5 ст. 13 Закона об оружии), могут иметь значение различные причины: вид его деятельности и род занятий; место проживания (например, удаленность от пунктов дислокации правоохранительных органов, сельская или отдаленная местность, где есть необходимость защиты от диких животных) и др. Значение имеет и причина, по которой гражданин считает недостаточным приобретение в целях самообороны гражданского огнестрельного оружия ограниченного поражения (травматических пистолетов) и необходимость приобретения именно гражданского огнестрельного оружия летального действия.

С учетом необходимости избегания коррупционных рисков и защиты граждан от злоупотреблений нами не предлагается наделять должностных лиц федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере оборота оружия, правом «полицейского усмотрения», тоесть правом отказа в выдаче соискателю лицензии на приобретение огнестрельного оружия по результатам собеседования. Однако результаты собеседования могут быть использованы для постановки соискателя на «особый контроль» в течении определенного срока после приобретения им гражданского огнестрельного оружия, который заключается в усиленном наблюдении за исполнением лицом требований законодательства об обороте оружия, связанного с соблюдением условий его хранения (хранения и ношения), использования и транспортирования, что позволит снизить риски использования приобретенного гражданского огнестрельного оружия в противоправных целях.

Проведенная работа позволит вновь привлечь внимание к проблеме общественной безопасности, связанной с административно-правовым регулированием распределения огнестрельного оружия в обществе. Считаем, что действующая модель лицензирования приобретения гражданами огнестрельного оружия в Российской Федерации и составляющие ее административные механизмы, находятся на пределе своих возможностей. Их дальнейшее изменение путем лишь ужесточения нормативных требований к лицам, желающим приобрести огнестрельное оружие, связанных с возрастным, должностным цензом, по иным критериям, существенно сместят баланс частного и публичного интересов в сторону публичного интереса, что не вполне обосновано затруднит реализацию гражданами своего права на владение огнестрельным оружием. Кроме того, повышение уровня общественной безопасности и снижение рисков, связанных с гражданским оборотом огнестрельного оружия лишь путем ужесточения нормативных требований, представляется упрощенным, лишенным системного подхода и не соответствует усложняющейся социальной действительности. Работа по совершенствованию лицензирования приобретения гражданами огнестрельного оружия должна строится на теоретическом изучении всех действующих моделей лицензирования приобретения оружия, изучения зарубежного опыта, заимствования положительных аспектов из иных моделей и их внедрения в действующие правоотношения.