Антикоррупционная денунциация: методологические проблемы, зарубежный опыт и российские перспективы

Трофимов Егор Викторович ORCID: 0000-0003-4585-8820 доктор юридических наук заместитель директора по научной работе, Санкт-Петербургский институт (филиал) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) 199178, Россия, г. Санкт-Петербург, 10-я линия В.О., 19, лит. А, каб. 36 Trofimov Egor Viktorovich Doctor of Law Deputy Director for Science, St. Petersburg Institute (Branch) of the All-Russian State University of Justice 199178, Russia, g. Saint Petersburg, 10-ya liniya V.O., 19, lit. A, kab. 36 diterihs@mail.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00729.
Acknowledgments. The reported study was funded by RFBR, project number 19-011-00729.

1. ВВЕДЕНИЕ

В поиске оптимальных и эффективных средств антикоррупционного регулирования научная мысль обращается к различным институтам и инструментам — традиционным и малоизвестным, отечественным и зарубежным. Иногда правовые средства, которые в общем случае подвергаются юридической критике как несущие в себе угрозу правовому государству, демократии и правам человека, при этом оказываются действенными средствами против коррупции и получают развитие в правовой политике и юридической практике ряда государств.

В настоящей статье рассматривается одно из таких средств — денунциация. Ее актуальность как антикоррупционного средства связана с латентным характером преступлений коррупционной направленности и, как следствие, значимостью обращений в правоохранительные органы работников государственных и частных организаций в связи с известными им случаями коррупции ^{[1, с. 40]}.

Денунциация, а также близкие ему доносительство и иные виды разоблачений неоднократно исследовались в экономико-управленческом ^[2], историческом ^{[3] [4] [5] [6]}, культурологическом ^[7], социологическом ^[8], социально-психологическом ^[9], социолингвистическом ^{[10] [11]}, этическом ^{[12] [13]}, психологическом ^[14] и даже медицинском ^[15] аспектах. Немало работ посвящено правовым аспектам положения и деятельности информатора ^{[16] [17] [18]}, а также недоносительству ^{[19] [20] [21] [22]}.

Обзор соответствующей литературы в рамках одной статьи вряд ли возможен, поэтому настоящее исследование основывается на согласующихся между собой междисциплинарных научных результатах разных авторов с целью выявить концептуальный юридический смысл денунциации и ее перспективы для современной России как правового института.

2. ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПТЫ

Терминология в заявленной области исследования не вполне устоялась и не вполне однозначна, она несет на себе груз правовых, этических, культурно-исторических, политических, управленческих и социально-психологических коннотаций. Это обстоятельство требует обоснования и уточнения терминологии, формулирования определенных замечаний и оговорок, чтобы связать денунциацию с юридическими концептами, вокруг которых выстраивается обсуждение соответствующего блока антикоррупционных вопросов.

2.1. Общий смысл денунциации

Слово «денунциация» в русском языке является иностранизмом — заимствованием из французского и/или конструкцией на основе латыни. В современном русском языке слово является редким, оно не включено в большинство словарей, а иногда дано словарями как устаревшее. Однако слово «денунциация» активно используется за рубежом и к нему иногда прибегают в российской юридической лексике.

Универсальные и специализированные словари сопоставляют денунциации такие синонимы, как «донос», «заявление», «донесение», «уведомление», «клевета» ^{[23] [24] [25] [26] [27] [28]}, причем основным синонимом является «донос», под которым понимается тайное сообщение властям, содержащее обвинение кого-либо в чем-либо ^{[29] [30]}.

Таким образом, денунциация в общем смысле является одной из форм «обратной связи» в публичном управлении, а именно — сообщением обвинительно-юридического содержания, осуществленным в секретном режиме, адресованным частным (подчиненным) лицом публичному (властному) лицу.

2.2. Генетические связи денунциации

Денунциация имеет продолжительную историю, и хотя она претерпевала изменения, но имела тенденцию к сохранению ряда традиционных черт.

С римских времен термин «denunciatio» (что применительно к римским памятникам обычно переводится как «уведомление» или «извещение» ^[31]) использовался в обиходе и в римском праве в качестве обозначения некого сообщения частного лица, которое являлось не юридическим действием, а чем-то, что его предваряет и обеспечивает.

Таковым, например, было уведомление о подаче гражданского иска, извещение о необходимости явки в суд ^{[32, с. 54] [33, с. 105]}. Этот оттенок смысла сохранился в терминологии цивилистов, которые обозначают денунциацией уведомление должника о состоявшейся цессии ^{[34, с. 541] [35, с. 349] [36, с. 60–61] [37]}, находящееся за пределами юридического состава цессии и имеющее правоукрепляющее значение ^{[38, с. 363]}, т.е. направленное на обеспечение будущего исполнения обязательства в пользу надлежащего кредитора.

Другой институт римского права, actio popularis, обусловливал разделение денунциантов (денунциаторов), которые выступали с сообщением о преступлении без надлежащего обвинительного заявления (асcusatio), и делаториев (delatores), которые были общественными обвинителями (=истцами) и при удовлетворении популярного иска зачастую получали блага имущественного или неимущественного характера, а при неудаче могли быть привлечены к ответственности за клевету ^{[39, с. 137] [40]}.

Этот подход, разделявший обвинителя, несущего бремя доказывания, риски личной мести и ответственности за ложное обвинение, и денунцианта, который только сообщал сведения для инициирования публичного разбирательства, сохранился и в средневековой Европе, воспринявшей и переработавшей многие институты римского права, причем как в суде светском, так и в суде церковном. Так, в XIV в. во Франции денунциант как частное лицо (потерпевший) жаловался прокурору, который уже затем предъявлял обвинение ^{[41, с. 161]}.

В декреталии папы Иннокентия III от 02.12.1199 «Licet Heli» ^[42] денунциация, наряду с обвинением и инквизицией, была указана в качестве самостоятельных видов уголовного преследования перед церковными судами. По церковным делам денунциант не ручался за достоверность своих показаний и не брался их доказывать, он должен был действовать из рвения к вере, страха перед наказанием и отлучением от церкви, приводился к присяге, после составления процессуального акта должен был сохранять все в тайне, а его личность не разглашалась ^{[43, с. 280–282, 289]}.

В этом смысле денунциация, не являясь в публичных делах сообщением о преступлении в подлинном смысле, тяготеет к современному концепту «информатора». Денунциация представляет собой раскрытие общественно значимого правонарушения как «предпроцессуальный» этап, информационную предпосылку для официального расследования и наказания правонарушений. Не случайно «денунциация» имеет один корень с латинским словом «nuncius», т.е. «вестник».

Помимо информационного, а не юридического характера активности денунцианта, следует отметить, что режим секретности, не предполагавший разглашения личности денунцианта, исключал его анонимность в отношениях информатора с представителем власти, облеченного полномочиями расследовать дело. С одной стороны, компетентные инстанции, скрывая личность денунцианта, пассивным образом предоставляли ему своеобразную защиту в виде снижение риска преследований со стороны разоблаченных лиц. С другой стороны, денунциант, который не давал никаких доказательств правдивости сообщенной информации, должен был раскрыть свою личность, чтобы полномочное лицо могло оценить добропорядочность денунцианта и, как следствие, ценность информации и необходимость проведения расследования.

И, наконец, денунциант не обладал признаками «осведомителя» — негласного внештатного агента, постоянно поставляющего информацию властям, — поскольку активность денунцианта не предполагала регулярного характера, будучи ситуативно обусловленной обладанием такой информацией, которая представляет публичную значимость.

2.3. Денунциация и «whistle-blowing»

В результате длительного развития сферы «обратной связи» появился целый спектр явлений, близких денунциации, но имеющих при детальном рассмотрении определенные различия (генетические, функциональные и пр.): донос, извет, оговор, поклеп, ябеда, клевета, аккриминация, деляция, наушничество, фискальство, сигнал, жалоба, кверулянтство. Их сравнительный анализ вышел бы за рамки цели настоящей работы, однако невозможно уклониться от анализа денунциации в контексте такого современного западного (исходно — американского) концепта, как «whistle-blowing».

В русском языке нет термина, который адекватно отражает смысл понятия “whistleblowers”, поэтому он обычно переводится как «информаторы». Однако в иностранном словоупотреблении имеется в виду не просто информирование о фактах коррупции, а подчеркивается аспект инициативной защиты информаторами общественных интересов, связанный также с тем, что призывающий к порядку доброволец часто становится первой жертвой правонарушителей ^{[44, с. 126]}.

Появление этого термина было связано не с появлением нового правового регулирования, а с попыткой изменить негативное отношение к информаторам — в частности, путем введения нового термина. Отсутствие какой-либо значимой юридической специфики данного термина фиксируется в том, что государства используют термины «whistle-blowing» и «whistleblower» в очень широком значении. Так, в Принципах эффективной защиты информаторов ^[45], принятых на саммите G20 в Осаке в 2019 г., термин «whistleblower» прямо приравнивается к термину «reporting persons», который используется в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. ^[46] в отношении лиц, разумно и добросовестно сообщающих компетентным органам о коррупционных преступлениях (статья 33).

Ниже будет показано, насколько различным бывает правовое регулирование в отношении информаторов («whistleblowers») даже в наиболее «продвинутом» в этом отношении законодательстве США. Так что «whistle-blowing» — это не какой-то оформленный правовой институт, который можно взять за образец и имплементировать в конкретной стране, сфере, ведомстве или корпорации, а, скорее, набор декларативных положений, выражающих идею официальной (политической) поддержки данного явления как социально полезного, но при этом крайне слабо коррелирующих с требованиями, предъявляемыми к формализации и дифференциации правового регулирования. Это ярко демонстрирует набор вышеназванных «принципов» G20, совершенно не подкрепленных хоть сколько-нибудь оформленными правовыми средствами и явно пересекающихся или противоречащих друг с другом: 1) принятие и внедрение четких законов и политик для защиты информаторов; 2) сфера защищаемого раскрытия информация должна быть широко, но ясно определена; 3) доступность защиты как можно более широкому кругу информаторов; 4) обеспечение очевидных каналов информирования и адекватной поддержки информаторов; 5) обеспечение конфиденциальности информаторов; 6) исчерпывающее определение преследования информаторов; 7) обеспечение надежной и всесторонней защиты информаторов; 8) обеспечение эффективных, соразмерных и сдерживающих санкций для преследователей информаторов; 9) гарантированная безответственность информаторов в связи с защищенным раскрытием информации; 10) проведение тренингов, мероприятий по наращиванию потенциала и повышению осведомленности; 11) мониторинг и оценка эффективности и реализации; 12) продвижение способов защиты информаторов.

На сегодняшний день «whistle-blowing» понимается крайне широко, так что связать его с какими-то ранее известными формами «обратной связи» практически невозможно. Исследователи антикоррупционной сферы считают, что заявление о фактах коррупции является только одной из категорий практики «whistle-blowing», под которой обычно понимается раскрытие физическим лицом, являющимся сотрудником государственного или муниципального органа, учреждения, организации либо частного предприятия, фактов неэффективного руководства, коррупции и иных нарушений закона ^{[47, с. 93]}.

В 1972 г. Р. Нейдер определил «whistle-blowing» как действие мужчины или женщины, которые, полагая, что общественные интересы преобладают над интересами организации, в которой они служат, сообщают, что организация участвует в коррупционной, незаконной, мошеннической или вредоносной деятельности ^{[48, p. VII]}. Transparency International понимает «whistleblowing» как раскрытие или сообщение о нарушениях, таких как, коррупция, уголовные преступления, судебные ошибки, угрозы здоровью населения, безопасности или окружающей среде, злоупотребление властью, несанкционированное использование государственных средств или имущества, грубые растраты или бесхозяйственность, конфликт интересов и действия по сокрытию любого из вышеперечисленных; «whistleblower» — это любой сотрудник государственного или частного сектора, или работник, который раскрывает информацию об этих видах правонарушений и который подвергается риску возмездия ^[49].

Таким образом, идеологически «whistle-blowing» связано с раскрытием инсайдерской информации, поэтому «whistleblowers» — это работники, бывшие работники, претенденты на работы, стажеры, подрядчики, контрагенты и иные лица, причастные к деятельности организации публичного или частного сектора и ввиду этого осведомленные о незаконных или недобросовестных практиках. В этом отношении денунциация не ограничена, однако обладает рядом специфических черт, указанных выше, которые нельзя приписать всему объему явлений, охватываемых концептом «whistle-blowing».

Впрочем, учитывая размытость понятия «whistle-blowing» (оно уже закрепилось и в отношении экологических нарушений, и в отношении сексизма и многих других сфер, где устойчиво проявляются различные нарушения), денунциацию следовало бы рассматривать в качестве одного из его вариантов и потому онтологически переносить на денунциацию три свойства, устойчиво связываемых с «whistle-blowing»: во-первых, социальную полезность денунциации ввиду ее направленности на противодействие незаконным и недобросовестным практикам; во-вторых, расширение сферы деятельности на частный сектор, помимо публичного сектора; в-третьих, инициативность, добровольность и рискованность информирования.

2.4. Денунциация, злоупотребления и общественные кризисы

Наблюдается корреляция между активизацией института денунциации, а равно всех подобных средств «обратной связи» (или, проще, доносительства), и вхождением общества в кризисную фазу, увеличением социально-психологической напряженности, повышенным уровнем государственного насилия (репрессий). Не случайно многие исследования в области денунциации увязаны с периодами революций, централизации государственной власти, подавления политического и религиозного инакомыслия ^{[50] [51] [52] [53] [54] [55] [56] [57]}.

Становление института «whistle-blowing» и даже появление этого термина из-за деятельности американского политического активиста Ральфа Нейдера (Ralph Nader) были связаны с кризисными процессами в США конца 1960-х — начала 1970-х гг., одним из проявлений которых стала концентрация внимания на проблеме американской коррупции как внутри страны ^[58], так и на международном уровне ^[59].

Не рассматривая здесь вопрос о причинах и следствиях, нельзя не обратить внимание на то, что повышенный интерес к денунциации и продвижение соответствующих правовых средств в правотворчестве и правоприменении, находятся во взаимосвязи с общественным кризисом, социальной напряженностью и репрессивностью государственной машины. Поэтому использование денунциации в качестве политико-правового средства должно быть научно обоснованным и крайне осмотрительным, чтобы комплексом стимулирующих и ограничительных механизмов обеспечить баланс публичных и частных интересов и не спровоцировать усугубления негативных тенденций в общественном развитии.

Особого внимания заслуживает вопрос о стимулировании денунциации. Например, касательно материального вознаграждения поощрения информаторов в научной литературе неоднократно уже отмечалось, что это превращает гражданскую инициативу в кощунственный промысел и втягивает компетентные службы в разбирательства по поводу надуманных и вымышленных нарушений ^{[60, с. 76]}. В уже упоминавшемся ранее Древнем Риме среди делаториев уже во II–I вв. до н.э. появились квадруплатории (quadruplatores), которые жили за счет публичных исков и даже вели их по найму, а государство на протяжении нескольких веков было вынуждено заниматься борьбой с этим негативным явлением ^[61]. Однако и без всякого материального поощрения поощрение населения к сообщению определенной информации приводит к активизации «бдительных граждан», которые предоставляют компетентным службам нерелевантную информацию, обработка которой требует несоразмерных затрат ^{[9, с. 78]}.

2.5. Концептуальные выводы

Подводя некоторый итог сказанному, следует акцентировать внимание на следующих характерных чертах денунциации:

1) это одна из форм «обратной связи» в управлении;

2) ситуативно обусловлена обладанием значимой информацией и не предполагает регулярного характера информирования;

3) носит не юридический, а информационный характер, создавая информационную предпосылку для официального расследования нарушений и наказания виновных;

4) денунциация осуществляется частным лицом, которое не обладает возможностями или полномочиями эффективно противодействовать незаконные и недобросовестные практики (гражданским активистом, работником и т.д.), в адрес субъекта, который обладает такими возможностями или полномочиями (руководители, правоохранительные органы, контрольно-надзорные службы, служба комплаенс и т.д.);

5) обладает обвинительным (в юридическом смысле) содержанием, раскрывая информацию о незаконных и недобросовестных практиках;

6) осуществляется в секретном режиме (применительно к обществу), но исключает анонимность в отношениях денунцианта с полномочным адресатом информации;

7) не предполагает бремени доказывания сообщенной информации;

8) производится инициативно, добровольно и на свой риск;

9) не предполагает получение денунциантом личных выгод имущественного или неимущественного характера;

10) несет в себе социальную пользу ввиду направленности против незаконных и недобросовестных практик;

11) возможна не только в публичном, но и в частном секторе;

12) коррелирует с общественным кризисом, социальной напряженностью и повышением уровня репрессивности.

3. ЗАРУБЕЖНЫЕ ПОДХОДЫ К ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ ДЕНУНЦИАЦИИ

3.1. Общие замечания

Правовое регулирование денунциации имеет существенные различия как по объему («плотности») урегулирования этих общественных отношений, так и по содержанию регулирования. Общепринятого взгляда ни на первый, ни на второй вопрос не существует, поэтому целесообразно выделить наиболее значимые и проблемные моменты в правовом регулировании денунциации.

В определенной мере денунциант остается за рамками правового регулирования, а само социальное явление денунциации существует и без какого бы то ни было правового регулирования. Участие денунцианта в юридических процедурах может вообще исключаться, поскольку денунциация дает прежде всего информационный, а не формально-юридический повод для расследования и преследования. В этом коренится основополагающая проблема правового регулирования института денунциации, поскольку непросто выразить формально-юридически те явления и затруднительно урегулировать процедурно те процессы, которые не вполне проявляются в праве, оставаясь «в тени» в рамках социальной (информационно-управленческой) ситуации.

Эта специфика денунциации как социально-правового института является существенным сдерживающим фактором в развитии правового регулирования денунциации. Не случайно, что опыт правового регулирования денунциации не отличается полнотой и системностью, а фрагментирован на несколько довольно известных проблем, которые в последние десятилетия приобрели особую остроту в связи с развитием международных и национальных средств противодействия коррупции.

Так, коллектив авторов ИЗиСП на основе анализа и обобщения законодательства ряда зарубежных государств выделил следующие блоки в правовом регулировании: процедура подачи сообщения; обеспечение анонимности и конфиденциальности сообщений; система вознаграждений; санкции за нарушение работодателем прав работника; освобождение от уголовной и гражданской ответственности; судебные меры защиты информаторов ^{[62, с. 59–85]}. Н. Ю. Волосова и О. В. Журкина акцентировали внимание на значимости обеспечения доступных и надежных каналов для сообщения о коррупционных нарушениях, надежной защиты разоблачителей от всех форм воздействия, а также разработке механизмов раскрытия информации, способствующих проведению реформирования законодательной и правоприменительной сфер с целью профилактики коррупции ^[63].

Парадоксально, но даже в одной стране могут существовать различные подходы к денунциации, что можно продемонстрировать на примере законодательства США — наиболее развитого, пожалуй, в этом отношении.

Закон США о поправках в закон о фальсификации правопритязаний 1986 г. ^[64] своим разделом 3 (sec. 3 «Civil Actions for False Claims») дополнил «закон Линкольна» защитными мерами от любой дискриминации (включая увольнение, понижение в должности, отстранение от должности, угрозы, харассмент) в отношении работников, сообщивших о нарушениях или выступивших в поддержку состоявшегося или готовящегося иска. Работник имеет право (через федеральный окружной суд) на восстановление на работе, восстановление неполученного стажа, выплату двукратной суммы задолженности по заработной плате, процентов по невыплаченной заработной плате, компенсацию за любые убытки, понесенные в результате дискриминации, включая судебные издержки и разумные гонорары адвокатам. Кроме того, закон 1986 г. увеличил сумму взыскания с нарушителя до штрафа 5–10 тыс. долл. США и трехкратной компенсации ущерба и скорректировал положения qui tam, предусмотрев вознаграждение в пользу истца в размере 15–25% от взысканной суммы или суммы урегулирования (в зависимости от степени, в которой истец существенно способствовал судебному преследованию), если правительство поддержит иск, и в размере 25–30%, если правительство не поддержит иск. В первом случае до 10% причитается также лицу (с учетом его роли в продвижении дела к судебному разбирательству), которое предоставило иную информацию, касающуюся обвинений в уголовном, гражданском или административном слушании, в докладе, слушании, проверке или расследовании Конгресса, администрации или Счетной палаты США, или в средства массовой информации (такая публично раскрытая информация не может быть положена в основу иска никаким частным лицом, кроме ее первоисточника, т.е. человека, который обладал непосредственным и независимым знанием в отношении этой информации и предоставил ее правительству до подачи иска). Во всех случаях указанные лица имеют право на возмещение от ответчика сумм необходимых издержек, разумных гонораров и расходов на адвокатов.

Закон США о налоговых льготах и охране здоровья 2006 г. ^[65] в разделе 406 (sec. 406 «Whistleblower Reforms») внес изменения в Налоговый кодекс 1986 г. (Internal Revenue Code of 1986), прекратив разрозненную ведомственную практику налоговой службы (IRS), касающуюся вознаграждения информаторов. По общему правилу информатору предоставлено право получить от Бюро информаторов IRS 15–30% от суммы собранных государственных доходов в зависимости от степени, в какой информатор способствовал такому взысканию. Если же взыскание было инициировано информацией, сообщенной на судебном или административном слушании, в правительственном отчете, слушании, проверке или расследовании либо в средствах массовой информации, информатор вознаграждается в пределах 10% (с учетом значимости информации и роли информатора). Информатор должен сообщать сведения, заявляя о своей ответственности в случае лжесвидетельства. Вознаграждение уменьшается, если информатор получил сведения из открытых источников или причастен к раскрытому нарушению. Вознаграждение не предусматривается, если сумма налоговых требований не превышает 2 млн. долл. США или если нарушителем является физическое лицо с валовым годовым доходом не более 200 тыс. долл. США. Кроме того, в системе действующего правового регулирования конфиденциальность информатора может быть раскрыта в целях его допроса в судебном заседании, а сам информатор практически лишен возможности оспорить решение о вознаграждении (по сумме или в связи с отказом), так как действия IRS в отношении налогоплательщика являются конфиденциальными.

В 2010 г. Закон Додда–Фрэнка ^[66] дополнил Закон фондовых биржах 1934 г. (Securities Exchange Act of 1934) новым разделом «Стимулы и защита информаторов в области ценных бумаг» (sec. 21F «Securities Whistleblower Incentives and Protection»), который распространил действие положения qui tam на фондовый рынок, предусмотрев для информаторов: конфиденциальность; защиту от притеснений в сфере труда; вознаграждение от Комиссии по ценным бумагам и биржам США (U.S. SEC) в размере 10–30% от наложенных санкций, если они превысили 1 млн. долл. США. Для реализации мер стимулирования и защиты необходимо, чтобы сообщенная информация была оригинальной, т.е.: 1) исходила из независимых знаний информатора или являлась результатом его аналитической работы; 2) не была известна U.S. SEC из других источников, если информатор не является первоисточником этой информации; 3) не вытекала исключительно из обвинений, сделанных на судебном или административном слушании, в правительственном отчете, слушании, проверке или расследовании, или из средств массовой информации, кроме случая, когда именно информатор являлся источником такой информации.

Табл. 1. Сравнение законов США о денунциации («whistle-blowing»)

Не отрицая важность других юридических аспектов денунциации, к таким важнейшим вопросам, вокруг или внутри которых выстраивается конкретный вариант правового регулирования, следует отнести три пункта: защиту денунцианта, его взаимодействие с полномочными субъектами и его вознаграждение.

3.2. Защита денунцианта

Защита денунцианта принципиально основывается на положениях Конвенции ООН против коррупции 2003 г., в том числе статьи 13 «Участие общества», которая предусматривает обязательство государств-участников принимать меры для уважения, поощрения и защиты свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции, оговаривая, что при этом законом могут устанавливаться определенные ограничения этой свободы, необходимые для уважения прав или репутации других лиц, защиты национальной безопасности, или публичного порядка, или охраны здоровья или нравственности населения. Согласно статье 33 «Защита лиц, сообщающих информацию» каждое государство-участник рассматривает возможность включения в свою внутреннюю правовую систему надлежащих мер для обеспечения защиты любых лиц, добросовестно и на разумных основаниях сообщающих компетентным органам о любых фактах, связанных с преступлениями, признанными таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, от любого несправедливого обращения. Впрочем, никаких конкретных защитных мер Конвенция не предусматривает.

Пожалуй, первым подробным законодательным актом, защищающим информаторов и действующим поныне, является Закон США о защите информаторов 1989 г. ^[67] Он закрепил своей целью усиление и улучшение защиты прав федеральных служащих, предотвращение преследований и помощь в устранении правонарушений в правительстве США посредством установления требования, чтобы сотрудники не подвергались неблагоприятным последствиям в результате запрещенных методов работы с персоналом. Закон распространяется на любое раскрытие информации сотрудником, бывшим сотрудником или претендентом на работу, которое этот сотрудник, бывший сотрудник или кандидат разумно считает доказательством нарушение любого закона, правила или постановления, грубого неэффективного управления, грубой растраты средств, злоупотребления властью или существенной и конкретной опасность для здоровья или безопасности населения. Личность информатора не может быть раскрыта Специальным советником без согласия такого лица, если только Специальный советник не решит, что раскрытие личности необходимо из-за неминуемой опасности общественному здоровью или безопасности или неизбежному нарушению любого уголовного закона. Информатору предоставлено и детально регламентировано право обжалования запрещенных методов работы с персоналом. Кроме того, если Совет по защите системы заслуг признает, что в отношении сотрудника были предприняты запрещенные действия, такой сотрудник (при соответствии требованиям и квалификации) имеет преимущество при переводе на должность в другом исполнительном агентстве (органе) как по своей инициативе, так и по инициативе такого агентства.

Наиболее распространенная мера защиты — это конфиденциальность, она предусмотрена, например, статьей 16 Директивы (EU) 2019/1937 Европейского Парламента и Совета от 23.10.2019 «О защите лиц, сообщающих о нарушениях законодательства Союза» ^[68]. В России также считается, что анонимность гражданина при содействии органам, осуществляющим оперативно-разыскную деятельность, сама по себе является мерой безопасности при передаче информации компетентным органам ^{[69, с. 103]}. Но в данном пункте, который действительно является самым надежным средством защиты, содержится внутреннее противоречие. Наиболее разумным вариантом сохранения конфиденциальности является, безусловно, анонимная денунциация. Однако она таковой быть не может, поскольку денунциант должен быть добросовестным и осведомленным лицом, а компетентные органы, не имея возможности переложить на денунцианта бремя доказывания, должны оценить сообщенную им информацию прежде всего с точки зрения ее источника, чтобы исключить безответственный поклеп.

Известность личности информатора компетентным органам чревата конфликтом между «слабым» законодательством о денунциации и «сильным» уголовно-процессуальным законодательством, которое может вынудить лицо превратиться из информатора свидетелем. Типичным правовым регулированием такой ситуации является умолчание о ней, что автоматически делает возможным полноценное вовлечение информатора в расследование в качестве свидетеля с применением уже весьма специфических механизмов защиты свидетелей, потенциально угрожающих для информатора изменением всего образа жизни. В частности, названная Директива (EU) 2019/1937 устанавливает, что раскрытие личности информатора должно быть возможным только в том случае, если это является необходимым и соразмерным обязательством в соответствии с законодательством Союза или национальным законодательством в контексте расследований, проводимых властями или судебных разбирательств, в частности, для обеспечения прав на защиту заинтересованных лиц. Формулировка сложная, но вывод из нее один: поскольку в уголовном процессе не сделано изъятий для информаторов, их личность может быть раскрыта, причем (об этом прямо упоминает названная директива) и для обеспечения предполагаемому нарушителю права на защиту. Кстати, статья 19 названной директивы подробно описывает множество мер возмездия, от которых следует защищать информатора, однако не устанавливает, какими мерами это следует делать. Отсутствует определенность на этот счет и в Рекомендациях CM/Rec(2014)7 Комитета министров от 30.04.2014 ^[70].

Анализ многолетней практики работы с информаторами, сложившейся после принятия Закона США о реформе гражданской службы 1978 г. ^[71], показал, что этот закон, предусматривавший раскрытие федеральными служащими информации о незаконных и недобросовестных практиках, вызвал два непредвиденных эффекта: усиление предполагаемого преследования со стороны разоблаченных лиц и усиление стремления информаторов к анонимности ^[72]. Поэтому сложилось мнение, что анонимность является необходимым аспектом процедуры сообщения о фактах коррупции в том случае, когда законодательная база недостаточно прочна и не обеспечивает полноценной гарантии от физического насилия и социального осуждения ^{[73, с. 95]}.

Решение, к которому иногда прибегают в национальном правопорядке, чтобы снять это противоречие, — отказ от регулирования конфиденциальности денунциации. Такой подход был реализован, в частности, в уже упомянутом американском Законе о реформе гражданской службы 1978 г. и британском Акте о раскрытии информации в публичных интересах 1998 г. ^[74] Однако в Палате общин уже прошел второе чтение билль, который вводит гарантию анонимности для информаторов ^[75], и в случае его принятия британское законодательство отойдет от института денунциации к другим формам раскрытия информации («обратной связи»), как это сделано, например, в Бразилии ^[76] и Албании ^[77]. Пример Китая в этом отношении также часто называется успешным, поскольку анонимное информирование осуществляется в КНР через единый информационный интернет-портал, с помощью которого заявитель может отслеживать процесс рассмотрения сообщения и принятые по нему меры ^{[78, с. 314]}, однако в Китае это привело к тому, что доля сообщений с указанием фактических данных информатора составляет только 1%, в связи с чем ведется полемика о допустимости использования анонимных сообщений ^{[79, с. 680]}.

Анонимность — это законодательное решение, которого сознательно избегают во многих странах, создает обстановку безответственности в отношении раскрытия информации о нарушениях, что в принципе не согласуется с Конвенцией ООН против коррупции. Кроме того, при таком регулировании утрачивается сама фигура денунцианта и свойственных денунциации черт, так что вести речь о денунциации в таком случае вряд ли вообще возможно.

Многочисленные исследования свидетельствуют в пользу того, что денунцианты не имеют реальной защиты ^[80]. При этом среднестатистический информатор во всех других отношениях может рассматриваться как образцовый сотрудник ^[81]. Эти два научных факта в совокупности позволяют использовать презумпцию недобросовестности лиц (прежде всего работодателя или нанимателя), которые применяют к денунцианту меры воздействия. Закрепление и применение такой презумпции основывается на разумной экстраполяции: работодатель (наниматель), использовавший или допустивший незаконные или недобросовестные практики, с большой вероятностью так же незаконно и недобросовестно действует в отношении разоблачившего его денунцианта, в том числе использует дискриминационные механизмы воздействия на него. Поэтому любая аргументированная апелляция денунцианта, в том числе к применению принципа недискриминации (равенства), должна быть доказательно опровергнута работодателем (нанимателем).

Например, при аргументированной ссылке денунцианта на избирательное применение законодательства или локальных нормативных актов организации, когда денунциант привлекается к ответственности, депремируется или не получает карьерного роста, при том, что в отношении любого иного лица имеет место иная практика организации ceteris paribus, действия работодателя (нанимателя) должны признаваться незаконными с применением восстановительных (компенсационных) и/или штрафных механизмов. В связи с этим представляется обоснованной позиция законодателей ряда стран, а также ученых ^{[1, с. 42]}, которые признают необходимость защиты информаторов, прежде всего, через изменение уголовного и трудового законодательства.

3.3. Взаимодействие денунцианта с полномочными субъектами

Касательно обязательств компетентных органов, к которым обращены сообщения информатора, статья 13 Конвенции ООН против коррупции устанавливает правило, согласно которому каждое государство-участник обеспечивает населению доступ к органам по противодействию коррупции для представления им сообщений, в том числе анонимно, о любых случаях, которые могут рассматриваться в качестве представляющих собой какое-либо из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией. В этой статье ведется речь не только о денунциации, поэтому ее применение к денунциантам остается на усмотрение государств-участников, а правовое регулирование взаимодействие властей с денунциантами заведомо оказывается противоречивым.

В отсутствие обычного сообщения о преступлении компетентные органы вынуждены проводить расследование по фактам, раскрытым денунциантом, во внепроцессуальном порядке, избегая при этом раскрытия его личности. Суть данной проблемы можно продемонстрировать на примере упоминавшейся Директивы (EU) 2019/1937, статья 7 которой требует, чтобы до денунциации информаторы сделали внутренний, внешний или публичный отчет по поводу сообщаемых нарушений. После совершения таких действий меры по сохранению конфиденциальности в процессе взаимодействия с информатором, подробно прописанные в статье 11 Директивы, в целом утрачивают смысл, поскольку в процессе проверки информации нарушитель, как правило, узнает о проводимом расследовании и, зная вышеуказанное правило, легко идентифицирует информатора как автора ранее подготовленного отчета, касающегося этих нарушений.

При регулировании порядка взаимодействия денунцианта с полномочными субъектами следует учитывать, что сами по себе каналы взаимодействия с информаторами должны быть мерой защиты денунциантов ^{[82, с. 41]}. На это нацелены, например, стандартные процедуры управления противодействием взяточничеству, принятые Международной организацией по стандартизации ^[83]: в соответствии с пунктом 8.9 «Информирование о подозрениях» этого стандарта организация должна внедрить процедуры, которые будут, в частности:

способствовать и позволять лицам сообщать, основываясь на честных намерениях или на основании обоснованного предположения, о взяточничестве, покушении на взяточничество или подозрении во взяточничестве, о нарушении или ослаблении системы менеджмента противодействия коррупции антикоррупционной службе или соответствующему персоналу (как напрямую, так и через третью сторону);

требовать, за исключением случаев, когда это необходимо для продвижения расследования или определено законом, чтобы организация рассматривала сообщения в конфиденциальном порядке с тем, чтобы предотвратить идентификацию источника сообщения и иных причастных к сообщению лиц или же тех, кто в нем упомянут;

обеспечить, чтобы весь персонал был осведомлен о процедурах порядка предоставления сведений и был в состоянии их применять, а также осведомлен о своих правах и мерах защиты в отношении данных процедур;

позволять работникам получать консультацию соответствующего лица о том, что нужно делать в случае, если они столкнулись с проблемой или ситуацией, которая могла бы подразумевать коррупцию.

Однако внедрение практик в соответствии с названным стандартом в полной мере зависит от доброй воли соответствующих организационных структур. Исследования же показали, что вопреки официальной политике, поощряющей разоблачение незаконной деятельности, организации, напротив, стремятся найти механизмы борьбы с информаторами ^[84]. Видимо, это и является причиной того, что никакие специальные методы раскрытия информации не могут оградить информатора от преследований ^[85].

Таким образом, на первое место во взаимодействии денунцианта с полномочными субъектами должны выходить интересы обеспечения общественных интересов, связанных с противодействием коррупции, то есть установление таких каналов связи, формы, периодичности и порядка взаимодействия, которые способствуют оперативному и полному разоблачению незаконных и недобросовестных практик. Такое взаимодействие не должно конструироваться исключительно в зависимости от интересов защиты информатора, поскольку он, раскрывая известную ему информацию, сознательно идет на риск подвергнуться преследованию, и этот риск не может быть элиминирован, он только может быть уменьшен с помощью средств защиты денунцианта.

3.4. Вознаграждение денунцианта

Понимая неоднозначность правовой ситуации, в которой оказывается информатор, в ряде государств предусмотрены меры к вознаграждению информаторов — очевидно, с целью стимулировать денунциацию и компенсировать связанные с этим риски.

Первым законодательным актом, установившим вознаграждение информатору и оказавшим влияние на современность, принято считать Закон США о фальсификации правопритязаний 1863 г. ^[86], или «закон Линкольна». Этот акт предоставил любому частному лицу право предъявлять от имени правительства США гражданские иски к любому лицу, которое подготавливает или совершает мошенничество или фальсификацию при исполнении государственных заказов или получении государственного имущества. Нарушители должны были уплатить по суду в пользу государства штраф 2000 долл. США и компенсацию в двойном размере, а истец имел право получить половину взысканной компенсации от государства, а также возмещение издержек от ответчика. Положение qui tam, закрепленное в «законе Линкольна», получило новый виток развития в законодательстве США с конца XX в.: в 1986 г. все в той же сфере государственных закупок и имуществ, в 2006 г. — в налоговой сфере, в 2010 г. — в сфере фондового рынка (об этих законах см. выше в разделе 3.1).

На сегодняшний день выплата вознаграждений введена во многих странах: например, в Южной Корее ^[87], Украине ^[88] и Казахстане ^[89]. Вместе с тем такое решение имеет ряд очевидных недостатков, которые уже давно показаны в научной литературе: только незначительная часть информаторов получает компенсацию; нет эмпирических данных, свидетельствующих о количественном и качественном росте денунциации из-за вознаграждений; введение стимулов сопровождается введением сложной и дорогостоящей процедуры ^[90]; вознаграждение провоцирует недобросовестные практики со стороны самих информаторов ^[91]; вознаграждение, привязанное к размеру причиненного или возмещенного ущерба, не способствует предупреждению и раннему пресечению случаев коррупции ^{[1, с. 42]}. Нельзя также забывать о проблеме корреляции стимулирования денунциации с нарастанием социального кризиса (см. выше в разделе 2.4).

Сама возможность получения вознаграждения не только ставит под вопрос добросовестность денунцианта и его личную незаинтересованность, которая коррелирует с действиями в общественном интересе. Американские исследования показали, что информаторы движимы заботой об общественных интересах, демонстрируют высокие результаты в своей работе и высокие показатели удовлетворенности ею ^[92]. Таким лицам не требуются дополнительные стимулы в виде материальных благ, чтобы действовать в общественных интересах.

Таким образом, идея материального стимулирования денунцианта, в том числе предложение предусмотреть компенсацию обоснованно понесенных расходов заявителя о коррупции (например, в связи с обращением за юридической помощью или в связи с судебными издержками, в целях недопущения возникновения у заявителя о коррупции дополнительных убытков ^{[93, с. 24]}) входит в противоречие с общим пониманием денунциации как социального явления.

4. ДЕНУНЦИАЦИЯ В РОССИИ

4.1. Состояние отечественного правового регулирования

Как правовой институт денунциация в нашей стране неизвестна ^{[63, с. 700]}, хотя на пространстве бывшего СССР обсуждается вопрос о ее введении в качестве антикоррупционной обязанности под угрозой уголовного наказания ^[94]. Впрочем, как ранее уже указывалось, обязательность раскрытия информации диссонирует с идеей денунциации, которой свойственны инициативность и добровольность.

В 2010 г. на пятом саммите в Сеуле страны G20 приняли на себя обязательство к концу 2012 г. принять и реализовывать правила по защите лиц, добросовестно сообщающих о предполагаемых актах коррупции, в целях их защиты от дискриминации и репрессивных мер ^[95]. Однако это не привело к формированию в России соответствующего законодательства.

Из ныне действующих специфических средств, которые можно рассматривать как релевантные денунциации, единственными являются нормативные положения, предусмотренные пунктом 21 Указа Президента Российской Федерации от 02.04.2013 № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона “О противодействии коррупции”» ^[96], в соответствии с которыми впредь до издания соответствующих нормативных правовых актов Российской Федерации:

к лицу, замещающему должность в государственном органе, Центральном банке Российской Федерации, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, в государственной корпорации (компании), иной организации, созданных на основании федеральных законов, организации, создаваемой для выполнения задач, поставленных перед федеральным государственным органом, сообщившему в правоохранительные или иные государственные органы или средства массовой информации о ставших ему известными фактах коррупции, меры дисциплинарной ответственности применяются (в случае совершения этим лицом в течение года после указанного сообщения дисциплинарного проступка) только по итогам рассмотрения соответствующего вопроса на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;

в таком заседании комиссии может (не обязан!) принимать участие прокурор, для чего председатель комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов представляет прокурору, осуществляющему надзор за соблюдением законодательства о государственной службе или законодательства о труде, необходимые материалы не менее чем за пять рабочих дней до дня заседания комиссии;

участники государственной системы бесплатной юридической помощи обязаны оказывать бесплатную юридическую помощь гражданам в подготовке сообщений о фактах коррупции, а также в случаях нарушения законных прав и интересов граждан в связи с такими сообщениями.

В научной литературе отмечалось, что названные положения оказались декларативными и недействующими, что отсутствует информация, отражающая количество и категории лиц, получивших защиту на основании этого нормативного акта, формы оказания защиты, результаты дальнейшего прохождения службы лицами, заявившими о коррупции, а также что при сложившейся правоприменительной практике защиту на основании этого Указа могут получать только те заявители о коррупции, по сообщениям которых государственные или муниципальные органы признали факты коррупции, приняли меры к их устранению и к наказанию виновных ^{[97, с. 128]}.

На протяжении нескольких лет Минтруд России вел работы по проекту федерального закона, направленного на защиту информаторов о коррупции. В 2015 г. Минтрудом России со ссылкой на документы G20 2010 и 2014 гг. ^[98] был представлен на обсуждение проект федерального закона «О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и законных интересов со стороны должностных лиц, действия (бездействие) которых обжалуются» ^[99]. Проект предусматривал предоставление защиты государства публичным служащим и работникам организаций, которые сообщили «в установленном порядке» о коррупционном правонарушении представителю нанимателя (работодателю), в органы прокуратуры, правоохранительные органы или другие уполномоченные государственные органы, а также лицам, которые «дают пояснения, участвуют или оказывают иное содействие в разбирательстве». Порядок, формы и сроки представления сообщения о коррупционном правонарушении должны были устанавливаться Президентом Российской Федерации, а их соблюдение стали бы обязанностью информатора.

Информаторам предлагалось предоставлять по их письменному заявлению следующие меры защиты:

1) обеспечение конфиденциальности сведений (без разъяснения содержания режима конфиденциальности, в том числе допустимого использования информации и сведений об информаторе);

2) бесплатную юридическую помощь в государственной системе бесплатной юридической помощи (в целях подготовки сообщений о коррупционном правонарушении, а также в случаях ущемления прав и законных интересов информаторов в связи с такими сообщениями);

3) защиту от неправомерного увольнения и иных ущемлений его прав и законных интересов в рамках исполнения должностных обязанностей, осуществления полномочий (без разъяснения того, что признается названным ущемлением прав и законных интересов информатора, зато с возложением на представителя нанимателя / работодателя неисполнимой, т.е. «мертвой», обязанности доказывания негативного факта, а именно — что принятые им в отношении информатора меры не зависят от сделанного им сообщения о коррупции);

4) возможность (не обязанность!) применять меры защиты в отношении родственников, а в исключительных (!) случаях в отношении иных близких информатора, которые подверглись преследованиям;

5) меры прокурорского реагирования (в виде отсылочной нормы).

Кроме того, согласно законопроекту информатору, предотвратившему причинение ущерба государственным (муниципальным) казне или имуществу, полагалось бы денежное вознаграждение в размере 5–15% от суммы предотвращенного ущерба, установленного решением суда, Счетной палаты Российской Федерации или иного уполномоченного государственного органа, но не более 3 млн. руб.

В целом законопроект был весьма непродуманным и неопределенным, он получил негативные отзывы и не был внесен на рассмотрение. Вместо него Минтрудом был подготовлен другой проект, который как проект федерального закона № 286313-7 «О внесении изменения в Федеральный закон “О противодействии коррупции” в части защиты лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях» ^[100] 16.10.2017 был внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу. Этот проект предусматривал дополнение действующего Федерального закона «О противодействии коррупции» новой статьей 9.1 «Права лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях, и защита этих лиц», которая:

1) декларировала, что государственный или муниципальный служащий, работник, уведомивший представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о коррупционном правонарушении, находится под защитой государства в соответствии с законодательством Российской Федерации (при этом никакие изменения в законодательство Российской Федерации больше не вносились);

2) вводила формализацию процедуры уведомления о представителя нанимателя (работодателя), о коррупционных правонарушениях со ссылкой на требуемое постановление Правительства Российской Федерации (а именно: порядок уведомления, перечень предоставляемых сведений, порядок регистрации уведомлений и организации проверки этих сведений);

3) предоставляла информатору право получать информацию о решении, принятом по итогам рассмотрения его уведомления, и обжаловать решения представителя нанимателя (работодателя), органов прокуратуры или других государственных органов, принятые в связи с этим уведомлением;

4) предусматривала меры защиты в информатора в виде обеспечения конфиденциальности сообщенной информации и сведений об информаторе (без определения режима конфиденциальности, как и в предыдущем проекте), оказания бесплатной юридической помощи участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, а также решения вопроса об увольнении, переводе или перемещении информатора по инициативе представителя нанимателя (работодателя) и его привлечении к дисциплинарной ответственности только после рассмотрения этого вопроса на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (образуемой самим представителем нанимателя или работодателем!) и с приглашением на заседание (не с участием в заседании и не с согласием!) прокурора.

Однако и этот проект после принятия 13.12.2017 в первом чтении был отклонен 19.06.2019 во втором чтении по просьбе Правительства Российской Федерации, которое 05.12.2018 внесло проект федерального закона № 601000-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции» ^[101], однако в этом проекте уже не было никаких положений, касающихся защиты информаторов.

Таким образом, денунциация в России осуществляется общим порядком, без какой-либо специфики. В равной мере отсутствуют какие-либо специфические меры защиты денунциантов, кроме вышеуказанных положений пункта 21 Указа Президента Российской Федерации от 02.04.2013 № 309, которые крайне ограничены по предмету регулирования действия и кругу лиц и в целом малоэффективны из-за слабой организационно-процедурной проработки. Вопрос о вознаграждении информаторов законодательно закреплен абстрактно в статье 18 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» ^[102]) в виде возможности вознаграждений и иных выплат для лиц, сотрудничающих с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, либо оказавших им помощь в раскрытии преступлений или установлении лиц, их совершивших.

4.2. Перспективы имплементации зарубежных механизмов денунциации и совершенствования российского законодательства

Денунциация как социальное явление существует независимо от его правового регулирования, поскольку во многом находится вне рамок правовой деятельности. По этой причине введение в России соответствующего законодательного регулирования, в том числе имплементация зарубежных правовых механизмов, требуется только тогда, когда имеет ясные и достижимые правовые цели, а также эффективные правовые средства их достижения.

М. М. Балог высказал мнение, что активность лиц, информирующих о коррупции в России, существенно сдерживается отсутствием действенных механизмов защиты заявителей, поэтому необходимо формирование детального механизма защиты заявителей, включая инструменты физической, информационной и правовой защиты; в частности, он предложил защиту информацию о заявителе посредством введения уголовной ответственности за ее разглашение ^{[1, с. 40–42]}. Высказывались предложения о регулировании вопросов защиты информаторов локальными нормативными актами самих организаций: например, в отношении информаторов-студентов, раскрывающих коррупцию в образовательных организациях ^{[103, с. 135]}.

Вместе с тем социальный контроль наиболее эффективен, когда власти предоставляют людям максимальную свободу для направления силы принуждения ^[8]. Необходимость правового регулирования денунциации следует напрямую увязывать со степенью заинтересованности населения в таком регулировании. Различные исследования показывали, что большинство граждан не готовы сообщать об известных им фактах коррупции ^[104].

Решение о денунциации основано на компромиссе справедливости и лояльности информатора: когда ценность справедливости возрастает, изобличение более вероятно ^[105]. Информаторы считают, что правонарушение с большей вероятностью будет прекращено, если оно происходит редко, менее продолжительно и имеет меньшие последствия и при этом информаторы обладают большим влиянием, выражающимся в легитимности их социальных ролей и поддержке коллективом ^[106]. Преследование же денунциантов со стороны руководства более вероятно, когда информатор чувствует, что прекращение правонарушения нанесет вред организации, когда нарушение нанесло вред внутреннему климату или культуре организации, когда информатор безуспешно пытался сохранить анонимность в условиях продолжающейся противоправной деятельности и когда разоблаченное преступление причинило вред обществу ^[2].

В российском законодательстве о противодействии коррупции уже имеется достаточно большой массив имплементированных зарубежных инструментов, однако их эффективность неоднозначна. Сейчас денунциация осуществляется частными по уже имеющимся каналам «обратной связи»: через обыкновенный механизм обращения в государственные и муниципальные органы и организации, по телефонам доверия, через механизмы заявления об административных правонарушениях и преступлениях, через содействие органам, осуществляющим оперативно-разыскную деятельность, через дачу объяснений и показаний в рамках официальных разбирательств и т.д. Эти механизмы в целом достаточны для раскрытия частными лицами незаконных и недобросовестных практик, в том числе позволяют обеспечивать конфиденциальность денунциантов в той мере, в какой их содействие расследованию не является и без того очевидной.

Проекты введения законодательно закрепленных вознаграждений информаторам вызывают возражение по мотивам, изложенным выше. Кроме того, обращает на себя внимание очевидное противоречие между реальной практикой вознаграждаемых разоблачений, которые имеют тенденцию к максимизации выгоды (т.е. нацелены на «большие» дела), и упомянутой выше выявленной в исследованиях склонностью денунциантов раскрывать менее значительные нарушения.

Наиболее важной законодательной мерой, которая — при условии ее внедрения в правоприменительную практику — будет свидетельствовать о серьезности намерений публичной власти противодействовать коррупции, является предоставление информаторам защиты от преследований со стороны разоблаченных лиц, прежде всего путем внесения изменений в трудовое, административное, уголовное и процессуальное законодательство, а именно:

1) введение законодательного запрета на преследование информаторов, под которым будет презюмироваться (пока не доказано иное) любые совершенные в отношении информаторов (или их близких) действия (бездействие) или принятые в отношении информаторов (или их близких) решения, которые ими оспариваются как дискриминационные, т.е. не соответствующие законодательству или имеющимся практикам органов, организаций или должностных лиц;

2) введение уголовной (для физических лиц) и административной (для юридических лиц) ответственности за нарушение вышеуказанного запрета в виде соответствующего преступления (административного правонарушения) коррупционной направленности и адекватного наказания (административного наказания);

3) законодательное закрепление открытого перечня мер, направленных на восстановление нарушенных прав информаторов (их близких), включая пересмотр судом в их пользу решений об оплате и условиях труда, о привлечении к дисциплинарной и материальной ответственности, кадровых назначениях (переводах, перемещениях, увольнениях), с введением кратности к взыскиваемым суммам, по сравнению с обычными нарушениями в сфере труда, и минимального размера компенсации морального вреда;

4) закрепление права некоммерческих организаций, уставная деятельность которых направлена на противодействие коррупции, на обращение в суд в частных и публичных интересах с исками (административными исками) о признании незаконными решений, действий или бездействия любых физических и юридических лиц, государственных (муниципальных) органов и должностных лиц, в целях противодействия коррупции, с введением положения qui tam по аналогии с исками о защите прав потребителей.

5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изучение денунциации показывает, что, наряду с негативными общественными явлениями, существуют — независимо от правовой регламентации — и позитивные социальные процессы, которые отражают стремление общества к благополучию и справедливости. Приведение таких явлений, как денунциация, к жестким юридическим форматам ненужно и, скорее всего, невозможно, однако разумная поддержка денунциации, безусловно, требуется там и тогда, когда гражданские инициативы не находят должного отклика. При этом требуется постоянное внимание к обеспечению баланса интересов различных участников общественной жизни с тем, чтобы не спровоцировать злоупотребления и усугубить кризисные явления, наблюдаемые в обществе.