Инклюзивность трудовой и государственно-служебной деятельности в государствах Евразийского экономического союза

Гирфанова Арина Радиковна студент магистратуры, кафедра государственно-правовых дисциплин, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, Москва, г. Москва, ул. Пр. Вернадского, 82 Girfanova Arina Radikovna Master's Degree sturent, the department of State Legal Disciplines, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; Expert, Analytical Center for Monitoring Activity 119571, Russia, Moskva, g. Moscow, ul. Pr. Vernadskogo, 82 arina.girfanova@yandex.ru Другие публикации этого автора

На сегодняшний день все государства-участники Евразийского экономического союза подписали и ратифицировали Конвенцию о правах инвалидов, имплементировав соответствующие нормы в свое национальное законодательство. Тематика инклюзивного образования основательно закрепилась в повестке, при это необходимо отметить, что понятие «инклюзивность» охватывает гораздо больше явлений как по субъектному составу, так и по сфере деятельности, оно подразумевает создание условий, позволяющих лицам из отдельных групп быть вовлеченными в общие социальные процессы. В качестве одного из таких процессов можно назвать трудовую инклюзивность, которая, как отмечает Жаворонков Р. Н. в своем исследовании, имеет значение не только с точки зрения обеспечения экономической самостоятельности лиц с ограниченными возможностями здоровья, но и в контексте реализации личного потенциала ^[1]. С целью обеспечения включения инвалидов в трудовые процессы законодательство устанавливает квотирование рабочих мест для лиц с ограниченными возможностями здоровья и ряд социальных гарантий, таких как сокращенный рабочий день, специальные условия реабилитации, дополнительные дни отпуска. Вместе с тем приведенные меры нельзя назвать полноценными в рамках развития инклюзивности трудовой деятельности, а в рамках государственно-служебных отношений некоторые из них (квотирование мест) вообще не применяются. В то же время в ряде стран установился четкий тренд на развитие инклюзивной государственной службы по ряду причин. Это связано как с фактической возможностью государства в первую очередь в рамках своего аппарата организовывать соответствующие рабочие места для инвалидов, так и с пониманием, что привлечение инвалидов на госслужбу будет позитивным примером для частных работодателей.

В Российской Федерации не сформирован какой-либо подход к инклюзивности государственной службы как таковой: с одной стороны, на официальных сайтах государственных органов публикуются информационные сообщения для лиц с ограниченными возможностями здоровья, которые заинтересованы в поступлении на госслужбу, с другой, не существует как таковых мер привлечения и поддержки лиц с инвалидностью в рамках государственно-служебных отношений. Более того, такая стандартная мера в частном секторе как квотирование рабочих мест фактически запрещена в отношении госслужбы. Схожую позицию о несистемности предпринимаемых государством законотворческих и административных решений высказывает Жаворонков Р. Н. ^[1].

Анализ современных исследований, направленных на изучение такого аспекта как профессиональная деятельность лиц с ограниченными возможностями здоровья, показал, что в центре внимания большинства авторов находится право социального обеспечения и трудовые права инвалидов, а также экономические, социальные и психологические аспекты трудовой деятельности лиц с ограниченными возможностями здоровья. Так Белькова Н. М. рассматривает факторы, оказывающие влияние на трудовую занятость инвалидов, а также институциональные основы её обеспечения ^[2]. Абакумова Е. Б. пишет об основных проблемах и тенденциях в сфере государственной защиты прав инвалидов на труд, в частности, отмечается низкая эффективность действующих механизмов и переориентация политики в сторону развития антидискриминационной практики ^[3]. Вместе с тем необходимо отметить, что отечественные ученые фактически не уделяют внимание государственно-служебным отношениям в контексте профессиональной деятельности инвалидов. Жаворонков Р. Н. в рамках работы, посвящённой вопросам интерпретации судами законодательства о квотировании рабочих мест для инвалидов, аналогично суду приходит к выводу, что установление квот для должностей государственной гражданской службы противоречит положениям федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ^[4], однако ввиду «обзорного» характера работы какие-либо решения данной проблемы не предлагаются. В работах Осиповой Л. В. ^[5] и Кораблина К. К. и Ломова М. А. ^[6] также рассматриваются проблемы обеспечения занятости и нарушение прав инвалидов в данной сфере, в том числе указывается невозможность применения квот в рамках государственно-служебных отношений. Таким образом, несмотря на широкий перечень вопросов, изучаемых в рамках статей и монографий, проблема правового статуса инвалидов на государственной гражданской службе не раскрывается в необходимой мере: зарубежный опыт не рассматривается, для выделяемых проблем российской практики не предлагается решение. В данной статье предлагается рассмотреть текущее состояние привлечения лиц с ограниченными возможностями здоровья на государственную службу в рамках государств-членов ЕАЭС, а также выявить общие проблемы и предложить возможные варианты их решения и направления дальнейшей работы.

В 2019 году Киргизская Республика (последней из членов ЕАЭС) ратифицировала Конвенцию о правах инвалидов ^[7], что накладывает ряд обязательств как по приведению нормативных правовых актов в соответствие международным стандартам, так и по созданию специальной безбарьерной среды. В период подготовки к ратификации ожидаемо возрастает интерес к теме развития инклюзивности отдельных сфер в средствах массовой информации и в рамках работы органов власти. Одной из ключевых и наиболее обсуждаемых проблем является содействие трудоустройству лиц с ограниченными возможностями, в частности, их привлечение на государственную службу. По данным Министерства труда и социального развития Киргизии в стране насчитывается около 190 000 лиц с ограниченными возможностями здоровья, из них только 25% - занятые (в сравнении с показателем 62% для группы населения, не имеющей инвалидность)^[8], при этом на государственной гражданской службе состоят 103 человека из приблизительно 47 500 трудоустроенных инвалидов, то есть 0,2% в общей структуре занятости, в то время, как в целом численность государственных служащих составляет 18,7 тысячи человек ^[9]. Недостаточная репрезентативность гражданской службы сама по себе не кажется критической или опасной в текущем моменте, однако, необходимо обозначить несколько положений. Во-первых, участие лиц с ограниченными возможностями здоровья необходимо как минимум при решении вопросов, связанных с социальным обеспечением и развитием именно этой категории населения, а также в вопросах, связанных, например, с городским планирование и созданием среды, поскольку потребности маломобильных групп должны учитываться в первую очередь; во-вторых, малое присутствие инвалидов на госслужбе усиливает стигматизацию, в дальнейшем поступить на службу отдельным лицам будет сложнее.

В сентябре 2019 года Программный офис Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в Бишкеке провел круглый стол, на котором было выражено намерение оказать поддержку развитию инклюзивности государственной и муниципальной службы в Киргизии, однако в дальнейшем никакие шаги в данном направлении зафиксированы не были. Одной из ключевых мер по содействию трудоустройству инвалидов в соответствии с законодательством Киргизии является квотирование рабочих мест. На сегодняшний день в отчетной документации Министерства труда и социального развития фиксируется крайне низкая эффективность. В соответствии с законодательством при численности работников не менее 20 человек квота составляет не менее 5%. По состоянию на 2019 год утвержденная по всей Республике квота составляет 615 рабочих мест, службы содействия занятости населения трудоустраивают инвалидов как на квотируемые места, так и за пределами квоты, вместе с тем, даже предлагаемые рабочие места остаются невостребованными (трудоустройство в 2017 году составило 14% от годовой квоты) ^[10]. Квотирование, как мера содействия трудоустройству инвалидов имеет ряд существенных недостатков:

• для ряда работодателей квота 5% фактически невыполнима в связи со спецификой работы или по экономическим соображениям;
• незначительное число лиц с ограниченными возможностями здоровья обращаются за помощью в службы занятости населения;
• квотируемое рабочее место не соответствует уровню подготовки инвалидов (как правило, работодатель предлагает место, не требующее специальной подготовки и квалификации, а потенциальные работники имеют высшее или среднее специальное образование);
• Закон «О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья» закрепляет возможность выполнения нормы квотирования за счет мест на условиях неполного рабочего времени, лица с ограниченными возможностями не стремятся устроиться на эти места;
• закрепление квот не гарантирует создание условий труда (как инфраструктурных, так и психологических).

Что важно в контексте привлечения инвалидов на гражданскую службу – вопрос квотирования здесь не урегулирован в достаточной мере. С одной стороны, государственный орган также является работодателем, соответственно, им также должно выполняться обязательство по 5% квотированию. Кроме того, Законом «О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья» закрепляется понятие квотирования как «установление норм обязательного участия лиц с ограниченными возможностями здоровья в отдельных сферах деятельности общества в целях их социальной поддержки» ^[11], привлечение на государственную гражданскую службу лиц с ограниченными возможностями здоровья видится в этой связи важным направлением деятельности. Вместе с тем концепция обязательного квотирования рабочих мест на гражданской службе не нашла поддержку Правительства: в 2012 году предпринималась попытка на законодательном уровне закрепить особые нормы, устанавливающие права инвалидов при поступлении на госслужбу. В Закон «О государственной службе» предполагалось внести изменения, согласно которым Государственная кадровая службы по согласованию с органами могла бы утверждать квоту для лиц с ограниченными возможностями здоровья. В результате заключения Правительства принятие законопроекта о внесении соответствующих изменений было признано нецелесообразным по нескольким причинам ^[12]. Основная из них была непосредственно связана с сохранением баланса между решением проблемы трудоустройства лиц с ограниченными возможностями в том числе путём расширения возможности поступления на государственную службу и соблюдением принципа равного доступа к государственной службе на конкурсной основе.

Киргизская Республика не единственное государство, которое в попытке развития инклюзивности государственной службы столкнулось с проблемой выбора подходящего механизма.

В феврале 2015 года Республика Казахстан ратифицировала «Конвенцию о правах инвалидов» ^[13], сегодня ведется активная работа по созданию комфортной среды для лиц с ограниченными возможностями здоровья в социальной и образовательной сферах, в городском пространстве. Одним из ключевых направлений является развитие экономической самостоятельности лиц с инвалидностью. Наиболее типичный подход в решении данного вопроса – квотирование рабочих мест – закреплен в Трудовом кодексе в части компетенции местных исполнительных органов ^[14] и в Законе «О занятости населения» ^[15]. Вместе с тем, Правилами квотирования рабочих мест для инвалидов, утвержденными приказом Министерства здравоохранения и социального развития Республики Казахстан, закрепляется, что квота не устанавливается на государственную службу, поскольку она требует особых условий поступления (равно как для депутатов, судей, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и фельдъегерской службы, работников Национального Банка) ^[16]. Таким образом государственная служба выводится из поля базового подхода к трудоустройству инвалидов посредством квотирования рабочих мест, тогда как другие меры по привлечению лиц с ограниченными возможностями на данный момент в действие не введены. Вместе с тем в республиканском законодательстве можно выявить предпосылки к развитию инклюзивности государственной службы. Одним из этапов конкурсного отбора при поступлении на административные государственные должности является тестирование; в соответствии с приложением к приказу Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции «О некоторых вопросах занятия административной государственной должности» приём документов для проведения тестирования у кандидата, полностью или частично утратившего способность осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться и ориентироваться, осуществляется на дому^[17]. С одной стороны, данная мера является первым шагом с точки зрения привлечения инвалидов на государственную службу, с другой, её целесообразность вызывает несколько вопросов:

• насколько актуальна данная форма услуги, если ей можно воспользоваться в электронном виде;
• подача документов на дому не отменяет необходимость очного прохождения тестирования, в связи с чем также возникает вопрос транспортной доступности места проведения тестирования для лиц с инвалидностью;
• при условии успешного прохождения тестирования, имеются ли рабочие места для лиц с ограничениями в самообслуживании, передвижении и ориентации на местности.

С точки зрения развития инклюзивности государственной службы важно, чтобы тема сохраняла свои позиции в повестке. Повышение числа лиц с ограниченными возможностями здоровья на государственной службе представляет один из целевых индикаторов приоритетного направления «Экономическая самостоятельность и качественная занятость» в рамках Национального плана по обеспечению прав и улучшению качества жизни лиц с инвалидностью в Республике Казахстан до 2025 года ^[18].

В Республиках Белоруссия и Армения аналогично другим государствам устанавливаются квоты рабочих мест для трудоустройства лиц с ограниченными возможностями здоровья. В Армении размер квоты варьируется от 1 до 3 % в зависимости от того, является ли организация государственной ^[19]. Законодательство Республики Белоруссия устанавливает несколько отличающийся порядок – бронирование ^[20]; в данном случае определяется не процент от общего числа работников, а конкретное количество рабочих мест, которые работодатели обязаны обеспечить. Законы этих государств или подзаконные акты не закрепляют конкретные положения относительно практики квотирования в рамках государственной службы, вместе с тем, ориентируясь на практику большинства государств на постсоветском пространстве affirmative action (позитивная дискриминация, практика создания особых условий «предпочтительности» для отдельных групп граждан) в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья едва может иметь место. В отношении государственной службы подчеркивается необходимость соблюдения конкурсной основы поступления, без каких-либо ограничений. Вместе с тем эксперты отмечают, что лица с инвалидностью сталкиваются с дополнительными барьерами при поступлении на госслужбу, основной их них – психологические самоограничения ^[21]. Кроме того, как отмечают эксперты, потенциальный кандидат на должность государственной службы самостоятельно находит вакансию и готовит необходимые документы к поступлению, тогда как лицам с ограниченными возможностями может потребоваться помощь и дополнительная консультация. Важно понимать, что речь идет не о перманентном предоставлении преференций, а скорее о формировании общества, в котором будут устранены основные барьеры для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Основная проблема, с которой сталкивается большинство стран бывшего СССР, при попытке реализации политики развития инклюзивности государственной гражданской службы, рассмотренная на примере государств, входящих в Евразийский экономический союз, – невозможность применения методов, которые типично используются в частном секторе экономики, а именно квотирования рабочих мест. Складывается ситуация, при которой, с одной стороны, на работодателя накладывается обязанность организовать рабочие места для лиц с ограниченными возможностями, с другой, государство (как «работодатель» для гражданских служащих) снимает эту обязанность с себя. Основным аргументом является нарушение принципа равного доступа к службе на конкурсной основе. Действительно, квотирование может создавать впечатление создания особых исключительных условий для одной категории граждан с одновременной невозможностью занять данные должности лицами без ограниченных возможностей здоровья. Важно отметить, что «частные» работодатели задаются вопросом «почему государство также не трудоустраивает лиц с инвалидностью по квоте?», после чего уровень исполнения предписания о формирования рабочих мест для инвалидов остается на достаточно низком уровне. При этом, осознавая невозможность применения квот на госслужбе, государства не предпринимают активных действий по внедрению каких-либо иных технологий привлечения лиц с ограниченными возможностями здоровья на гражданскую службу. Такая неповоротливость системы в целом может быть связана с различным пониманием природы инвалидности как таковой: согласно одному из подходов лица с ограниченными возможностями нуждаются в создании особых условий, согласно другому – необходимо убирать барьеры, после чего инвалиды сами выйдут на тот же уровень активности и вовлеченности в общественные процессы, что и люди без каких-либо ограничений. В связи с чем видится необходимость реализации двух портфелей мер: первый – краткосрочный – должен быть направлен на выравнивание текущей ситуации, в частности выделение группы должностей или формирование реестра конкретных должностей (как правило это младшая группа должностей), для которых ввиду специфики выполняемой работы и общих квалификационных требований допустимо установление квот. Параллельно необходимо проводить работу по концептуальному пересмотру подхода к содействию в трудоустройстве лицам с ограниченными возможностями здоровья – долгосрочные меры. Здесь необходимо проводить комплексную работу, к которой привлекаются как практики в сфере развития кадрового потенциала государственной гражданской службы, так и специалисты в сфере социальной, медицинской, психологической работы с инвалидами. Привлечение ученых-юристов, экономистов, социологов к данной работе позволит учесть зарубежный опыт при формировании методологии для долгосрочной программы привлечения лиц с инвалидностью на государственную гражданскую службу.