Специфика и составляющие механизма бюджетного мониторинга в современных российских условиях

Гуртуева Фатима Алибековна аспирантка Департамента общественных финансов (направление "Финансы, денежное обращение и кредит") Финансового университета при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 49 Gurtueva Fatima Alibekovna Postgraduate student, the department of Public Finances (Specialty "Financing, Banking, and Monetary Circulation") 125993, Russia, g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 49 fatima_969@mail.ru

Укрепление надежности, прозрачности и устойчивости функционирования отечественной финансовой системы выступает в сегодняшних условиях и ближайшей перспективе одной из важнейших целей развития нашего государства, которые закреплены ведущими концептуальными и программными документами федерального уровня в области стратегического планирования. Достижение данной цели актуализируется в условиях существенного и нарастающего давления, которое испытывает российская экономика и финансовая система страны в связи с продолжающимися санкционными ограничениями в адрес России, преодолением последствий пандемии, приводящим к элиминации бюджетных ресурсов. Данные обстоятельства свидетельствуют о необходимости корректировки методических подходов к реализации мер, направленных на повышение эффективности деятельности финансовой системы страны, регулирующих ее деятельность органов государственной власти, модернизацию бюджетных процессов, методов их контроля с применением инновационных инструментов реализации административных, организационно-технических процедур, а также технологий финансовых расчетов.

В подобных обстоятельствах, наравне с модернизацией уже успешно апробированных и длительно применяемых методических инструментов в сфере реформирования управления финансовой системой, на уровне Минфина России и других органов-регуляторов в сфере финансовой деятельности в стране, значительное внимание уделяется внедрению ранее не применяемых в отечественной практике (длительное время отличающейся существенным методическим консерватизмом к новациям) механизмов, способствующих как реализации более углубленного, детального и системного анализа, оценки эффективности использования выделяемых бюджетных ресурсов (в т. ч. за счет разработки показателей результативности расходования), так и выявления и высвобождения недостаточно эффективно используемых средств из их числа для переадресации на решение приоритетных задач, финансирования непредвиденных расходов (которые, в частности, особо актуализировались в связи с пандемией COVID-19), в том числе за счет источников альтернативного характера.

В рамках достижения поставленных целей на федеральном уровне в России с 2017 г. был предпринят ряд кардинальных мер, начиная от модернизации традиционных методических подходов и инструментов к реализации мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов до корректировки регулирующих документов, включая внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ (БК РФ). Федеральное казначейство России (Казначейство) как контрольно-регулирующий орган исполнительной власти, обладающий многолетним опытом в данной области, выступило одним из участников экспериментального масштабного проекта по формированию и введению механизма бюджетного мониторинга, реализуемого на качественно новом уровне в целях обеспечения контроля за расчетами на всех уровнях финансовой и бюджетной системы, выявления и минимизации бюджетных рисков, повышения в рамках реализации данных процессов общего достоверности и точности информации о состоянии общественных финансов, предотвращения доступа к контрактам и проникновения недобросовестных поставщиков и участников закупок. ^[1] Именно на указанный орган законодателем были возложен статус «оператора системы казначейских платежей», который «обеспечивает приём и исполнение распоряжений, осуществляет операции по казначейским счетам» ^[2].

Рассмотрим составляющие механизма бюджетного мониторинга, определяющие его специфику в российских условиях и роль казначейского сопровождения в данном контексте, более подробно. Однако прежде всего, перед детальным рассмотрением особенностей вышеуказанного механизма представляется целесообразным остановится на определении сущности самого понятия бюджетного мониторинга. В этой связи следует заметить, что его содержание отличается в российской науке и практике значительной неоднозначностью.

В определенной степени такая ситуация связана с тем, что в условиях уже упомянутой нами модернизации, современный этап развития российского налогового и финансового законодательства характеризуется рассредоточением норм о финансовом контроле в многочисленных нормативно-правовых документах, регламентирующих особенности осуществления его различных видов. В настоящий момент нормативно-правовую базу бюджетного мониторинга составляют более 10 нормативно-правовых актов различного уровня, детализированные распоряжениями, положениями, приказами и методическими рекомендациями ведомственного характера (Минфина России, Банка России, Казначейства и др. организаций), который носят как директивный характер исполнения в виде постоянных нормативных регуляторов, так и временный характер. Если же взять за опорную точку феномен финансового контроля в целом, то нормативно-правовая база в данном направлении будет в десятки раз более обширной, что вносит еще большую напряженность в вопросы регулирования указанных явлений и четкость определения рассматриваемых понятий. Анализ показывает, что, несмотря на отсутствие в действующем российском законодательстве правовой дефиниции мониторинга как метода финансового контроля, «именно в таком значении», по оценкам исследователей, «в последние годы (а преимущественно с 2014 г., с момента уточнения п. 1 ст. 105.26 Налогового кодекса РФ ^[3], вводящего понятие «налогового мониторинга», – прим. авт.) происходит его внедрение в законодательную финансовую систему страны» ^{[1, c.197]}. Аналогичный подход законодателя была распространен и на определение понятия бюджетного мониторинга, которое будет рассмотрено нами далее.

Надо отметить, что отечественная наука пытается в определенной степени восполнить пробел в данном направлении. В частности, одной из первых в терминологическую практику понятие «мониторинга» в рассмотренном нами выше ключе было введено О. Н. Горбуновой, на взгляд которой, «через финансовую систему государства осуществляется система финансового мониторинга - слежения рублем за успешным (или менее успешным) развитием государства и общества в целом и, что самое важное, осуществляется государственное влияние и прямое воздействие на их развитие» ^{[4, c.101]}.

Положениями «Временного порядка внутренней организации работы при осуществлении Федеральным казначейством бюджетного мониторинга использования средств, предоставленных из федерального бюджета», как соответствующего уполномоченного исполнительного органа, бюджетный мониторинг определяется как «сбор и анализ информации о предмете и деятельности субъекта бюджетного мониторинга на системной и регулярной основе, в том числе, непрерывный сбор и анализ данных федеральной государственной информационной системы в сфере управления государственными (муниципальными) финансами «Электронный бюджет» (ГИИС «Электронный бюджет»), государственных информационных систем, находящихся в ведении субъектов бюджетного мониторинга, об отображаемых в указанных системах операциях и действиях субъектов бюджетного мониторинга, в целях недопущения нарушений бюджетного законодательства РФ» (п. 1.2.1) ^[5].

В число субъектов как участников механизма бюджетного мониторинга при этом входят различные органы, юридические лица (ЮЛ), индивидуальные предприниматели, осваивающие бюджетные средства на основе государственных контрактов в отношении которых законодателем предусмотрен бюджетный мониторинг. В свою очередь объектами мониторинга являются «средства, предоставленные в виде межбюджетных трансфертов, субсидий и бюджетных инвестиций, взносов в уставный (складочный) капитал юридических лиц, вкладов в имущество юридических лиц, не увеличивающих уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц, источником финансового обеспечения которых являются субсидии и бюджетные инвестиции, на основании договора (соглашения), госконтракта, контракта учреждения, контракта, договора, соглашения». ^{[1, c.198]}

Продолжая анализ исследуемого феномена, нужно заметить, что в трактовке экспертов Федерального казначейства, играющего важнейшую регулирующую и контрольную функцию в бюджетном мониторинге в части реализации процесса казначейского сопровождения, при этом бюджетный мониторинг определяется исключительно как «деятельность уполномоченного органа», которая реализуется «в системе казначейских платежей по своевременному выявлению рисков при использовании бюджетных средств в целях предупреждения и предотвращения финансовых нарушений участников системы казначейских платежей при осуществлении ими финансовой деятельности». ^[6] Отметим, что ни первое, ни второе определение нельзя признать как взаимоисключающими, так и до конца полными. При этом во втором определении речь ведется о применении риск-ориентированного подхода к регулированию бюджетного мониторинга, который, на наш взгляд, должен стать важной частью утвержденной законодателем официальной дефиниции данного процесса, так как детализация рисков обнаруживается в других регулирующих вопросы бюджетного мониторинга документах федерального уровня. Кроме того, сужать содержание исследуемого понятия исключительно через определение его как деятельности уполномоченного органа, по нашему мнению, не совсем корректно, так как бюджетный мониторинг является достаточно комплексным явлением и это требует его широкой трактовки в контексте реализуемых финансовых задач, что следует в частности, из определения законодателя. Кроме того, контрольные полномочия в бюджетной сфере обнаруживаются и у других органов. Так, например, ч.2 ст.157 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) установлены соответствующие контрольно-регулирующие бюджетные полномочия для Счетной Палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, которые включают процессы «анализа и мониторинга бюджетного процесса, в т. ч. подготовку предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства РФ ^[7]».

Определив содержание исследуемого явления, перейдем к анализу механизма бюджетного мониторинга с позиции системного подхода к данному явлению, в первую очередь обратившись к целевому компоненту. В его составе следует обозначить такие установки, как:

«1. Обеспечение соответствия результатов целям (планам) государственных программ, государственных контрактов, субсидий.

2. Раскрытие информации о структуре стоимости товаров, работ и услуг.

3. Обеспечение прозрачности движения и использования предоставленных из бюджета средств.

4. Создание условий для увеличения доходной части бюджета и государственных внебюджетных фондов». ^[6]

На основании сформулированных выше целей Федеральным казначейством России выделяются следующие задачи бюджетного мониторинга:

- стимуляция администраторов бюджетных средств к поиску внутренних резервов оптимизации бюджетных расходов;

- ежегодное формирование дополнительных источников финансового обеспечения приоритетных направлений государственной политики;

- минимизация практики линейного сокращения бюджетных расходов в случае ухудшения сбалансированности бюджета ^[6].

Таким образом, в результате бюджетного мониторинга и казначейского сопровождения предполагается достигнуть качественной оценки: степени достижения плановых показателей и целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд; степени обоснованности произведенных закупок товаров, работ, услуг; необходимости совершенствования законодательства РФ и иных правовых актов в соответствии с практикой произведенных действий; видов и факторов рисков, критериев выявляемых (предполагаемых) нарушений, путей минимизации рисковой составляющей. ^{[8, c.245]}

Надо отметить тот факт, что предпосылками к внедрению казначейского сопровождения в отечественных условиях стали риски российского государства, связанные с реализацией крупнейших инвестиционных проектов страны, в силу имеющихся сложных и многочисленных цепочек коопераций, возникающих в ходе исполнения таких проектов. Для государственного заказчика казначейское сопровождение является «надежным методическим инструментом, позволяющим обеспечить прозрачный механизм реализации проекта». ^{[1, c.197]}

С позиции осуществления риск-ориентированного подхода в финансово-экономической деятельности бюджетный мониторинг реализуется для выявления и минимизации таких рисков, как необоснованное планирование расходов бюджета; недостижение запланированных показателей и критериев; несоответствующее или недостаточное исполнение условий госконтракта, завышение цен, срыв сроков исполнения обязательств; сговор участников закупочных процедур; неустойчивое финансовое состояние, недобросовестность участников бюджетных отношений или их «сомнительная репутация», попытки вывода средств бюджетов через фиктивные ЮЛ или причастности участников к преступной деятельности. При этом речь идет также о целевой направленности бюджетного мониторинга на выявление рисков системного плана: «неспособности одного из участников закупки выполнить свои обязательства, повлекшей неспособность других участников …» ^{[9, c.11]}.

Министерством финансов России установлен следующий порядок казначейского сопровождения процесса освоения бюджетных средств:

«- отражение структуры цены государственного контракта (договора, соглашения);

- обеспечение раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по полученным целевым средствам;

- экспертиза документации на соответствие фактических поставок товаров, работ, услуг данным раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности, а также информации о структуре цены государственного контракта (договора, соглашения) органами Казначейства» ^[10].

Таким образом, в целях предотвращения и минимизации возможных рисков механизм бюджетного мониторинга в развитие функции государственного финансового контроля при казначейском сопровождении выглядит следующим образом: перечисление бюджетных средств происходит не на счета получателей субсидий и контрагентов по государственным контрактам, а на лицевые счета Казначейства (своеобразного «государственного банка»), которое располагает сетью управлений и отделом на региональных уровнях. Головной исполнитель обеспечивает составление сведений об участниках процедуры исполнения отдельного госконтракта, которые сохраняются в системе Казначейства с неизменяемым на всем протяжении сотрудничества идентификатором контракта, используемым для маркировки всех операций и принятых сторонами обязательств. Для расходования выделенных средств исполнители должны представить уполномоченному органу платежные документы и документальное подтверждение обязательства по расходованию целевых средств ^{[1, c.198]}. При этом контроль уполномоченного органа за участниками реализуется на каждом из этапов с целью применения мер по выявлению, нейтрализации и предотвращению бюджетных рисков, связанных с необоснованным планированием расходов и использования бюджетных средств, срыва реализации запланированных показателей и т.д. Данные этапы включают в себя подготовительную стадию, непосредственный процесс бюджетного мониторинга, выявление проблемных точек и применение на их основе соответствующих мер реагирования, оформление отчетов по результатам проверки и оценку конечных результатов ^{[8, c.247]}.

Реализация механизма бюджетного мониторинга при казначейском сопровождении также предполагает определение его источниковой базы. Инструментами и источниками получения сведений в данном случае выступают ^[5]:

- данные, полученные из ГИИС «Электронный бюджет»,

- открытая информация с официальных порталов органов исполнительной власти, справочно-информационных Интернет-ресурсов;

- информация о клиентах, находящаяся в распоряжении участников бюджетного мониторинга и участников сотрудничества, содержащая, в т.ч. признаки возможных нарушений;

- база данных об объектах бюджетного мониторинга и клиентах;

- данные о движении средств бюджета на лицевых счетах, расчетных счетах в банках;

- результаты санкционирования, государственного внутреннего финансового контроля;

- информация о результатах казначейско-банковского сопровождения;

- идентификатор госконтракта, договора;

- каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, информация о референтных ценах;

- информация, полученная в результате межведомственного взаимодействия и информационного обмена и т.д.

Установленными Федеральным казначейством РФ в текущих условиях развития финансовой системы РФ конкретными формами проведения бюджетного мониторинга в ходе казначейского сопровождения являются следующие действия ^[5]:

а) проверка на соответствие требованиям законодательных и нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы в бюджетной сфере и в сфере закупок:

- условий договоров (соглашений) (в том числе, проектов);

- начальной (максимальной) цены государственного контракта;

- условий государственных контрактов и контрактов учреждений и их проектов, контрактов, договоров, соглашений;

- требований, установленных к исполнителям (соисполнителям) государственного контракта (в том числе к участникам закупки);

- исполнения договоров (соглашений), государственных контрактов, контрактов учреждений, контрактов, договоров, соглашений;

- исполнения гарантийных обязательств;

- применения мер ответственности;

б) сверка данных;

в) сбор (запрос), анализ и оценка информации (сведений), предоставляемой участниками бюджетного мониторинга, межведомственного взаимодействия, Клиентами, информации (сведений), содержащейся в Паспорте объекта, «Деле Клиента». ^{[8, c.247]}

Таким образом, на основании проведенного анализа можно сделать вывод о том, что в современной финансовой системе нашей страны, несмотря на свою новизну, бюджетный мониторинг в целом и казначейское сопровождение, в частности, в концептуально-методическом плане имеет все шансы занять место устойчиво применяемого инструмента управления государственными финансами с учетом десятилетиями устоявшегося фактора федерализма и доминанты государства в регулировании и контроле бюджетных процессов. Тем не менее, следует констатировать, что с учетом начальной стадии развития данного процесса, в отсутствие четкого определения его сущности, задачи бюджетного мониторинга сегодня во многом сведены к оценочной функции в управлении доходами, расходами и активами государства со стороны уполномоченных органов на различных уровнях; повышению эффективности осуществления внутреннего финансового контроля и аудита; организации учета и формированию достоверной бюджетной отчетности. Это проявляется, в том числе, в функциях казначейского сопровождения уполномоченного органа, что не позволяет вести речь о полномасштабной реализации концепции риск-ориентированного подхода к бюджетному мониторингу в российских условиях, в том числе его расширенной реализации, т.к. почва для осуществления данных процессов в методическом и нормативно-правовом плане пока отсутствует.

Казначейское сопровождение как финансовый инструмент продолжает претерпевать дальнейшую модернизацию. Так, в соответствии с приоритетными направлениями дальнейшего внедрения казначейского сопровождения бюджетных средств, определенными поручениями Президента РФ и Правительства РФ, предполагается дополнить гл.24 БК РФ такими важными мерами, как закрепление факта открытия лицевых счетов участникам отношений исключительно в ФК РФ и санкционирование им как уполномоченным органом их расходования; ведение участниками казначейского сопровождения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности (ФХД); казначейское сопровождение средств бюджета на региональном и муниципальном уровне; проверка данных раздельного учета результатов ФХД, данных бухгалтерского учета, экономической обоснованности затрат, превышения предельного уровня рентабельности в рамках госконтракта и т.д. ^[11] Однако устанавливающий данные поправки законопроект (№ 1100181-7) ^[11], разработка которого велась специалистами Минфина России с 2017 г. ^[12] и была содержательно дополнена экспертами Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам ^[11], с 25.01.2021 г. и по настоящий момент до сих пор находится на рассмотрении и доработке у российских депутатов.

С учетом вышесказанного дальнейшее развитие механизма бюджетного мониторинга как перспективного регулирующего инструмента в российских условиях следует, на наш взгляд, развивать в двух ключевых направлениях:

1) в направлении дальнейшей имплементации риск-ориентированного подхода, который должен проявляться не просто отрывочно в отдельных законодательных актах, а выступить доминирующим как в определении законодателя, так и в организационно-тактическом аспекте уточнения содержания этапов бюджетного мониторинга и казначейского сопровождения во всех других документах, в т.ч. ведомственных и подведомственных актах, позволяя в условиях гармонизации их содержания осуществлять процедуру казначейского сопровождения в направлении эффективного преодоления рисков, их профилактики, а не препятствования на практике деятельности участников процедуры, в том числе малых субъектов предпринимательства, обращающихся к государственной поддержке. Только в этом случае можно говорить о системном управлении рисками и переходе к комплексному бюджетному мониторингу в его широком понимании;

2) детализации и гармонизации на федеральном и региональном, муниципальном уровнях критериев результативности расходования бюджетных средств для более эффективного мониторинга качества реализации процесса государственных закупок, мониторинга качества финансового менеджмента основных администраторов бюджетных ресурсов и т.д., которые пока отличаются не столько неоднозначностью, сколько неразработанностью и недостаточной четкостью для всех заинтересованных субъектов, требуя стандартизации на государственном уровне.

Реализация данных направлений, безусловно, не является исчерпывающими рекомендациями в повышении эффективности действующего сегодня в нашей стране механизма бюджетного мониторинга, однако она, как мы полагаем, позволяет вести речь о первых шагах по устранения выявленных на практике проблем и модернизации на каждом их соответствующих этапов методов, технологий и других инструментов бюджетного мониторинга. Подчеркнем также, что видится необходимым и более точное определение зон ответственности различных вовлеченных в контрольно-регулирующий процесс исполнительных органов, ведущим из которых сегодня является Федеральное казначейство. Между тем, статус как данного органа и тактика взаимодействия с ним, так и статус других вышестоящих органов, полномочия которых могут пересекаться и дублироваться, для многих участников бюджетных процессов, в особенности малых субъектов предпринимательства, остаются не до конца понятными, что требует их детализации на уровне методических рекомендаций соответствующих ведомств.