Денационализация исполнительного производства: зарубежный опыт и перспективы проведения в России

Кравцов Алексей Юрьевич кандидат юридических наук декан юридического факультета Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации 664022, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. 4-Я советская, 1, каб. 109 Kravtsov Aleksey Yur'evich PhD in Law Dean of the Law Department, Irkutsk Law Institute (branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 664020, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. 4-Ya sovetskaya, 1, kab. 109 a.kravcoff@gmail.com Другие публикации этого автора

Макушев Дмитрий Иванович заместитель Шилкинского межрайонного прокурора Забайкальского края 673370, Россия, Забайкальский край, г. Шилка, ул. Ленина, 49а Makushev Dmitrii Ivanovich Deputy Prosecutor of Shilkinsky District of Zabaykalsky Krai, Prosecutor's Office of Shilkinsky District 673370, Russia, Zabaikal'skii krai, g. Shilka, ul. Lenina, 49a makushevdmitrij@mail.ru

Обеспечение всеобъемлющей защиты прав и законных интересов немыслимо в отсутствие механизма принудительного исполнения решений суда и актов других органов. Результативность исполнительной деятельности прежде всего зависит от используемой законодателем модели принудительного исполнения. Мировой практике принудительного исполнения известно множество таких вариаций. Выбор любой из них обуславливает особенности возникновения, реализации и прекращения правоотношений, возникающих в связи с принудительным исполнением актов органов гражданской юрисдикции.

Реализация исполнительного правоотношения позволяет обеспечить восстановление нарушенного права, если таковое в добровольном порядке не было приведено в необходимое положение. Ведущую роль в этом процессе отводится органам принудительного исполнения. В настоящее время в России функции по исполнению актов суда и других органов осуществляются преимущественно судебными приставами-исполнителями, являющимися должностными лицами Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации ^[1] (далее – ФССП России). Эффективность исполнительной деятельности является одним из показателей качества системы правосудия. Так, в последнее время наблюдается неуклонный рост количества исполнительных документов, поступающих в ФССП России для принудительного исполнения, и вместе с этим заметен рост исполнительных производств, которые были окончены принудительным исполнением. Но несмотря на это, общий показатель исполняемости исполнительных производств в последние годы не превышает 50 % (2018 г. – 45,4 %, 2019 г. – 49,6 %, 2020 г. –50 %) ^[5]. Такая низкая эффективность принудительного исполнения во-многом обусловлена уровнем нагрузки судебных приставов-исполнителей. Так, в 2018 году по данным ФССП России на исполнении у одного судебного пристава-исполнителя находилось в среднем 3,6 тыс. исполнительных производств ^[6], а в 2020 году этот показатель составил уже 4,6 тыс., что в 17,2 раза превышает нагрузку судебного пристава исполнителя, установленную постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации от 15.08.202 № 60/1 «Об утверждении норм нагрузки судебных приставов» ^[7]. Отмеченное обуславливает необходимость принятия правовых решений, направленных на снижение нагрузки судебных приставов-исполнителей при сохранении качества исполнительных производств. Одним из таких решений может стать имплементация в правовую систему Российской Федерации новых институтов принудительного исполнения, имеющих негосударственную направленность.

Имеющийся зарубежный опыт организации принудительного исполнения судебных постановлений с привлечением негосударственных структур свидетельствует об использовании двух моделей принудительного исполнения: негосударственной (небюджетной, частноправовой), при которой полномочия по принудительному исполнению переданы исключительно негосударственным формированиям, и смешанной, сочетающей в себе деятельность государственных органов принудительного исполнения с допуском частноправовой инициативы ^{[18, с.34]}.

Организация исполнительной деятельности по типу негосударственной модели исполнения используется в Венгрии, Италии, Латвии, Литве, Люксембурге, Нидерландах, Польше, Румынии, Франции, Эстонии и ряде других государств.

Так, например, в Литве исполнительное производство осуществляется приставом, являющемся уполномоченным государством лицом, которому предоставлены функции исполнения исполнительных документов, передачи документов, констатации фактических обстоятельств и иные функции, как предусмотренные законами, так и не закрепленные в них, но не препятствующие выполнению основных обязанностей ^[20]. Все приставы в Литовской республике объединены в Палату приставов Литвы, которая, будучи негосударственным органом, осуществляет функции самоуправления приставов ^[21]. В процессе выполнения своих функций приставы независимы и должны руководствоваться принципами законности, добросовестности, сотрудничества, демократичности, а также принципами гражданского судопроизводства. Приставом может быть назначен гражданин Литовской Республики с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование. Вместе с тем, претендент в приставы должен не двух лет проработать в должности помощника пристава и победить на публичном конкурсе. Важная роль отводится Министерству юстиции, которое определяет численность судебных исполнителей и территорию их деятельности, утверждает условия и порядок проведения конкурса на замещение должности пристава. При этом координацию и контроль деятельности судебных приставов в Литовской республике осуществляет Палата судебных приставов. Палата приставов Литвы осуществляет деятельность в соответствии с Законом Литовской Республики о приставах, Законом Литовской Республики об ассоциациях, и Статутом Ассоциации Палаты приставов Литвы и финансируется за счет взносов судебных приставов, размер которых определяется собранием судебных приставов (ст. 45 Закона о приставах Литовской Республики).

Контроль за процессуальными действиями пристава осуществляется судом (утверждение ряда документов, составленных приставом, рассмотрение жалоб и исковых заявлений по вопросам исполнительного производства), а организация труда проверяется Министерством юстиции и Палатой приставов Литвы ^{[8, с. 82]}.

Важным положением закона является закрепление обязанности пристава, его представителя, помощника или работника конторы пристава страховать профессиональную гражданскую ответственность за ущерб, причиненный физическим или юридическим лицам при выполнении функций пристава, превышающий 290 евро. Минимальная сумма обязательного страхования профессиональной ответственности судебного пристава составляет 58 000 евро на один страховой случай. Страхование приставов проводится посредством заключения общего для всех приставов договора страхования. В качестве страхователя в этом правоотношении выступает Палата приставов Литвы и каждый пристав должен уплатить ей страховую премию (ст. 17 Закона о приставах Литовской Республики).

В последние годы большое распространение получила смешанная модель принудительного исполнения. Для неё характерно совмещение частных и публичных элементов системы организации деятельности судебных исполнителей. Используется упомянутая модель в Королевстве Бельгия, Республике Болгария, Республике Казахстан, Канаде и других странах. В каждом из этих государств исполнительному производству присущи свои особенности.

Так, в Болгарии принудительное исполнение осуществляется как государственными, так и частными судебными исполнителями. В соответствии с Законом Болгарии о частных судебных исполнителях от 2005 г., частным судебным исполнителем является лицо, на которое государство возложило принудительное исполнение частных имущественных требований. Кроме того, закон допускает возможность предоставления таким лицам полномочий, по осуществлению исполнения в пользу государства. Частные судебные приставы независимы в своей деятельности и при выполнении своих функций подчиняются только закону, а все органы государственной власти, должностные лица и организации обязаны содействовать исполнению частными судебными исполнителями своих функций. Также нужно отметить, что все частные судебные исполнители входят в состав Палаты частных судебных исполнителей, являющейся их профессиональной организацией ^[9].

Совершение исполнительных действий частным судебным исполнителем подлежит оплате в соответствии с тарифами, утверждёнными Советом Министров Болгарии и согласованными с Палатой частных судебных исполнителей. Допускается внесение авансовой платы, а также выплата дополнительных вознаграждений. Здесь следует указать на существование трёх видов сборов: «обыкновенный» (определяется тарифами и не зависит от материального интереса взыскателя), «пропорциональный» (определяется в процентах от взыскиваемой суммы и имеет максимальный и минимальный размер) и «дополнительный» (взимается за совершение исполнительных действий в выходные и праздничные дни в размере половины сбора, установленного по данному действию) ^[9]. При этом установленные платы (сбора) за услуги судебных исполнителей и их приемлемый размер стимулируют частного судебного исполнителя работать эффективнее ^[19].

Нельзя не отметить, что в отношении частных судебных исполнителей осуществляется две формы контроля: судебный и административный. Судебный контроль реализуется соответствующими окружными судами и проявляется в рассмотрении дел об обжаловании действий частных судебных исполнителей, а административный контроль проводится Министерством правосудия.

Кроме всего прочего законодатель предусмотрел имущественную ответственность частных судебных исполнителей: за вред, который причиняется в результате их деятельности, государство ответственности не несет. Профессиональная деятельность таких лиц подлежит обязательному личному страхованию на случай наступления имущественной ответственности.

Российская система принудительного исполнения традиционно характеризуется как публичная, ввиду осуществления функций по исполнению государственными органами. Однако, в юридической литературе можно встретить и иную точку зрения, согласно которой в России используется смешанная модель организации исполнительного производства. Аргументировано это тем, что при публично-правовом статусе судебных приставов в ходе принудительного исполнения допускается участие организаций различной организационно-правовой формы. В частности, продажа имущества должника осуществляется специализированными организациями, которые могут быть образованы на разной организационно-правовой основе и форме собственности, а для хранения арестованного имущества могут привлекаться организации различной формы собственности ^{[16, с. 27]}. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 89 Закона об исполнительном производстве ^[2] реализация на торгах имущества должника, в том числе имущественных прав, производится организацией или лицом, имеющими в соответствии с законодательством Российской Федерации право проводить торги по соответствующему виду имущества.

Соглашаясь с тем, что в отечественной системе принудительного исполнения присутствуют некоторые элементы частноправовых начал, заметим, что нельзя упускать из виду тот факт, что указанные действия частных лиц и организаций совершаются под контролем судебного пристава-исполнителя. Сами же организации и их специалисты не наделены полномочиями по принятию решений, направленных на принудительное исполнение судебных постановлений в рамках исполнительного производства. Иными словами они не уполномочены на совершение исполнительных действий и применение мер принудительного исполнения. Они лишь исполняют в установленном порядке поручения судебных приставов-исполнителей и могут претендовать на получение вознаграждения. То есть, самостоятельного влияния на принудительное исполнение такие организации не оказывают. Кроме того, результаты их деятельности зачастую подлежат утверждению судебным приставом-исполнителем (например – результаты оценки арестованного имущества ^[4]).

Некоторые авторы в качестве форм реализации права на принудительное исполнение требований исполнительного документа, помимо обращения к судебному приставу-исполнителю выделяют самостоятельные действия лица, а также обращение к организации, осуществляющей деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности (коллекторам) ^{[12, с. 9]}. И, несмотря на то, что автором не сделан вывод о российской модели исполнительного производства, выдвинутый тезис фактически обосновывает наличие смешенной организации принудительного исполнения.

Однако, подобное утверждение вызывает сомнения, поскольку коллекторская деятельность, в силу положений Федерального закона от 03.07.2016 № 230-ФЗ «О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», направлена не на принудительное исполнение исполнительных документов (осуществляемое в том числе помимо воли должника), а на стимулирование должника к совершению действий по добровольному удовлетворению требований кредитора (в том числе и в тех случаях, когда у кредитора отсутствует исполнительный документ).

Что же касается утверждения о самостоятельных действиях как форме реализации права на принудительное исполнение, то оно лишено правовых оснований.

Поэтому, на сегодняшний день, ввиду определяющей роли органов принудительного исполнения и отстранения негосударственных образований от независимого совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, говорить о существовании в России смешанной модели исполнительного производства не представляется возможным.

Каждая модель принудительного исполнения (негосударственная тому не исключение) имеет как положительные, так и отрицательные черты, учёт которых необходим при выборе соответствующей модели для Российской Федерации. Идея денационализации исполнительного производства в России зародилась ещё в 2005 г. Отправной точкой развития научной мысли в данном направлении можно считать опубликование авторского проекта Федерального закона «Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей» ^[15]. В научных кругах данный вопрос был исследован многими авторами, которые, основываясь на анализе зарубежного законодательства, предлагали способы модернизации принудительного исполнения в России. Но в законодательстве значительных изменений с тех пор так и не произошло.

Однако, по нашему мнению, денационализация исполнительного производства в России является наиболее перспективным направлением реформирования органов принудительного исполнения, способным существенно повысить качество исполнения юрисдикционных актов. Полагаем, что новая модель исполнительного производства должна строиться с соблюдением следующих требований:

1. Предполагаемая модель исполнительного производства должна состоять из двух звеньев. Представляется оптимальным вариант, в соответствии с которым институт негосударственных судебных исполнителей (второе звено) создается наряду с уже существующими государственными органами (первое звено). Первое звено должны составлять приставы-исполнители, являющиеся государственными служащими, к исключительным полномочиям которых должно относиться осуществление взыскания в интересах публично-правовых образований. Второе звено – негосударственные судебные приставы – лица, соответствующие определенным квалификационным требованиям и подтвердившие эту квалификацию на экзамене либо получившие лицензию на осуществление данной деятельности, объединенные в саморегулируемые организации негосударственных судебных исполнителей и организующие свою деятельность индивидуально или путем объединения в конторы. Важно понимать, что приставы первого и второго звена в процессе принудительного исполнения должны обладать равным статусом.

2. Законодателю необходимо установить требования, предъявляемые к лицу, назначаемому на должность негосударственного судебного исполнителя. В настоящее время судебным приставом может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеющий не ниже среднего профессионального образования (для должностей младшего начальствующего состава), либо высшее образование (для должностей среднего, старшего и высшего начальствующего состава), способный по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья исполнять служебные обязанности сотрудника ^[3]. Полагаем, что требования для негосударственных приставов должны быть более строгими. В частности, кандидаты на замещение таких должностей должны сдать квалификационный экзамен либо обладать соответствующей лицензией, а также иметь высшее юридическое образование. В отношении последнего требования заметим, что в целях предотвращения необоснованного увеличения числа негосударственных исполнителей необходимо иметь определённый опыт работы в органах принудительного исполнения. В этой связи, возможным представляется перевод части судебных приставов-исполнителей в разряд негосударственных, тем самым сокращая штат служащих государственного звена и создавая первоначальные условия для развития негосударственного исполнения.

3. Территориальная организация деятельности негосударственных приставов-исполнителей. Для каждого негосударственного судебного пристава необходимо определить территорию, на которой он обязан осуществлять свою деятельность. В пределах этой территории исполнитель должен принимать к производству все установленные виды исполнительных документов, а отказ в возбуждении производства должен быть законным и обоснованным. Вместе с тем, в целях лучшего обеспечения защиты прав и интересов взыскателей возможно законодательное закрепление перечня категорий исполнительных документов, исполнение которых по выбору взыскателя допускается в альтернативном порядке (государственным либо негосударственным приставом). В частности, к таким исполнительным можно отнести «исполнительные документы о взыскании алиментных платежей; документы по трудовым спорам; о взыскании с получателей средств федерального бюджета, бюджетов субъекта Федерации и органов местного самоуправления, а также исполнительные документы неимущественного характера» ^{[10, с. 69]}.

4. Нормотворчество, лицензирование и тарификация услуг негосударственных судебных исполнителей должны оставаться прерогативой государства. Создавая новый правовой институт нельзя упускать из виду вопросы, касающиеся нормативного регулирования их деятельности. Полагаем, что наиболее эффективно координация и контроль за деятельностью негосударственных судебных исполнителей будет осуществляться Министерством юстиции Российской Федерации (далее – Минюст России). Кроме того Минюст России также необходимо наделить полномочиями по принятию правовых актов, относящихся к частной сфере исполнительного производства.

Лицензированием же деятельности частных исполнителей должна заниматься ФССП России. Альтернативным вариантом лицензирования может являться сдача квалификационного экзамена, который необходимо проводить с использованием автоматизированной информационной системы проведения квалификационных экзаменов, обеспечивающей автоматизированную анонимную проверку результатов. Требования к этой системе должна устанавливать ФССП России по согласованию с Минюстом России.

Неоднократно упоминалось о том, что негосударственные судебные приставы не денежного довольствия от государства, а потому возникает вопрос об установлении тарифов за осуществление их полномочий. Тарифы должны устанавливаться государством и оплачиваться за счет должника. В процессе определения размера тарифных ставок важно обеспечить заинтересованность пристава в исполнении небольших по сумме взысканий, поскольку в таких случаях исполнение может быть трудоемким и невыгодным ^{[13, с. 20]}. Возможным представляется установление минимального размера задолженности, наличие которого является основанием для принудительного исполнения. Указанное имеет практическое значение, поскольку зачастую судебные приставы вынуждены заниматься взысканием крайне небольших сумм, а это нерациональная трата как времени, так и бюджетных средств. Сокращение расходов государства – одна из первоочередных целей процесса денационализации. Государство не финансирует деятельность частных судебных исполнителей, а, наоборот, возлагает на судебных исполнителей бремя расходов по самофинансированию и полной имущественной ответственности перед клиентами ^{[17, с. 32]}. Вследствие того, что размер вознаграждения негосударственного пристава ставится в зависимость от результата его работы, он будет заинтересован в высоком результате осуществляемой деятельности.

5. Производство по делам, затрагивающим публичные интересы должно остаться исключительной компетенцией государственных судебных исполнителей. В продолжение предыдущего тезиса необходимо отметить, что важно установить исключительную компетенцию государственных приставов-исполнителей в случаях, когда одной из сторон исполнительного производства являются публично-правовые образования. Кроме того, полагаем, что необходимо возложение на государственных приставов-исполнителей обязанности по исполнению требований, заявляемых малоимущими взыскателями, которые в силу своего материального положения не имеют возможности обратиться к негосударственным приставам. Во избежание злоупотреблений со стороны взыскателей, в качестве условия для обращения необходимо предусмотреть обязательное предоставление доказательств, подтверждающих невозможность воспользоваться альтернативной формой исполнения.

6. Новые полномочия денационализированных приставов-исполнителей. Полагаем, что необходимо предоставить негосударственным приставам-исполнителям возможность осуществлять взыскание задолженностей во внесудебном порядке по требованию кредиторов. Такой шаг усилит частноправовую сторону российского исполнительного производства и предоставит негосударственным приставам новые возможности, одновременно являющиеся стимулирующим фактором к осуществлению деятельности.

7. Конкуренция в сфере принудительного исполнения повысит его эффективность и качество. Конкуренция между службой судебных приставов и негосударственными приставами, а также между последними неизбежна и даже заслуживает поощрения. Указанное явление должно улучшить качество работы по исполнению юрисдикционных актов ^{[15, с. 27]} и тем самым повысить эффективность исполнительного производства.

8. Объединение негосударственных судебных приставов в профессиональные организации. Негосударственных судебных приставов необходимо объединить в палаты, которые будут наделены полномочиями по представлению интересов своих членов, контролю за их деятельностью, а также смогут привлекать к дисциплинарной ответственности соответствующих нарушителей. Считаем, что необходимо создать федеральную и региональные палаты негосударственных приставов-исполнителей. Отмеченное должно способствовать усилению ответственности судебных приставов за совершение исполнительных действий, а также существенному повышению качества таких действий и результативности их применения на практике. В ситуациях, когда причинения вреда такими приставами, он будет возмещаться, как уже говорилось выше, не из средств бюджета, а за счет страховых выплат по договору обязательного страхования ответственности судебных исполнителей, либо за счет средств соответствующей региональной палаты, членство в которой обязательно для всех негосударственных исполнителей ^{[11, с. 6, 7]}.

9. Страхование имущественной ответственности как гарантия защиты прав взыскателя. Одним из важных вопросов, приобретающим актуальность ввиду снятия с государства ответственности за действия негосударственных приставов, является страхование их имущественной ответственности. Выполняя свои профессиональные обязанности от имени государства, такой пристав должен нести личную имущественную и иную ответственность за последствия своих действий. В качестве способов обеспечения имущественной ответственности негосударственных судебных приставов перед взыскателями и иными лицами могут выступать создание системы личного и (или) коллективного страхования, а также формирование компенсационного фонда. Законодателю необходимо установить минимальный размер страховой суммы для каждого такого судебного исполнителя по договору страхования ответственности. Компенсационный фонд, в свою очередь, подлежит формированию за счёт взносов негосударственных судебных приставов, входящих в региональные палаты, в размере, определённом законом. В ситуациях, когда указанных способов обеспечения имущественной ответственности будет недостаточно для возмещения причиненного вреда, тогда негосударственный пристав должен отвечать за причиненный вред собственным имуществом.

10. Контроль за деятельностью негосударственных приставов. Создавая новый институт в системе исполнения решений судов и актов иных органов, нельзя забывать об обеспечении надлежащего контроля за деятельностью новый правовых образований. К числу потенциальных контролирующих органов можно отнести ФССП России (по вопросам, связанным с деятельностью по лицензии, и некоторым другим), Минюст России (контроль за деятельностью образованных палат негосударственных приставов-исполнителей), Федеральная налоговая служба России (в части соблюдения норм налогового законодательства), а также органы прокуратуры. Кроме того, любые решения, действия (бездействие) негосударственного судебного пристава-исполнителя должны быть предметом последующего судебного контроля ^{[14, с. 29]}.

В завершение следует отметить, что современная Россия находится в том положении, когда активно развиваются рыночные отношения, что обуславливает необходимость поиска новых механизмов исполнительного производства. По-нашему мнению, на сегодняшний день возникла необходимость в частичной денационализации института государственного принудительного исполнения. Преследуя эти цели важно учитывать рассмотренные выше особенности модернизируемой модели. Введение в Российской Федерации смешанной модели исполнительного производства существенно снизит нагрузку на судебных приставов исполнителей, сто, несомненно, повысит качество исполнения. Безусловно, реформирование законодательства об исполнительном производстве должно осуществляться с учетом недопущения нарушения и ущемления прав и законных интересов граждан и организаций.