Террористические организации как гибридные акторы международно-политического процесса: новый вызов трансатлантическомусообществу

Кривов Сергей Валерьевич кандидат исторических наук доцент, кафедра политологии, Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского старший научный сотрудник Международной междисциплинарной лаборатории «Изучение мировых и региональных социально-политических процессов» Нижегородского государственного лингвистического университета им. Н.А. Добролюбова 603000, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Гагарина, 23, оф. 307 Krivov Sergei Valer'evich PhD in History Associate Professor, Department of Political Science, Lobachevsky Nizhny Novgorod State University Senior Researcher of the International Interdisciplinary Laboratory "Study of World and Regional Socio-Political Processes" of the Nizhny Novgorod State Linguistic University named after N.A. Dobrolyubov 603000, Russia, Nizhegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, ul. Gagarina, 23, of. 307 skrivov@rambler.ru Другие публикации этого автора     Баранова Татьяна Владимировна ассистент, кафедра политологии, Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского 603005, Россия, г. Нижний Новгород, ул. Ульянова, 1, оф. 307 Baranova Tat'yana Vladimirovna Assistant, the department of Political Science, Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod 603005, Russia, Nizhny Novgorod, Ulyanova str., 1, office 307 sky-ellize@yandex.ru Другие публикации этого автора     Старкин Сергей Валерьевич доктор политических наук профессор, кафедра политологии, Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского ведущий научный сотрудник Международной междисциплинарной лаборатории «Изучение мировых и региональных социально-политических процессов» Нижегородского государственного лингвистического университета им. Н.А. Добролюбова 603000, Россия, г. Нижний Новгород, ул. Ульянова, 1, каб. 307 Starkin Sergey Valer'evich Doctor of Politics Professor, the department of Political Science, Institute of International Relations and World History of Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod; Leading Scientific Associate, International Interdisciplinary Laboratory "Study of Global and Regional Socio-Political Processes", N. A. Dobrolyubov State Linguistic University of Nizhny Novgorod 603000, Russia, g. Nizhnii Novgorod, ul. Ul'yanova, 1, kab. 307 starkinserge@mail.ru Другие публикации этого автора

Рахманов Никита Владимирович соискатель, кафедра политологии, Нижегородский государственный университет 603000, Россия, г. Нижний Новгород, ул. Ульянова, 3, оф. 312 Rakhmanov Nikita Vladimirovich Competitor, Department of Political Science, Nizhny Novgorod State University 603000, Russia, Nizhny Novgorod, Ulyanova str., 3, office 312 nikit.rahmanov@yandex.ru

Введение

Переосмысление базовых понятий и концептов, вокруг которых традиционно строилась мировая политика, приобрело в последнее время большое значение в исследованиях по международным отношениям. Хотя сами по себе попытки пересмотра таких вопросов, как национальный суверенитет, права человека, изменение климата, гуманитарная помощь, контроль над распределением природных ресурсов, не являются новыми, их глобальный характер стал настоящим вызовом для академического и экспертного сообщества. Во многом это объясняется тем, что так называемый либеральный международный порядок и безоговорочное лидерство Запада все чаще ставятся под сомнение «новыми центрами силы». Также очевиден «параллельный сдвиг от доминирования государства как основного международного актора к росту значения и влияния негосударственных субъектов и транснациональных организаций»^[1]. В то время как политика великих держав стала более многополярной, дипломатия в XXI в. требует взаимодействия с различными «новыми частичными, псевдо- и квазигосударственными субъектами, которые могут быть даже более легитимными, чем государства, в более широком международно-политическом контексте» ^[2].

Однако, несмотря на все более осознаваемую глобальную опасность терроризма, не существует общепризнанного подхода к определению данного явления, равно как и нет какого-либо внутреннего консенсуса в этом вопросе среди правительственных учреждений в разных странах мира. Это, в свою очередь, препятствует разработке внутренних и международных правовых рамок и конвенций, необходимых для управления целым рядом угроз со стороны террористических организаций. На доктринальном уровне США и страны ЕС начали признавать новые международные вызовы, включая множественность вовлеченных субъектов, объединяемых общим понятием «гибридные угрозы». Так, в рамках Европейской общей политики безопасности и обороны (CSDP) признается, что ЕС является частью все более сложного мира, состоящего из «государственных, негосударственных, межгосударственных и транснациональных субъектов» ^[3]. В том же контексте Европейская комиссия в 2019 г. сделала акцент на необходимости стать более активным игроком на международной арене, а Верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности Жозеп Боррель объявил, что Евросоюз «должен научиться использовать язык силы, чтобы справиться с внешней конкуренцией и кризисами»^[4]. В политике безопасности США, по крайней мере на экспертно-аналитическом уровне, получила распространение формула «4+1», разработанная бывшим председателем Объединенного комитета начальников штабов Д. Данфордом для выявления основных угроз национальной безопасности США. В качестве таковых она рассматривала Китай, Россию, Иран, Северную Корею, а также угрозу насильственного экстремизма и терроризма ^[5]. Причем во Временной стратегии национальной безопасности администрации Байдена перечислены точно такие же угрозы, причем в том же порядке ^[6].

Однако, несмотря на всеобщее признание терроризма главной угрозой человечества, на практике существуют разногласия в отношении признания тех или иных организаций в качестве террористических. Кроме того, есть понимание того, что в условиях трансформации системы международных отношений происходит постепенная субъективизация негосударственных международных акторов, что ставит на повестку дня выработку механизмов взаимодействия с ними, как минимум, в краткосрочной и среднесрочной перспективах. В рамках данной статьи рассматриваются концептуальные подходы, существующие в США и странах ЕС в отношении негосударственных вооруженных групп, включая организации, внесенные в списки террористических, в рамках концепции «гибридных акторов».

Гибридные акторы: постановка проблемы

Конвенция Монтевидео 1933 г. как один из основополагающихдокументов в современном международном праве определяет государство как любое образование с постоянным населением, определенной территорией, правительством и способностью вступать в отношения с другими государствами, что исходит из его веберовского понимания как устойчивого территориального образования, управляемого центральной властью и имеющего монополию на законные средства насилия ^[7]. Впоследствии М.Манн добавил к этим характеристикам наличие инфраструктурной власти как «отношения сотрудничества между государством и обществом» ^[8], а Ч. Тилли – возможность вступления в войну, устранение внутренних распрей, защиту населения и сбор налогов ^[9].

Постепенный отход от веберианской модели означал пересмотр роли государств как международно-политических субъектов и уделял бóльшее внимание роли негосударственных акторов, включая транснациональные корпорации, неправительственные организации и межправительственные учреждения, с которыми государства регулярно сотрудничают, а иногда и конкурируют. Особенно возросла роль негосударственных вооруженных групп (NSAG), действующих вне контроля государства и опирающихся на «насилие и силу, включая нетрадиционные и асимметричные способы достижения своих целей» ^[10]. Спектр таких групп широк: к ним относят ополченцев, повстанцев, террористические организации. Этот список можно концептуально расширить, включив в него также преступные сообщества. На практике существуют трудности с отнесением ряда акторов к той или иной категории. Так, например, субъекты, бросающие вызов монополии государства на насилие, могут сосуществовать и даже конкурировать с государством в качестве властных субъектов. Возникает также вопрос о статусе населения, проживающего на территории, контролируемой подобными вооруженными группами. Так, объявление украинскими властями Донецкой и Луганской народных республик террористическими организациями неизбежно порождает правовые и политические последствия для населения непризнанных республик: они могут рассматриваться либо как «заложники», либо как члены указанных организаций. Термин «непризнанное государство» или «квазигосударство» также содержит ограничения с точки зрения скрытой легитимизации рассматриваемых субъектов, что может противоречить нормативным требованиям национальных государств о запрете и непризнании терроризма.

Таким образом, возникла потребность в концептуальном переосмыслении как самой проблемы, так и связанного с ней терминологического аппарата. Получившее в последнее время широкое распространение понятие «гибридные акторы» относится к совокупности субъектов современных международных отношений, которые являются одновременно государственными и негосударственными образованиями. Т. Камбанис, введя это понятие в научный оборот применительно к ближневосточным реалиям, определяет его,как «военизированные структуры, обладающие способностью обеспечивать безопасность и предоставлять социальные услуги своему населению»^[11]. Они не признаются на международном уровне в качестве государственных акторов, однако их возможности соответствуют функциональным концепциям государственности. Эти акторы могут действовать в рамках государства или даже как часть государства или его правительства, но могут функционировать также и вне их рамок, параллельно или конкурируя с ними.

В российском научном и экспертном сообществе в трудах Т.А. Шаклеиной ^[12], М.М.Лебедевой ^[13],Е.М. Примакова ^[14], А.И. Подберезкина ^[15]и ряда других, утвердилось понятие «радикальных субъектов международных отношений». Вместе с тем понятие «гибридного актора», как и «гибридной угрозы», не нашло отражения в отечественном академическом дискурсе, что обусловлено иными теоретико-методологическими подходами, а также негативным восприятием близкого по звучанию концепта «гибридной войны», получившего антироссийское пропагандистское звучание в контексте западных оценок политики РФ в отношении соседних государств, включая Украину, Грузию и страны Балтии.

Однако новая концептуализация необходима, поскольку выводит дискуссию за рамки дихотомии «государство или негосударственный субъект», присутствующей в большинстве исследований по международным отношениям. Такое противопоставление вызывает сложности, прежде всего, применительно к странам Ближнего Востока, где разница между государственными и негосударственными субъектами рассматривается многими исследователями как неочевидная, особенно в тех областях, где легитимность и возможности государств были поставлены под угрозу. Б.Берти объясняет, как «различные роли этих групп в качестве альтернативных акторов де-факто стирают грань между государственными и негосударственными субъектами и создают ситуацию, которая одновременно бросает вызов, оспаривает и переопределяет такие понятия, как государственность и суверенитет» ^[16]. Кроме того, это понятие позволяет не акцентировать внимание исключительно на «вооруженном» или «насильственном» аспекте деятельности таких субъектов.

Гибридные акторы стали более заметными как в региональном, так и в глобальном контексте, особенно после событий Арабской весны, способствовавших снижению потенциала государств Ближнего Востока и Северной Африки из-за внутренних беспорядков, региональных конфликтов и внешних интервенций. В результате возникли «территории ограниченной государственности» ^[17] или «альтернативно управляемые пространства» ^[18], а новые субъекты часто оказываются более устойчивыми в качестве носителей реальной власти и, как правило, заполняют пустоты там, где государственный контроль ослаблен или совсем отсутствует.

Можно выделить новые типы взаимодействия между государством и негосударственными, или гибридными,акторами. Так, К.Кауш ^[19] указывает, что такое сотрудничество стало основным инструментом внешней политики для региональных и международных держав на Ближнем Востоке. Маркетти и аль-Захрани отмечают, что, «следуя общим моделям гибридизации внешней политики, широко практикуемым в глобальном управлении, правительства стран Ближнего Востока все больше и больше полагаются на партнерские отношения с неправительственными субъектами, включая гибридных акторов» ^[20].

Таким образом, понятие «гибридные акторы» стало новой аналитической категорией, отражающей более сложный характер международно-политического процесса и сосуществующей с рядом других: насильственные негосударственные субъекты, террористические организации, исламистские партии, движения сопротивления и т.д. Концепт «гибридный актор», как более «гибкое» понятие, представляет собой противовес в отношении категорий, которые неправомерно сводят определение субъектов к одной конкретной черте или к политическим обозначениям, сопровождаемых нормативными предубеждениями, как, например, в случае с понятием «террористическая организация».

Интересы ЕС и США в отношении гибридных субъектов

При рассмотрении трех уровней внешней политики – интересов, стратегий и действий – Соединенных Штатов и Европейского Союза в отношении ближневосточного региона, а также действующих там многообразных акторов на каждом уровне обнаруживается значительное совпадение позиций. Так, обе стороны заявляют о поддержке одних и тех же принципов, таких, как содействие демократии и верховенство закона, поддержка прав человека и открытых обществ, что может включать в себя расширение прав и возможностей ненасильственных негосударственных субъектов (неправительственных организаций), а также их вовлеченность в процесс мирного урегулирования.

Тем не менее просматривается тенденция отдавать приоритет более узким интересам в отношении определенных стран, например, США в Египте или ЕС в Марокко. Также важно и общее смещение глобальных приоритетов. Для американских политиков и экспертов Китай и Индо-Тихоокеанский регион все чаще воспринимаются как главный стратегический приоритет, что представляет собой существенный отход от идеи «глобального НАТО» 2000-х гг., связанной с терроризмом и нестабильностью на глобальном Юге, особенно в регионе Ближнего Востока. Сразу после окончания холодной войны и после террористического акта 9/11 крах государств и гуманитарные кризисы рассматривались не только как представляющие прямые и серьезные угрозы для союзников, но и как основание для военных интервенций за пределами территорий стран НАТО. Сегодня в США эти вопросы утратили значимость, что отчасти связано с переоценкой террористической угрозы, с которой сталкиваются Соединенные Штаты. Некоторые эксперты даже отмечают, что «терроризм, связанный с джихадом», похоже, «на спаде» и что оценки террористической угрозы были «завышены» ^[21]. Однако есть и те, кто считает необходимым предупредить, что террористическая угроза «не закончена» ^[22]. В целом интерес ко многим явлениям ближневосточной политики, включая активность гибридных акторов, существенно снизился. Как консервативные, так и либеральные наблюдатели и исследователи утверждают, что прошлые зарубежные миссии, направленные на искоренение терроризма, защиту гражданского населения и установление прочной стабильности в ключевом регионе Ближнего Востока в значительной степени потерпели неудачу, а интересы США в регионе, включая борьбу с терроризмом, могут быть достигнуты обычными дипломатическими средствами или даже военными операциями. Примечательно, что на этом фоне объявление администрации Байдена о полном выводе войск из Афганистана к сентябрю 2021 г. не стало неожиданностью и даже было поддержано большинством экспертов. По словам Б.Стэплтона, Альянс «не может позволить внешним операциям отвлекать внимание и ресурсы от своей основной миссии» ^[23], а Л.Коффи и Д.Кочис из Фонда наследия полагают, что «НАТО не должен быть везде, делая все и становясь глобальной контртеррористической силой или главным инструментом Запада по доставке гуманитарной помощи» ^[24]. Более того, в Средиземноморском регионе, включая Ливию и, возможно, Сирию, именно европейские члены НАТО должны быть готовы взять на себя инициативу в потенциальных миссиях, поскольку США переориентируются на внутренние проблемы и направляют больше ресурсов в Азиатско-Тихоокеанский регион.

Перспективы стратегического трансатлантического сближения в отношении гибридных акторов

В рамках Стратегии национальной безопасности США 2015 г. ^[25] и Глобальной стратегии ЕС 2016 г. ^[26] очевидно стремление работать с негосударственными субъектами по многим направлениям. Главное обоснование такого сотрудничества заключается в повышении социальной устойчивости путем включения субъектов гражданского общества в международно-политический процесс. Однако трансатлантическая координация политики отнюдь не представляет собой какой-либо общий политический подход. Более того, западные политики неоднократно отмечали, что предпочитают стабильность демократическим изменениям ^[27].

Особенно ярко это проявилось на примере политики ЕС в отношении палестинской организации ХАМАС. Несмотря на то, что Евросоюз в 2003 г. внес ХАМАС в свой список террористических организаций, он поддержал палестинские выборы 2006 г., отметив, что они прозрачны и демократичны. Однако руководство ЕС не смогло принять результат, когда ХАМАС победил в Газе, и вместе с США, Россией и ООН выдвинул явно невыполнимые условия, включая безоговорочное признание Государства Израиль, заключение дипломатических соглашений с ним и полный отказ от насилия. Фактически реакция ЕС на победу ХАМАС явно контрастирует с его нормативной политикой в странах Южного соседства, сосредоточенной на продвижении демократии. С тех пор многие наблюдатели пытаются объяснить причины и последствия этой противоречивой политической позиции по отношению к ХАМАС, поскольку пренебрежение ЕС в отношении его демократической легитимности определяет отношения европейцев с ведущей палестинской партией ^[28]. Такая же двойственность имела место и в отношении оценки роли Хезболлы в ливанском политическом процессе. В отличие от ХАМАС, она рассматривается ЕС как имеющая легальное «политическое крыло», в то время как ее «военное крыло» было включено европейцами в список террористических организаций в 2013 г. При этом Хезболла является иерархически более структурированной и организованной и в большей степени контролирует свои военные структуры. В отношении тактики «Хезболла» не стремится, в отличие от ХАМАС, к абсолютной электоральной победе, а обеспечивает свое положение в правительстве с помощью политических альянсов и предвыборных соглашений. Хотя, как отмечает Сиберг, «ЕС на практике признаёт неформальную политическую среду Ливана и принимает прагматичный подход к осуществляемым здесь политическим практикам, а Хезболлу – как неотъемлемую составляющую ливанской политической системы и участника политического диалога», однако структуры ЕС по-прежнему «испытывают трудности с таким образованием, как Хезболла» ^[29].

Такая стратегия отражает не столько политическую близорукость, сколько склонность ЕС к межгосударственному формату отношений, даже если это означает работу с автократическими режимами. В то время как США часто проявляют бóльшую гибкость и прагматизм, поддерживая новых негосударственных субъектов, как из числа гражданских, так и вооруженных групп в автократических государствах, внешние отношения ЕС структурированы гораздо более прочно в соответствии с межгосударственными линиями. Несмотря на неоднократные декларативные обещания в отношении более систематического вовлечения гражданского общества, ЕС по-прежнему крайне осторожно относится к работе с негосударственными субъектами за рубежом, особенно, когда это расходится с обязательствами в отношении официального правительства.

Что касается действий на местах, то многие аналитики отмечают отсутствие координации усилий между ЕС и США за пределами территорий стран-участников. Так, если в украинском кризисе Европа и США координировали свои действия из-за «российского фактора», сделав его сдерживание общим ключевым приоритетом, то в отношении Египта, напротив, такая координация отсутствует. Даже сделка с Ираном 2015 г., которую часто называют трансатлантическим успехом, является примером очень трудно достигнутого согласования позиций по обе стороны Атлантики, а перспективы её продолжения при новой администрации США становятся все более туманными. В дополнение к общему отсутствию трансатлантической координации политики концептуальные различия между партнерами, когда речь заходит о значении демократизации или конкретных инструментов, таких, как использование потенциала субъектов гражданского общества, создают дополнительные препятствия для более тесного сотрудничества.

Как США, так и некоторые государства-члены ЕС, оказывают прямую поддержку вооруженным негосударственным субъектам, таким, как ополченцы и повстанческие группы, в продолжающихся конфликтах, особенно в Сирии и Ираке. При этом в Сирии США продолжают взаимодействовать с «умеренной», неисламистской оппозицией, в то время как Франция и Великобритания наносят воздушные удары по ИГИЛ. В Ираке Вашингтон поддерживал центральное правительство, включая отправку военных советников в зону конфликта и непосредственное участие американских военных в освобождении Мосула, в то время как Берлин поставляет оружие курдскому военизированному формированию Пешмерга (Pêşmerge) на севере страны.

В дополнение к этому отношения внутри ЕС между государствами-членами также осложняют его сотрудничество с негосударственными субъектами за рубежом. 27 государств-членов ЕС сохраняют свою собственную внешнюю политику в отношении третьих стран, хотя и в рамках общей стратегии, но с большей свободой действий в отношении отдельных международных субъектов. Это регулярно приводит к внутриевропейским столкновениям из-за стран, с которыми некоторые государства-члены имеют особые отношения. Например, в Ливии различные группы и кланы, конкурирующие за власть, предлагают государствам-членам ЕС, таким, как Франция, Италия и Соединенное Королевство, наряду с другими региональными державами, такими, как Соединенные Штаты, Турция, Египет, Катар и Объединенные Арабские Эмираты, возможности влиять на потенциальный постконфликтный порядок на собственных условиях. Однако условия и интересы этих различных иностранных держав в основном противоречат друг другу, подпитывая нестабильность в Ливии за счет политической, военной и/или материально-технической поддержки различных субъектов на местах.

Наконец, в дополнение к структурным и внутренним политическим ограничениям и проблемам на местах, потенциал политики США и ЕС ограничен рядом серьезных отвлекающих факторов. За последнее десятилетие ЕС столкнулся с напряженными внутренними кризисами, от фискальной нестабильности до притока миграции и вопроса о Brexit. Соединенные Штаты, напротив, переживают период, который при президенте Трампе, по сути, превратился в откровенный изоляционизм в сочетании с агрессивными вспышками. На этом фоне следует ожидать, что обе стороны Атлантики сосредоточатся на «быстрых решениях» ощутимых угроз, пренебрегая долгосрочными проблемами. Вопрос будет заключаться в том, поможет это или помешает урегулированию конфликтов и государственному строительству в регионе, который отчаянно нуждается и в том, и в другом. Когда дело доходит до разрешения конфликтов, трансатлантические партнеры должны сдерживать радикальных противников государственного порядка. В отношении государственного строительства они должны поощрять тех ненасильственных негосударственных субъектов, которые могут бросить вызов существующему (недемократическому) порядку, но имеют решающее значение для установления более плюралистического государственного устройства. То, что Запад может и должен по-прежнему предлагать – это образовательные возможности, либеральные визовые правила, а также достаточная защита для тех, кто бежит от конфликтов и преследований.

Заключение

Таким образом, в последние десятилетия негосударственные субъекты эволюционировали с точки зрения политического, социального и военного потенциала. Эта тенденция очевидна в регионе Ближнего Востока и Северной Африки, где сочетание слабости государственных институтов, наличия конфликтов и нестабильности обеспечило благодатную почву для действий вооруженных групп. Негосударственные вооруженные группы на Ближнем Востоке чрезвычайно разнообразны и включают локальные, племенные и общинные формирования, транснациональные преступные организаций и сети, классические повстанческие оппозиционные группы и так далее. В рамках этой широкой категории ряд негосударственных вооруженных групп эволюционировал для выполнения политических, социальных и управленческих функций.

Учитывая сложности, с которыми государства сталкиваются на концептуальном уровне, трансатлантические партнеры могли бы работать рука об руку, чтобы расширить возможности конструктивных негосударственных субъектов, поддерживая демократическое развитие и государственное строительство, а также предотвращая упадок государственной власти на Ближнем Востоке в интересах насильственных негосударственных спойлеровв разрешении конфликтов. На сегодняшний день трудности США и европейских стран при согласовании общих подходов к реагированию на рост негосударственных субъектов и их взаимодействие с регионом зависят, по крайней мере, от трех факторов. Во-первых, Соединенные Штаты и Европейский союз в прошлом оказались структурно неспособными к совместной разработке стратегий по глобальным вызовам. Во-вторых, так называемый «синдром стабильности», то есть предпочтение «стабильного» статус-кво непредсказуемым рискам политических изменений, по-прежнему является доминирующим мышлением для политиков по обе стороны Атлантики при выработке политикив отношении региона Ближнего Востока и Северной Африки. В-третьих, трансатлантические партнеры имеют серьезные отвлекающие факторы, такие, как Brexit, рост популистских партий, иммиграционная проблема, которые препятствуют их способности адекватно реагировать на вызовы из региона.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00666 «Интеграционные процессы в Европе: сравнительный анализ».