Политика Российской Федерации и Грузии в Черноморском регионе: международно-правовые аспекты

Абгарян Джульетта Рубеновна кандидат юридических наук юрисконсульт 121205, Россия, г. Москва, Сколково, Большой бульвар, 62 Abgaryan Dzhul'etta Rubenovna PhD in Law legal adviser 121205, Russia, g. Moskva, Skolkovo, Bol'shoi bul'var, 62 jetta.ab@mail.ru

Черноморский регион является уникальной зоной геополитики еще с момента распада СССР. С одной стороны, интересы западных и восточных держав, пересекаясь в данном регионе, должны иметь тенденцию к интеграции, объединению усилий с целью повышения эффективности использования геополитических преимуществ территории. С другой стороны, личные интересы стран, сталкивающиеся в черноморском регионе, порождают ряд трудностей и препятствий на пути к успешной интеграции.

С образованием Российской Федерации, а также иных суверенных государств на территории бывшего Советского Союза ^[21], несмотря на сохранение общей протяженности государственной границы этих стран была нарушена прежняя система ее охраны, изменились взаимоотношения с соседними государствами. Обстоятельством, породившим противоречия в черноморском регионе, являлось отсутствие здесь стабильного политического регулирования. В современных условиях сложность взаимоотношений между Россией и Грузией определяется деструктивными процессами внутри последней, а также изменением государственных границ Украины и Грузии ^[16].

Ситуация в регионе осложняется также неопределенностью по поводу региональной организации ГУАМ, образованной еще в 1997 г. на постсоветском пространстве, преследовавшей цели демократии и экономического развития. Она объединяла Грузию, Украину, Азербайджан и Молдавию, а с 1999 г. по 2005 г. в ГУАМ входил еще и Узбекистан. Во многом создание этого объединения имело целью формирование политического противовеса РФ. Вплоть до настоящего времени решения, принимаемые в рамках сообщества, действуют преимущественно на бумаге и не имеют серьезного значения для развития Черноморского региона ^[9]. Несмотря на то, что на заседаниях данной организации звучат отзывы о ее эффективности по достижению политической стабильности в Черноморском регионе ^[11], на практике деятельность ГУАМ не отличается результативностью. Несмотря на вывод внеочередного заседания Совета Министров иностранных дел ГУАМ относительно успехов в области развития транспортной связи, торговли, культурного взаимодействия и наращивания туристического потока между странами-участницами организации, следует согласиться с мнением В. Януковича, который в отношении ГУАМ еще в 2010 г. заметил ведение «только разговоров» при отсутствии активных действий ^[22]. Члены организации неоднократно и открыто демонстрировали значение развития внешнеполитического сотрудничества за пределами черноморского региона. Это, в частности, выразилось в подписании Соглашений об Ассоциации с Европейским Союзом, включая Соглашения о создании зон свободной торговли, Грузией, Республикой Молдова и Украиной ^{[1; 4; 5]}.

Дополнительным обстоятельством, осложняющим взаимоотношения Грузии и России в черноморском регионе, является стремительное развитие здесь межгосударственных отношений: Грузия, как и другие страны региона, стремится стать членом разного рода международных проектов и организаций. Однако, желание установить тесные отношения с западными партнерами во внешнеполитическом курсе Грузии вступает в противоречие с интересами России, осознающей намерение Запада посредством Тбилиси укрепиться на Черном море. В результате, те процессы, которые происходят во внешнеполитическом курсе Грузии не могут не оказывать влияние на двусторонние отношения с Россией.

Однако политическая позиция России в отношении Грузии позволяла рассчитывать на дальнейшее сохранение влияния Москвы в черноморском регионе и защиту своих интересов. На сегодняшний день в контексте межгосударственного взаимодействия на постсоветском пространстве России приходится учитывать намерение Грузии следовать новому внешнеполитическому вектору, ориентированному на сотрудничество с западными странами. Это определяет трансформации баланса политических сил в черноморском регионе. Региональная безопасность при этом зависит от результата столкновения интересов держав, геополитические претензии которых пересекаются в этой области. Несмотря на исторически сложившееся «сильное» присутствие России в бассейне Черного моря, ей приходится выстраивать внешнеполитический курс, ориентируясь на избежание конфликтов с государствами, также стремящимися извлечь выгоду из географического положения данного региона.

Сложившиеся противоречия во взаимодействии между Россией и Грузией в Черноморском регионе, существующие в настоящее время, формировались в конце ХХ в. и далее, на протяжении первых десятилетий ХХI в. Необходимо отметить, что дипломатические отношения между государствами были установлены еще 1 июля 1992 г. ^[3]. Их следствием было заключение между странами свыше 90 соглашений как межгосударственного, так и межправительственного уровня, целью которых было развитие партнерских двусторонних отношений во всех сферах. Несмотря на это, их позитивному развитию препятствовало нарастание антироссийских настроений в Тбилиси, обусловленных стремлением ликвидировать конфликты в Абхазии и Южной Осетии с применением силы. Однако, в 1997 г. государства Причерноморья, следуя курсу на развитие межгосударственного взаимодействия по ряду направлений, начали укреплять отношения в военной сфере. В этой связи значимым фактом следует признать проведение встречи главнокомандующих шести военно-морских флотов, расположенных в бассейне Черного моря, а именно Болгарии, Грузии, Румынии, России, Украины и Турции.

Предпосылки противоречий между Россией и Грузией в Черноморском регионе начали зарождаться в результате стремления РФ обезопасить свои национальные интересы. Так, нашим государством принято ряд нормативно-правовых актов, регулирующих внешнеполитическую сферу. Например, в июле 2017 г. Президент РФ В.В. Путин своим Указом утвердил «Основы политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2030 года» ^[7]. Настоящим юридическим документом развивалась не только военная доктрина РФ, но также положения Концепции национальной безопасности страны. Несмотря на то, что основное содержание «Основ» выстраивается во круг идеи использования Россией в своих геополитических интересах ресурсов и пространств Мирового океана, настоящим документом подчеркивалась необходимость для РФ защищать национальную безопасность вследствие ограничения возможности выхода страны к международным магистральным морским коммуникациям, в первую очередь, в Черном и Балтийском морях, образования внешнеполитических блоков, а также нерешенности перечня вопросов в области международного права по поводу, в том числе, статуса Черного моря и территориальных претензий к российской стороне, исходящих от государств, имеющих с ней общую государственную границу ^[7].

В июле 2001 г. Президентом России была утверждена Морская доктрина Российской Федерации, рассчитанная на период до 2020 г. ^[6]. Особенностью данного юридического акта был его «долгосрочный» вектор в решении вопросов национальной политики РФ в черноморском регионе. В Доктрине прослеживалось стремление к укреплению обороны страны, так как значительная роль в ней отводилась российскому флоту на Черном море. В документе подчеркивались претензии РФ на укрепление своей позиции как ведущего государства на море, что, в свою очередь, могло стать предпосылкой для роста недовольства сопредельных государств.

При этом решение проблемы Черноморского региона, по мнению Российской Федерации, заключалось в реализации здесь политики сотрудничества, а не противоборства. Россия отрицательно относилась к попыткам со стороны НАТО (Организации Североатлантического договора) вмешиваться в проблемы черноморских государств, в том числе – в области обеспечения безопасности. По справедливому замечанию А.С. Панарина, стремление Альянса активизировать усилия в распространении своего влияния в восточном направлении могло иметь опасные последствия так как являлось «… фактом не только военно-стратегическим», … но и выступало «… в качестве многозначительного цивилизационного симптома» ^[15]. В свою очередь, интерес Евросоюза к Черному морю объясняется его экономическим потенциалом и возможностью транспортировки энергоресурсов. Имеет место широкое транснациональное взаимодействие государств и международных организацией, что обусловлено глобализационными процессами в современном мире ^{[8, c. 31]}. И, конечно же, доступ к новым и достаточно широким рынкам сбыта является доминантой в политической заинтересованности регионом со стороны Евросоюза.

Ухудшение отношений между российской и грузинской стороной по поводу Черноморского региона, развивавшееся в последние десятилетия, было следствием, в том числе, внутриполитических процессов, происходящих в Грузии. Ориентированная на тесное сближение с Западом, она не могла стать полноценным партнером РФ вследствие того, что Евросоюз проводил политику, направленную на ограничение российского влияния в Черноморском регионе.

В числе конкретных мер, имевших антироссийский характер, в первую очередь, необходимо отметить «Черноморскую синергию» – проект, который был одобрен Еврокомиссией в мае 2007 г. Российская Федерация, расценивая политическую линию Брюсселя как обновление политики «Европейского соседства», однако, уже в рамках Черноморского региона, считала недопустимым вмешательство Евросоюза в процесс решения региональных вопросов, минуя предварительный этап их обсуждения с РФ. Следуя данной логике, российской стороной не было подписано совместное заявление, согласно которому Синергия признавалась общей инициативой.

Второй мерой ЕС являлось учреждение «Восточного партнерства», идея которого была выдвинута в мае 2008 г. ^[8]. Несмотря на то, что Грузия по плану Евросоюза, не должна была входить в это объединение (вероятно, по мнению Брюсселя для расширения влияния было достаточно распространить действие данной инициативы на Украину, Молдавию и Белоруссию), ЕС продолжало развивать с этой страной партнерские отношения, в особенности – в торгово-экономической сфере.

В свою очередь, отношения России и ЕС не имели тенденции к компромиссу в результате «газового противостояния» с Украиной, сверх того – в результате конфликта в августе 2008 г. в Южной Осетии, также известного как «пятидневная война». ЕС стремился оказать воздействие на изменение расстановки сил на Черном море, в силу долгосрочности своих планов, связанных с расширением здесь зоны своего влияния и достижением лидирующих позиций.

Как следствие, политика Брюсселя в отношении черноморских государств, в том числе – Грузии, осложняла их отношения с Россией, так как одним из ее компонентов было склонение держав к реализации антироссийской политики. В отношении Грузии НАТО делало ставку на реализацию страной политического курса, противоречащего интересам России в черноморском регионе вследствие стремления Тбилиси стать частью Альянса. Как следствие, Грузия по замыслу НАТО должна была проявить готовность действовать в русле политики западных держав.

На современном этапе отношения между Грузией и Россией продолжают оставаться напряженными. В 2 сентября 2008 г. по инициативе грузинской стороны дипломатические отношения с Российской Федерацией были разорваны. Необходимо отметить, что инициатором разрыва была именно грузинская сторона, в чем выражался ее протест против признания независимости Южной Осетии и Абхазии. Прекращение дипломатических отношений, однако, не привело к полному разрыву взаимодействия между Россией и Грузией: диалог поддерживался в рамках Женевских дискуссий ^[12], а также переговоров члена Совета Федерации ФС РФ Г. Карасина и спецпредставителя премьера Грузии по связям с Российской Федерацией З. Абашидзе, которые с 2012 г. проводились в Праге. В 2012 г. грузинской стороной в одностороннем порядке был отменен визовый режим в отношении Российской Федерации, а спустя три года, в 2015 г. РФ был упрощен процесс выдачи виз для грузинских граждан ^[17]. Еще с 2013 г. между странами было восстановлено регулярное автобусное сообщение, а с 2014 г. были возобновлены авиаперелеты.

Новый виток ухудшения двусторонних отношений пришелся на 2019 г. 8 июля между двумя странами прекратилось авиасообщение, при этом накануне события в Тбилиси продемонстрировали отрицательный настрой по отношению к России не только со стороны правительства, но также и рядовых грузинских граждан, участвовавших в акциях протеста антироссийской направленности. Несмотря на разгон митингов грузинским спецназом, протесты продолжались, в результате чего Президент Грузии С. Зурабишвили назвала Российскую Федерацию «врагом», отметив при этом, что она является заинтересованной стороной в социальном расколе на территории Грузии ^[13]. В адрес Президента РФ и российских граждан обвинения поступали и по местному грузинскому телевидению (Г. Габуния вечером 7 июля 2019 г. в прямом эфире авторской программы «P.S.» назвал президента РФ «оккупантом»).

Несмотря на оскорбительные выпады и нежелание идти на компромисс со стороны Грузии, на сегодняшний день российская сторона выражает готовность к сотрудничеству. Так, по заявлению главы МИД России С. Лаврова, двусторонние отношения необходимо развивать и делать это достаточно широко, в результате чего положительные эффекты будут испытывать на себе граждане как Грузии, так и России ^[10]. При этом глава МИД России подчеркнул, что отнюдь не российская сторона являлась инициатором разрыва двусторонних дипломатических отношений, в этой связи ожидания изменений связывались с надеждами на «потепление» отношений между странами, смягчение политики Грузии ^[10].

Надо отметить, что Россия в рамках развития сценария возобновления дипломатических отношений, выражала готовность к рассмотрению предложений об открытии торгового представительств на территории Грузии в силу того, что его наличие откроет перспективы для дальнейшего развития сотрудничества и заключения договоров в других областях.

В 2020 г. грузинской стороной возможность открытия российского торгового представительства была воспринято негативно, и, по мнению грузинских экспертов, представляла собой учреждение в Тбилиси офиса спецслужб РФ, действующих под прикрытием торговых целей. Отчасти в основе обвинений в сторону России лежало убеждение в том, что с утратой дипломатических связей между странами РФ уже не могла осуществлять разведывательную деятельность против грузинской стороны. Тем самым, открытие торгового представительства на территории, где Российская Федерация не имела дипломатического корпуса, являлось возможностью для России восполнить этот пробел в грузинском направлении политики.

Также в январе 2020 г. Грузия совместно с Украиной выдвинула российской стороне обвинения в якобы совершаемых ею противозаконных действиях на Черном море, а также на Азовском и в Керченском проливе. Указанные претензии к Российской Федерации были оформлены в виде жалобы, поданной в Международную морскую организацию (International Maritime Organization, IMO). Содержательная сторона искового требования заключалась в якобы создаваемых российской стороной негативных последствиях для проведения поисково-спасательных операций. Однако, в поданном в Международную морскую организацию документе ни грузинской, ни украинской стороной не указывались конкретные примеры отрицательных последствий, генерируемых Российской Федерацией ^[20]. Несмотря на это обстоятельство, Соединенные Штаты и Евросоюз признали необходимым удовлетворить этот иск.

На сегодняшний день Грузия не стремится восстанавливать дипломатические отношения с Россией, что, в свою очередь, еще больше затягивает «черноморский узел» проблем.

Кроме того, украинская сторона стремиться использовать Грузию в целях разжигания противоречий вокруг границ между странами, пролегающих по Черному морю. По мнению Украины, ответ на вопрос об установлении морских границ следует искать в тексте Конвенции по морскому праву, иными словами, она вновь предлагает ориентироваться на Запад в решении восточных вопросов. Согласно ст. 122 данного документа, Черное море следует признать замкнутым морским регионом ^[2]. В свою очередь, концепция замкнутых, либо полузамкнутых морей определяет почти полное окружение такого моря несколькими странами и в силу его географического местоположения оно не может быть использовано в качестве транзитного, т.е. для перехода в другое море. Как следствие, главным отличием правового режима Черного моря от иных морей замкнутого, либо полузамкнутого типа является наличие проливов особого правового режима, благодаря которым море связывается с Мировым океаном ^{[19, c. 42-44]}. Их правовой режим, в свою очередь, имеет в основе два ведущих принципа, а именно: свободы торгового судоходства и обеспечения безопасности государств Черного моря.

В этой связи, украинская сторона усматривала возможность применения к Российской Федерации механизма «принудительных переговоров», который был реализован Восточным Тимором против Австралии в 2016-2018 гг. Итогом было принуждение последней к подписанию соглашения о делимитации. Несмотря на то, что в юридической науке вплоть до настоящего времени не выработано единого понятия делимитации в отношении государственной границы, из существующих определений наиболее четким следует признать дефиницию делимитации как установления и описания границы и нанесение ее на карту, описание пограничных знаков и др. ^{[14, с. 294]}. Как следствие, по мнению Украины, подписание подобного соглашения между Грузией и Россией позволит мировой общественности сосредоточить внимание на якобы существующих грубых нарушениях прав сопредельных государств в бассейне Черного моря.

Естественно, дополнительным следствием принуждения России будет успех грузинской стороны в международных инстанциях, в частности, в ООН, или, по крайней мере, привлечение внимания западной общественности к ущемлению Грузии в ее «морских» правах.

Подводя итог, следует отметить, что ухудшение отношений между странами коренится, вероятно, в стремлении Тбилиси порвать с советским прошлым и переориентироваться в сторону Запада. Намерение Грузии стать членом Евросоюза в будущем будет способствовать интенсификации контактов с европейскими странами и, как следствие, углублению противоречий с Россией.

В настоящее время благодаря инициативе Украины планируется «оживить» ГУАМ как одно из средств урегулирования отношений между странами в черноморском регионе. С 2020 г. власти Украины предложили своего рода «перезапуск» этого объединения. Несмотря на существующие противоречия между Украиной и Грузией, их роднит общий враг – Россия, от которой, как полагают лидеры государств, исходит угроза национальной безопасности. В этой связи возрождение ГУАМ, в особенности в случае смены вектора объединения в пользу активных действий, также может отрицательно сказаться на взаимоотношениях РФ и грузинской стороной.

Учитывая специфику геополитического расположения Черного моря, конфликтогенность региона, сложно говорить об успешной интеграции Грузии и России. Вероятно, следует надеяться на то, что экономические проблемы, например, в области регулирования региональной торговли, поспособствуют изменению двусторонних отношений, консолидируют усилия стран. Тем не менее, стремление Тбилиси к объединению с европейскими структурами будет оставаться дестабилизирующим фактором развития политического диалога России и Грузии в Черноморском регионе, как в ближайшей, так и в отдаленной перспективе.