Трансатлантическое сотрудничество в оценках западных экспертов: перспективы «европеизации» системы коллективной безопасности

Кривов Сергей Валерьевич кандидат исторических наук доцент, кафедра политологии, Нижегородский государственный университет имени И.И.Лобачевского 603950, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, 23, оф. корпус 2 Krivov Sergei Valer'evich PhD in History Associate Professor, Department of Political Science, Lobachevsky Nizhny Novgorod State University 603950, Russia, Nizhny Novgorod region, Nizhny Novgorod, Gagarin Ave., 23, office building 2 skrivov2@yandex.ru

Баранова Татьяна Владимировна ассистент, кафедра политологии, Нижегородский государственный университет им. И.И.Лобачевского 603950, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, 23, оф. корпус 2 Baranova Tat'yana Vladimirovna Assistant, Department of Political Science, Lobachevsky Nizhny Novgorod State University 603950, Russia, Nizhny Novgorod region, Nizhny Novgorod, Gagarin Ave., 23, office building 2 sky-ellize@yandex.ru

Введение

Принятие Европейским союзом новой Глобальной стратегии 2016 г. активизировало дискуссии о необходимости реформирования его отношений с НАТО. Однако, несмотря на последующее появление Совместной декларации о сотрудничестве 2018 г. ^[1] и достижение соглашения о 74 общих проектах, двусторонние контакты остаются по-прежнему недостаточно институционализированными. На функциональном уровне совпадение и дублирование полномочий усиливается по мере того, как НАТО продвигает свою стратегическую повестку за пределы распространения территориальной обороны, а ЕС в свою очередь трактует принцип стратегической автономии как охватывающий сферы безопасности, обороны и вооружений. Тем самым сотрудничество больше не может быть достигнуто путем простого разделения труда, а требует общего согласия по поводу иерархии полномочий и автономии принятия решений.

Аналитическая группа, созданная в 2020 г. по инициативе Генерального секретаря НАТО Й.Столтенберга, подтвердила недостаточное внимание к сотрудничеству в обеих структурах, а также подвергла критике концепцию европейской стратегической автономии, как слишком поверхностную. Авторы придерживаются традиционного подхода к трансатлантическим отношениям, указывая, что НАТО остается основной площадкой для консультаций и решений. При этом они требуют «самого полного участия союзников по НАТО, которые не являются членами ЕС, в его инициативах» и необходимости избегать ненужного дублирования функций ^[2]. В то же время Международный секретариат, главный административный орган Альянса, поддерживает более сбалансированный взгляд на отношения между НАТО и ЕС. Тем не менее, всё чаще звучащие предложения о создании «европейского компонента» в рамках НАТО или о пересмотре его структуры, которая дала бы европейским союзникам большую роль в принятии решений, не включены в программу реформ Альянса.

В этой связи возрастает роль аналитических и экспертных центров как в контексте оценок состояния развития двусторонних отношений между двумя ключевыми акторами международной системы безопасности, так и в плане выработки практических рекомендаций по их улучшению. В более широком смысле вопрос охватывает весь комплекс отношений между США и европейскими странами как в рамках отношений между ЕС и НАТО, так и в контексте формирования европейской повестки внутри Североатлантического альянса. Целью данной статьи является анализ перспектив «европеизации» североатлантической системы безопасности с точки зрения экспертных оценок западных аналитических институтов и «мозговых центров».

Американские взгляды на перспективы трансатлантических отношений

Наиболее актуальными проблемами, широко обсуждаемыми американскими экспертами по НАТО и трансатлантической безопасности, являются европеизация альянса и связанный с этим вопрос о распределении бремени затрат на коллективную оборону. Общим мнением является то, что европейские партнёры по-прежнему не вносят свой справедливый вклад в общую оборону союзников.

Практические рекомендации в отношении того, что делать с этим предполагаемым дисбалансом, широко варьируются от предложений полностью предоставить защиту Европы самим европейцам до дискуссий о том, как именно европейцы могли бы вносить больший вклад в совместную деятельность ^[3]. Присущее всем правительствам США скептическое отношение к усилиям ЕС по достижению большей автономии в вопросах обороны и безопасности, в наибольшей степени характерно для консервативного лагеря. Т.Бромунд и Д.Кочис из Института наследия выступили с предостережением, чтобы ЕС «не развивал оборонную идентичность или амбиции, которые каким-либо образом отвлекали бы от НАТО» ^[4]. С другой стороны, либеральные и консервативные наблюдатели сходятся в том, что США и НАТО только выиграют от более тесной оборонной интеграции ЕС и формирования прочной европейской опоры в атлантическом альянсе. США, согласно этой точке зрения, «должны в целом приветствовать перспективу укрепления роли ЕС в области безопасности и обороны» ^[5]. Как заявил в интервью Ч. Купчан: «Мне не нравится термин стратегическая автономия, но стремление Евросоюза стать более дееспособными в военном отношении, с наличием общей внешней и оборонной политики, должно продолжаться» ^[6]. С ним согласны Л.Форд и Д.Голдгейер, утверждающие, что «если США удастся переориентирвать свою оборонную политику в сторону Азии, им нужна более сильная Европа, способная взять на себя инициативу по отношению к соседям» ^[7].

В отношении распределения военных расходов даже проевропейски настроенные аналитики из Фонда Карнеги Э. Браттберг и Т.Валасек предостерегают от исключения американских компаний из оборонных проектов ЕС, утверждая, что Евросоюз должен «отдавать приоритет возможностям, а не интеграционным целям» ^{[8, c.16]}. При этом все большее число американских экспертов полагают, что, хотя европейцы и должны вносить бóльший вклад в общую систему безопасности, требование относительно расходов на оборону в размере двух процентов от национального ВВП не является достаточным показателем для измерения их вклада в общие начинания. По словам Д.Голдгейера и Г.Мартина, есть «очень веские основания для того, чтобы отказаться от этого показателя в обычное время, но чрезвычайные обстоятельства, созданные COVID-19, делают это еще более актуальным» ^[9]. Д. Чоллет, С. Кейл и К. Скалуба из AtlanticCouncil уверены, что акцент должен быть смещен в сторону измерения производственных возможностей, а не просто расходов на оборону. Также следует прибегнуть к большей стандартизации, а союзные правительства должны усовершенствовать принципы распределения расходов. Хотя это будет сложная задача, по их мнению, для этого «НАТО следует пересмотреть природу безопасности XXI века» ^[10].

Европейская стратегическая автономия: взгляд из Франции

Наиболее последовательно за усиление европейской роли в области коллективной обороны и безопасности еще с периода Холодной войны выступает Франция, где стратегическая автономия по-прежнему считается приоритетной целью оборонной политики, глубоко укоренившись во французской стратегической культуре и в экспертном сообществе. Многие согласны с Э. Макроном в том, что экономические проблемы, проблемы безопасности и глобальные вызовы становятся все более взаимосвязанными и должны решаться путем возобновления инвестиций в стратегическую автономию Европы. Тенденции, отвлекающие внимание США от Европы, провозглашение в 2001 г. Б. Обамой «разворота к Азии», а также «разрушительная политика президента Трампа» требуют большей европейской самостоятельности в области обороны ^[11]. Некоторые наблюдатели даже поддерживают идею объединения стратегической доктрины НАТО и Общей политики безопасности и обороны ЕС (CSDP) или, по крайней мере, высказывают стремление к большей европеизации Североатлантического альянса ^[12]. Основное внимание французских наблюдателей считают, что европейским странам необходимо брали дело в свои руки, чтобы иметь возможность управлять кризисами в рамках Европейской политики соседства (Восточная Европа и Ближний Восток). Эксперт Фонда стратегических исследований (FRS) Б. Откувертюр полагает, что «вопрос о стратегической автономии проходит через европейское мышление на фоне общего восприятия того, что Европа вступает в эпоху повышенной стратегической и геополитической конкуренции» ^[13]. Также европейская самостоятельность и освобождение от гегемонии США должны проявиться и в области сотрудничества в области вооружений.

Призывы Франции к совместным инвестициям в европейские оборонные проекты не только связаны с усложнением характера угроз, но и с необходимостью создания противовеса предполагаемой экономической и политической гегемонии Соединенных Штатов внутри НАТО. Французские эксперты сходятся во мнении, что более тесная интеграция на европейском уровне необходима для преодоления неэффективности, вызванной национальной разобщенностью военной промышленности и вооруженных сил. Проводятся исследования и разрабатываются предложения относительно возможностей достижения стратегической автономии. Например, К.Брустлейн предлагает концепцию стратегического потенциала, которая предполагает бóльшую гибкость, но отдает приоритет возможностям, «подходящим для конфликтов более высокого уровня» ^[14]. Ф. Мауро вводит в дискурс идею «оборонной Еврогруппы», которая могла бы работать вне институциональных рамок ЕС как интегрированная и автономная «европейская армия» ^[15]. Эта система могла бы предусматривать голосование квалифицированным большинством или, по крайней мере, консенсусом по аналогии с НАТО.

Тем не менее опасения, что Франция стремится к «голлистском повороту», который разрушит трансатлантические связи при одновременном укреплении французского влияния, являются явно необоснованными, а амбициозная идея европейской стратегической автономии не вступает в противоречие с НАТО. Французские аналитики, скорее, склоняются к тому, что более сильная Европа укрепит Атлантический альянс, который будет продолжать обеспечивать коллективную оборону и повышать военную оперативную совместимость. В последнее время Франция стала более прагматичной в отношении европейской стратегической автономии, что отражает признание французами того, что многие европейские лидеры, даже в Германии, по-прежнему смотрят на Соединенные Штаты как на лидера в сфере обороны и недостаточно серьезно относятся к французскими инициативам ^[16].

«Восточный фланг»: перспектива европейского вклада в коллективную безопасность

Заявление министра обороны Германии А. Крамп-Карренбауэр о том, что «иллюзиям европейской стратегической автономии должен быть положен конец» ^[17], разочаровало французских наблюдателей. Кроме того, большинство европейских экспертов не разделяют их радикализм в отношении абсолютизации европейской стратегической автономии.

В самой Германии аналитики согласны с тем, что укрепление Общей политики безопасности и обороны ЕС (CSDP) не должно происходить за счет НАТО. Даже проевропейски ориентированные эксперты Института международной политики и безопасности (SWP) соглашаются, что именно НАТО будет нести ответственность за коллективную оборону ^[18]. При этом в Германии достаточно сильно влияние трансатлантического лагеря, отвергающего такие понятия, как европейский суверенитет и автономия в сфере безопасности. По их мнению, в обозримом будущем ЕС не хватит ресурсов, политической воли и стратегической культуры для обеспечения безопасности в Европе, а резкая риторика европейской автономии может послужить предлогом для вывода американских войск. Сторонники более тесного трансатлантического партнёрства настаивают на том, что проект европейской оборонной автономии должен отходить на второй план, если он противоречит заявленным интересам США. Они особенно возражают против идеи закрытого европейского оборонного рынка, создания интегрированных европейских подразделений, которые также не приносят пользы НАТО, и любых попыток координировать европейские позиции в рамках Североатлантического совета. Однако отдельные проевропейские аналитики, такие, как Э. Любкемайер утверждают, что в будущем Европа не сможет полагаться на американскую защиту, как это было в прошлом ^[19]. Также есть расхождения во взглядах относительно возможности будущего европейского ядерного сдерживания: от положительных оценок до очевидного скептицизма, как у Б.Кунц из Института исследования мира и политики безопасности (IFSH) ^[20].

Идея «встраивания» европейцев в систему трансатлантической безопасности характерна для итальянских и испанских аналитических центров. Здесь преобладает представление о том, что реформированное НАТО останется базовым ориентиром. Итальянские эксперты даже моделируют сценарии, в которых европейцам будет предложено защищать восточный фланг НАТО при ограниченной поддержке США, сосредоточенных на тихоокеанском регионе ^[21]. Чтобы взять на себя это бремя, европейским союзникам по НАТО придется более тесно сотрудничать. Правда, учитывая неопределенность американского руководства, недавно заявленные амбиции Европы по достижению стратегической автономии становятся вопросом необходимости. Однако это не должно происходить за счет НАТО, а европейские оборонные инициативы, такие, как PESCO, должны согласовываться со стратегической повесткой НАТО. Хотя Италия не соответствует целевому показателю НАТО в два процента, вопрос о распределении расходов между членами Альянса не обсуждается публично и даже не считается аналитическими центрами проблемой. Возможно, это связано с тем, что американская критика не была направлена против Италии, которая воспринимает себя образцовым исполнителем общей стратегии североатлантического блока. Итальянские аналитики, как правило, поддерживают предложения о расширении повестки дня НАТО, включая вопросы устойчивости социального развития.

Испанское экспертное сообщество выступает как за прочные трансатлантические связи, так и за европейские оборонные инициативы, которые приведут к большей дееспособности и автономии ЕС. При этом аналитические круги, близкие к социалистам, традиционно больше выступают за европейскую оборону, чем те, кто склоняется к более правой Народной партии. Первые поддерживают европейские проекты, такие как PESCO или создание европейской штаб-квартиры НАТО, в то время как вторые воспринимают европейские оборонные инициативы как средство укрепления альянса и повышения его привлекательности для США ^[22]. Они скептически относятся к инициативам Макрона, опасаясь, что усилия по обеспечению европейской автономии могут ослабить НАТО. При этом европейская сплоченность, по их мнению, должна быть достигнута путем согласованного сотрудничества с участием не только Франции и Германии, но и Италии, Испании и других стран ^[23].

Трансатлантическая сплоченность является ключевой проблемой и для большинства британских экспертов. При этом деятельность Трампа и высказывания Макрона стали самыми популярными объектами для рассмотрения. Последние, в частности, подверглись более резким оценкам со стороны комментаторов из британских аналитических центров. Несмотря на то, что Макрон сам критиковал отсутствие сплоченности в североатлантическом альянсе, его замечания рассматриваются как еще более усугубляющие ключевые проблемы НАТО: трансатлантические разногласия по поводу его будущего, распределения расходов, а также вклада европейцев в общие усилия по обороне.

Риторика и политика администрации Трампа поставили разногласия между США и их европейскими союзниками в центр внимания. Но есть общее понимание того, что споры о распределении расходов между союзниками сохранятся и при Байдене, когда Соединенные Штаты вернулись к более центристской внешней политике и политике безопасности. Для США ключевые вызовы безопасности лежат в Азиатско-Тихоокеанском регионе, в то время как европейцы явно больше сосредоточены на России. При этом поддержка американцев является критически важной в этой связи. Аналитическая группа Международного института стратегических исследований (IISS) даже провела симуляционную игру, в основе которой был сценарий, согласно которому США покинут НАТО, а европейцы будут защитить себя сами от нападения. Результат этого моделирования оказался прост: в интересах европейцев поддерживать участие Соединенных Штатов в Европе. Это может быть достигнуто, например, путем адаптации к стратегическим приоритетам США: «Новая трансатлантическая сделка, возможно, должна быть построена на идее, что европейцы действуют глобально, чтобы помочь США с их различными непредвиденными обстоятельствами в обмен на подтвержденную приверженность США европейской безопасности через НАТО» ^[24].

При этом европейцы должны повысить свой военный потенциал, чтобы удержать Соединенные Штаты. Увеличение расходов на оборону является очевидным следствием этой рекомендации. Делается акцент на прагматическом подходе. Например, двухпроцентный целевой показатель НАТО часто рассматривается критически, если интерпретировать его слишком жестко, но в то же время он рассматривается и как важный символический ориентир, побуждающий европейцев инвестировать в поддержание безопасности ^[25]. Усилия ЕС по достижению стратегической автономии рассматриваются с аналогичным прагматизмом. Здесь важен не институциональный выбор, а создание потенциала. Там, где обсуждаются институциональные вопросы, явно предпочтение отдается сосредоточению внимания на НАТО и созданию «своего рода европейского ядра в рамках НАТО» ^[26] вместо того, чтобы отдельную стратегию в рамках ЕС. Это, разумеется, также облегчило бы Соединенному Королевству достижение ведущей роли.

Однако это не означает, что ЕС рассматривается как конкурент НАТО. В некоторых аналитических материалах указывается, что, будучи «регулирующей силой», ЕС имеет больше возможностей для более эффективного решения определенных проблем, нежели НАТО. Это относится, например, к сферам «кибербезопасности, развитию сил быстрого реагирования или оборонно-промышленного сотрудничества и в повышении устойчивости к так называемым гибридным угрозам» ^[27].

Заключение

После четырех лет работы администрации Трампа и после одобрения европейских оборонных инициатив администрацией Байдена, прежние разногласия между европеистами и сторонниками трансатлантической ориентации смягчились. Эксперты убеждены, что государства-члены ЕС должны будут разделить бремя расходов и что ЕС будет играть определенную роль в координации национальных усилий. Многосторонний подход новой администрации США, подъем Китая и рост значимости Индо-Тихоокеанского региона в системе глобальной безопасности меняют представления о взаимоотношениях между НАТО и политикой безопасности и обороны ЕС. Европейская самодостаточность и/или более сильная европейская позиция в НАТО больше не рассматриваются в качестве противовеса односторонним подходам США. Вместо этого большая ответственность Европы за безопасность и оборону все чаще воспринимается, как необходимость компенсировать вероятное перенаправление американского внимания и военного потенциала на Восточную Азию. Хотя эксперты ожидают, что Соединенные Штаты будут продолжать участвовать в Европе, они, тем не менее, предполагают, что европейским государствам придется компенсировать будущий частичный вывод американских войск собственными усилиями. Как следствие, границы между европеистами и сторонниками трансатлантического единства становятся размытыми. При этом пока институциональные рамки для выработки общей трансатлантической повестки пока ещё отсутствуют.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00666 «Интеграционные процессы в Европе: сравнительный анализ».