Обеспечение соблюдения прав и свобод личности при осуществлении органами исполнительной власти цифрового контроля

Смирнова Екатерина Николаевна преподаватель кафедра административного и финансового права ФГАОУ ВО «Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского» 603950, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, пр.Гагарина, 23, к.2, каб. 401 Smirnova Ekaterina Nikolaevna Educator, the department of Administrative and Financial Law, National Research Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod 603950, Russia, Nizhegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, pr.Gagarina, 23, k.2, kab. 401 katrinsmirnova0705@gmail.com Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00584 «Концепция правового регулирования использования информационных технологий в сфере государственного контроля и надзора в условиях «цифровой экономики».

Крупные технические изменения, происходящие в современном мире, побуждают государство реагировать на них. Цифровизация государственного управления, и, в частности, контрольно-надзорной деятельности как составной части государственного управления также заставляет законодателя и исследователей обсуждать соответствующие вопросы. При этом одним из важнейших вопросов, требующего внимания как законодателя, так и исследователей является вопрос обеспечения соблюдения прав и свобод личности в цифровом пространстве в целом, и органами исполнительной власти при осуществлении цифрового контроля, в частности.

Права и свободы личности охраняются Конституцией Российской Федерации, а также федеральным законодательством Российской Федерации, как одни из основополагающих постулатов демократического общества. Современное общество уже невозможно представить без цифровых технологий, что делает необходимым обеспечение соблюдения прав и свобод личности не только в реальном мире, но и в цифровом пространстве.

При этом в цифровом пространстве осуществляются практически все виды общественных отношений, регулируемые различными отраслями права, что подтверждает необходимость правовой регламентации наиболее значимых из них. Среди прочих, наиболее важных общественных отношений особняком стоят правоотношения, возникающие между государственными органами и гражданами, и в особенности правоотношения, возникающие между органами исполнительной власти и гражданами при осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

Кроме этого, нельзя оставлять без внимания тот факт, что согласно прогнозам аналитиков, к 2024 году взаимодействие с государством будет осуществляться уже не так, как на современном этапе. Планируется, что к 2024 году все данные о человеке уже будут храниться в специальном реестре, поэтому граждане будут иметь возможность не посещать те или иные организации для оформления услуг, а смогут все делать удаленно. Любую государственную услугу граждане смогут получить в цифровом виде. ^{[1, с.92]}

Активное внедрение современных информационных технологий в контрольно-надзорную деятельность предполагает разработку серьезной теоретическо-правовой основы для их применения в государственно-управленческой деятельности. ^{[2, с.60]} Следует признать правоту ученых, указывающих, что «цифровизация — это здесь и сейчас, и для того, чтобы не оказаться в аутсайдерах, нужны кардинальные перемены сразу в нескольких областях общественного развития: технологиях, методах управления, менталитете»^[3,с.75]

Стоит отметить, что все цифровые технологии, используемые в контрольно-надзорной деятельности, вызывают определенные опасения в связи с их мало изученностью, а также в связи с рисками, которые они в себе скрывают.

Активное использование цифровых технологий в работе контрольно-надзорных органов порождает ряд проблем, связанных с информационной безопасностью данных. В средствах массовой информации (далее – СМИ) периодически появляются новости об утечки персональных данных в связи с хакерскими атаками на серверы контрольно-надзорных органов. Так, например, в 2019 году в СМИ появилась информация об утечке персональных данных 20 млн. пользователей с серверов ФНС России. Позже, Федеральная налоговая служба РФ опровергла указанную информацию.^[1]

При этом эксперты неоднократно отмечали множество рисков, возникновение которых возможно в связи с использованием цифровых технологий. Так, использование «искусственного интеллекта» в первую очередь грозит риском возникновения хакерских атак, но кроме это, как справедливо отмечено Ю.А.Тихомировым других сбоев, которые крайне сложно предугадать, а зачастую и невозможно предотвратить или затруднительно остановить, поскольку роботы за доли секунды могут принять неправильные решения, которые охватят своими негативными или даже опасными последствиями огромное количество людей, тогда как последствия неправильных решений живого человека редко бывают такими одномоментными и массовыми.^{[4, с.46]}

Но существуют и «сильные стороны» использования технологии распределенного реестра в контрольно – надзорной деятельности, так А.И. Савельев подчеркивает следующие преимущества блокчейна: 1) децентрализация, которая минимизирует риски отказа в работе в случае выхода из строя отдельной системы; 2) повышенная степень безопасности за счет использования средств криптографии при осуществлении каждой трансакции; 3) невозможность изменения данных блокчейна задним числом; 4) оперативность за счет автоматизированного обмена данными, в котором отсутствует человеческий фактор; 5) прозрачность.^{[5, с.94-117]}. Кроме этого, как отмечено Э.В.Талапиной технологически обусловленные преимущества блокчейна решают застарелые управленческие проблемы (коррупция, затягивание сроков) и нейтрализуют риски. Это значит, что главная преследуемая цель блокчейна в госуправлении - транспарентность способна обеспечить воплощение важного принципа управления. ^{[6, с.79]}

Второй проблемой требующей внимания в рамках рассмотрения вопроса соблюдения прав и свобод граждан при организации цифрового контроля можно назвать проблему цифрового неравенства граждан при взаимодействии с контрольно-надзорными органами. Согласно Приказу Минкомсвязи России от 30.01.2019 № 22 «Об утверждении плана деятельности Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации на период 2019 - 2024 годов» внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг, в том числе в интересах населения и субъектов малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей; то есть внедряемые цифровые технологии должны отвечать не только запросам контрольно-надзорных органов, но и поднадзорных субъектов. Равный доступ к информации, в том числе находящиеся в цифровом пространстве также выступает одним из видов прав, который должен обеспечиваться при выполнении контрольно-надзорной функции государственными органами.

Можно согласиться с мнением Н.С.Бондаря, о том, что активные процессы информационно-цифровой идентификации личности порождают также новые проблемы обеспечения конституционного равенства граждан, одним из проявлений которого становится цифровое (не)равенство. Информационная цифровизация (особенно на начальном этапе ее развития) усугубляет процессы социального и правового неравенства. ^{[7, c.34]}

При этом наличие цифрового неравенства связано в том числе с неравномерными, порой весьма противоречивыми процессами технологического развития, что сказывается на всех основных сферах человеческого бытия, причем не только экономики, образования, медицины, но и, например, сферы управления. Так, в докладе Всемирного банка указывается, что информационно-коммуникационные технологии могут усиливать социальное неравенство в вопросах вовлеченности граждан в государственное управление, что позволяет говорить о так называемом цифровом разрыве. ^{[8, с. 25]}

Несмотря на активные попытки реализации проекта «Цифровая экономика» ^[9] и повышения цифровой грамотности россиян промежуточные результаты неутешительны. Так, согласно результатам исследования, проведенного аналитическим центром НАФИ «Цифровая грамотность россиян: исследование 2020» ^[10] По результатам исследования НАФИ, доля россиян, обладающих достаточным уровнем цифровой грамотности, практически не менялась на протяжении последних лет. Так, в 2018 году 26% россиян имели высокий уровень цифровой грамотности. По состоянию на январь 2020 года эта доля составила 27% – отставание от целевых значений федерального проекта пока составило 3 п.п. (27% против ожидаемых 30%).

Таким образом, мы наблюдаем ситуацию, что достаточно небольшое количество россиян обладают высоким уровнем цифровой грамотности, что подтверждает справедливость высказывания о существующем в российском обществе цифровом разрыве, который помимо всего прочего делает невозможным для граждан реализацию защитных механизмов своих прав свои в цифровом пространстве, в том числе при реализации контрольно-надзорной деятельности, а также лишает их возможности участия в ряде правоотношений возникающих между ними и контрольно-надзорными органами в цифровом пространстве.

Говоря непосредственного о государственных органах, наиболее активно используемых цифровые технологии в своей деятельности, в качестве лидеров в области организации цифрового контроля можно назвать Росалкогольрегулирование и Федеральную налоговую службу, выступающими операторами трех инструментов цифрового контроля каждый. ^{[4, с.86]}

Стоит отметить, что ФНС России являясь органом, реализующим контрольно-надзорную функцию, наиболее тесно взаимодействующим с физическими лицами, именно поэтому считаем наиболее целесообразным рассматривать вопрос обеспечения соблюдения прав и свобод личности при осуществлении контрольно-надзорной деятельности именно на примере указанного органа.

Главная задача внедрения информационных технологий в налоговом администрирование ­­– это обеспечить «неотвратимость» исполнения обязанности по уплате налогов, сделать налогообложение прозрачнее с помощью новых технологий. ^{[11, с. 32]}

Одной из основных программ, используемых ФНС России является программный комплекс автоматизированного контроля за НДС - ПК АСК, на сегодняшний день программный комплекс видоизменился, получил ряд обновлений, в результате которых в 2021 году ФНС России разработала новую версии автоматизированной информационной системы – «Налог-4». Указанная программа с помощью использования технологии распределенного реестра (блокчейн) должна собирать сведения о доходах и расходах физических лиц, соотносить их друг с другом, а также собирать «досье» на банковских клиентов. Таким образом, указанная информационная система с одной стороны должна упростить жизнь физическим лицам ­– так как данные из ФНС России будут доступны банкам, у физических лиц исчезнет необходимость в предоставлении дополнительных сведений о себе в случае обращения в банк с заявкой по кредиту, а с другой стороны обеспечивает цифровой контроль со стороны ФНС России за уплатой НДС, НДФЛ, а также сокрытием реальных доходов граждан.

Отмеченные проблемы могут быть частично решены с помощью следующих механизмов.

Во-первых, повышением цифровой грамотности подконтрольных субъектов. Повышение цифровой грамотности возможно с помощью использования различных механизмов, но одним из наиболее эффективных по мнению автора является проведение курса лекции должностными лицами контрольно-надзорных органов. Проведение таких просветительских лекции позволило планомерно сокращать цифровые разрывы, существующие между различными слоями, группами населения. Важно отметить, что для того, чтобы данное мероприятие возможно было считать эффективным необходимо обеспечение высокого уровня информированности граждан о нем. То есть указанное мероприятие, не должно проводиться формально, для небольших групп граждан, а должно носить массовый характер, и только в этом случае оно будет способствовать увеличению цифровой грамотности населения.

Также, возможно внедрение цифрового помощника, в виде бота, отвечающего на запросы граждан в ходе проведения в отношении них проверочных мероприятий. Возможность таких консультирований обеспечивало бы своевременную реакцию на запросы подконтрольных субъектов, а также помогало им знать о тех правах и обязанностях, которые существуют у них, и нарушение которых возможно со стороны должностных лиц в связи с наличием в их действиях корыстного умысла или недостаточного уровня квалификации.

Во-вторых, внедрение возможностей искусственного интеллекта для решения конкретных задач, носящих рутинный характер, осуществляемых контрольно-надзорными органами. Так, стоит обратить внимание на зарубежный опыт. Грищенко Г.А. отмечает, что искусственный интеллект уже несколько лет используется в зарубежных странах в сфере государственного управления, например, в правоохранительных структурах и на пожарных службах, в сельском хозяйстве, логистике. ^[12]

Американские ученые Д. Блэкман, Д.М. Катц и М. Боммарито разработали программу, которая способна спрогнозировать решение Верховного суда США в семи из десяти случаев на основе заложенной в нее базы уже состоявшихся судебных решений с 1952 г. По оценкам исследователей, программа предугадывает решение с точностью до 75%, в то время как юристы - с точностью до 59,1%, хотя они более точны в предсказывании результатов голосования самих судей по конкретному делу. ^[13]

В-третьих, создание отдельного государственного органа, полномочиями которого стал бы контроль за соблюдением прав и свобод граждан в цифровой среде, а также разработка государственной политики в указанной сфере. В качестве интересного примера можно назвать опыт Франции, где действует орган по контролю и надзору в сфере персональных данных, в арсенале которого есть возможность проведения онлайн-проверок, как раз в целях соблюдения законодательства о персональных данных при предоставлении онлайн цифровых сервисов – Национальная комиссия по информатике и свободам. ^[14] Кроме этого, указанная комиссия обладает полномочиями по исследованию поднадзорной среды. При Комиссии действует специальная экспериментальная лаборатория по изучению новых информационных продуктов и сервисов. В рамках лаборатории также создан специальный Комитет, задачей которого является продвижение научных исследований с привлечением внешних экспертов и разработка ежегодного плана таких исследований, анализа возможности внедрения их в деятельность по защите прав граждан в цифровой среде. ^[15]

Возможность проведения онлайн-проверок достаточно позитивно оценивается специалистами, составляет достаточно значительную часть контрольно-надзорных мероприятий Национальной комиссии по информатике и свободам и помогает оперативно и с относительно минимальными затратами обеспечивать защиту прав субъектов персональных данных и соблюдение специального законодательства о защите данных. ^[16]

Последним, важным средством обеспечения соблюдения прав и свобод личности при осуществлении органами исполнительной власти цифрового контроля выступает повышение квалификации должностных лиц, реализующих контрольно-надзорные полномочия. Как уже упоминалось ранее, одна из существующих угроз – это различные хакерские атаки, в результате которых в свободном доступе оказываются персональные данные физических лиц. Для того, чтобы хакерская атака состоялась необходимо совпадение сразу нескольких фактов, приведших к уязвимости системы, и иногда ключевым фактором выступают действия должностных лиц контрольно-надзорного органа. Именно по этой причине необходима организация регулярного повышения квалификации в цифровой сфере всех сотрудников контрольно-надзорных органов.