Сценарии укрупнения субъектов Российской Федерации на основе экономических макрорегионов

Корнев Георгий Павлович доктор философских наук профессор, кафедра истории, обществознания и права, Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет имени Н. И. Лобачевского. Арзамасский филиал 607220, Россия, Нижегородская область, г. Арзамас, ул. Карла Маркса, 36 Kornev Georgii Pavlovich Doctor of Philosophy Professor, the department of History, Social Studies and Law, Lobachevsky National Research University of Nizhny Novgorod, Arzamas branch 607220, Russia, Nizhegorodskaya oblast', g. Arzamas, ul. Karla Marksa, 36 swerdlowsk06111948@gmail.com

Корнева Лариса Степановна кандидат философских наук доцент 603081, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Сурикова, 16, оф. 57 Korneva Larisa Stepanovna PhD in Philosophy Docent 603081, Russia, Nizhegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, ul. Surikova, 16, of. 57 dobryanka14@yandex.ru

Введение. Объединительные процессы субъектов Российской Федерации 2003–2008 гг. более чем десятилетие обсуждаются в научных публикациях и информационном пространстве. Безусловно, такое важное конституционно-правовое и государственно-политическое событие, не получившее продолжение, не может обойтись без комплексной (правовой, политической, экономической) экспертной оценки и разработки сценариев дальнейшей оптимизации территориального устройства России, ее субъектного состава.

Признанно, что прежний административно-политический ресурс и экономическая аргументация в пользу укрупнения субъектов РФ не сработали, не убедили этнические элиты и население национальных субъектов в необходимости реформирования федеративного устройства государства ^{[1, с. 173–186]}, ^{[2, с. 299–300]}. Понятно, что конституционная реформа федеративного устройства России во многом осложняется исторически сложившимся этническим составом значительной части субъектов Российской Федерации. Не случайно Президент Российской Федерации В. В. Путин назвал ленинскую «привязку» этносов к конкретным территориям и право их выхода из состава централизованного государства «абсолютной, кардинальной, фундаментальной ошибкой при государственном строительстве» ^[3].

Для возобновления объединительных процессов востребованы новые более продуктивные модели экономической интеграции регионов, и уже на их основе можно успешно двигаться к политической интеграции – созданию территориальной федерации укрупненных субъектов. Ключевым фактором построения территориальной федерации является устранение асимметрии государственного устройства посредством перехода всех укрупненных субъектов к единому конституционно-правовому статусу. Следует признать, что такое реформирование государственного устройства будет возможно только с принятием новой Конституции РФ. Однако уже сегодня, не меняя основы конституционного строя Российской Федерации, вполне реально уменьшить асимметрию государственного устройства путем постепенного объединения (укрупнения) субъектов Федерации на базе экономической интеграции регионов. Как подчеркнул В. В. Путин, «потенциал Конституции 1993 года далеко не исчерпан, а фундаментальные основы конституционного строя, права и свободы человека… ещё многие десятилетия будут оставаться прочной ценностной базой для российского общества» ^[4].

Фундаментом построения территориальной модели государственного устройства России волне могут стать экономические макрорегионы, выделенные Правительством РФ в «Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» (далее – «Стратегия») ^[5]. Не исключено, что количество макрорегионов может показаться не достаточным для территориально-экономической модели укрупненных субъектов Федерации. Можно допустить, что при выделении макрорегионов разработчики «Стратегии» исходили из экономической целесообразности и меньше задумывались о перспективе политической и административно-территориальной интеграции субъектов РФ на основе этих макрорегионов. Впрочем, более принципиальным является не столько количество укрупненных субъектов, которое в принципе может корректироваться, сколько сам подход к реформированию российского федерализма на основе экономических макрорегионов. Для исследования будущих укрупненных субъектов федерации, как представляется, вполне достаточно взять за основу именно тот состав экономических макрорегионов, который признан Правительством Российской Федерации стратегически приоритетными для обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности и безопасности России.

Обратим внимание, что предложенные нами сценарии объединительных процессов субъектов РФ на основе макрорегионов не требуют принятия новой Конституции и вполне могут быть осуществлены в порядке внесения изменений и дополнений в федеральное конституционное и текущее законодательство Российской Федерации.

Межрегиональная экономическая интеграция как предпосылка объединительных процессов субъектов Российской Федерации. Объединительный процесс субъектов РФ в информационном пространстве и научной среде часто представляется политическим. В действительности он вызван экономическими причинами, направленными на улучшение социально-экономической ситуации в регионах. Очевидно, что достойная жизнь многонационального народа России минимизирует межнациональные и межэтнические конфликты, предотвращает угрозу децентрализации Российской Федерации. В таких условиях целесообразность объединения субъектов РФ не может рассматриваться исключительно в политической плоскости – с позиции удобства централизованного управления субъектами Федерации со стороны федерального центра, выстраивания так называемой «вертикали власти» с целью контроля над территориями, над политическими элитами регионов, над финансовыми потоками. Представляется, что административно-политические приоритеты объединительных процессов субъектов РФ должны быть усилены акцентированием внимания прежде всего на экономическую составляющую интеграционных процессов регионов. Экономическая интеграция объективно способствует установлению политических взаимосвязей между субъектами РФ, подталкивая их тем самым к объединительным инициативам в административно-политической сфере. Чем теснее экономические связи, тем легче устанавливать связи политические.

Межрегиональная экономическая интеграция в первую очередь осуществляется в России посредством деятельности межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ и экономического районирования. О потенциале ассоциаций в модернизации государственного устройства России один из авторов настоящей статьи уже высказывался в журнале ^{[6, с. 31–39]}. Не вдаваясь в подробности (отсылаем к статье), мы считаем, что из двух форм экономической интеграции более перспективной для объединительных процессов субъектов РФ является экономическое районирование – территориальное деление России на экономические районы (макрорегионы). Преимущество экономического районирования вкратце сводится к следующему. Во-первых, макрорегион формируется Правительством РФ и включает в себя территорию двух и более субъектов РФ, стратегически приоритетную для обеспечения их устойчивого и сбалансированного развития, ускорения темпов экономического роста, в целом территориального единства и национальной безопасности России ^[7]. В противовес макрорегиону ассоциация согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» имеет статус некоммерческой (общественной) организации ^[8]. Во-вторых, субъект РФ может быть включен лишь в один экономический макрорегион в отличие от возможности его вхождения одновременно в разные ассоциации. В-третьих, при формировании субъектного состава макрорегионов учитывается «территориальную близость» субъектов РФ, наличие у них общих границ. В-четвертых, экономические районы возникли раньше ассоциаций, которые образовались с учетом уже существующего экономического районирования. Думается, что обращение к экономическому районированию позволяет исключить ненужный параллелизм, когда две крупные экономические структуры, такие, как межрегиональные экономические ассоциации и экономические макрорегионы, развиваются в отрыве друг от друга.

В ходе обсуждения проекта «Стратегии» и самого правительственного Распоряжения обозначились два альтернативных подхода. Одни эксперты рассматривают образование макрорегионов как исключительно экономический проект, не предполагающий в дальнейшем на их основе укрупнения субъектов РФ. Так, вице-президент Центра стратегических разработок, руководитель направления «Пространственное развитие» Н. А. Трунова заявила, что «идея макрорегионов правильная в том смысле, что экономические процессы идут поверх административных границ… На базе макрорегионов не должно возникнуть чего-то подобного совнархозам времен Хрущева» ^[9].

Другие увидели в макрорегионах будущие укрупненные субъекты Федерации, образованные без учета этнического признака. Как следствие, «Стратегия» ими воспринимается как постепенная подготовка к ликвидации национальных республик и автономий, оставшихся после первой волны объединений. По сути, образование макрорегионов ассоциируется как предпосылка перехода России от национально-территориальной модели федерализма к территориальной ^[10],[11].

Признавая макрорегионы в качестве экономического базиса объединительных процессов субъектов РФ, вряд ли уместно напрямую рассматривать 12 макрорегионов плюс три города федерального значения «готовыми» прообразами укрупненных субъектов. Такая оценка макрорегионов пока преждевременна и содержит лишь их потенциальные возможности. Согласимся, что укрупненный субъект федерации на основе макрорегиона становится не просто объединением двух и более субъектов, а «суперсубъектом», консолидирующим крупные территории. В этом случае федеральный центр столкнется с сильными в экономическом и политическом отношении регионами. Конечно, усиление потенциала субъектов РФ – задача принципиально важная, но она несет большие политические и управленческие риски, таит в себе опасность экономического и политического сепаратизма, угрожающего национальной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации. В дискуссиях по пространственному развитию России отмечается, что отсутствие законодательно установленных пределов укрупнения субъектов может привести к нежелательным последствиям. Крупные, экономически мощные субъекты – это потенциальные агенты суверенизации [12 c. 70], ^{[13, с. 281]}. Думается, что проблема укрупнения субъектов обнаруживается не столько в отсутствии пределов укрупнения, сколько в несовершенстве правового механизма противодействия негативным последствиям объединительных процессов, которые могут привести страну к сепаратизму и угрозе территориальной целостности.

Предположим, что государство в рамках действующей Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» принимает решение о формировании укрупненных субъектов федерации ^[14]. Вырисовываются, как нам представляется, два сценария объединительных процессов. По первому сценарию входящие субъекты во вновь образованный укрупненный субъект сохраняют конституционно-правовой статус субъекта федерации. По второму сценарию входящие субъекты утрачивают конституционно-правовой статус субъекта федерации и приобретают статус административно-территориальной единицы.

Сценарий сохранения конституционно-правового статуса субъекта РФ в составе вновь образованного укрупненного субъекта. Сохранение существования субъектов РФ в составе нового укрупненного субъекта, образованного на базе макрорегиона, предполагает предоставление и укрупненному субъекту, и входящим в него субъектам определенного конституционно-правового статуса. Причем для вновь образованного укрупненного субъекта процедура предоставления статуса принципиально новая в том смысле, что статус присваивается ему впервые. Что касается субъектов, входящих в состав укрупненного субъекта, то их статус может как сохраняться, так и изменяться.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» изменение статуса субъекта РФ может относиться лишь к субъекту, не прекратившему своего существования в качестве субъекта. К тому же статус субъекта РФ может быть изменен вне объединительного процесса по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ. Получается, что изменение статуса субъекта РФ и образование нового субъекта РФ – разные конституционно-правовые процедуры, регламентированные разными законодательными актами. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не регулирует изменения видового статуса субъекта, сохраняющего свое существования в качестве субъекта федерации в составе нового укрупненного субъекта. Данное изменение подпадает под действие ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, согласно которой «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом».

Вопрос о прекращении, сохранении и присвоении в объединительных процессах входящему субъекту определенного статуса вторгается в решение более широкой проблемы – законодательного определения таких исходных базовых понятий, как «конституционно-правовой статус субъекта РФ» и «изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ». В условиях отсутствия этих законодательных дефиниций считается допустимым доктринальное понимание изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ как изменение статуса с одного вида на другой из числа видов субъектов РФ, установленных ч.1 ст. 5 Конституции РФ ^{[15, с. 16–25][16, с. 20]}.

Согласимся, что отсутствие в законодательстве вышеперечисленных дефиниций является пробелом, порождающим дискуссию о принятии федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» ^{[17, c. 160–166],[18, с. 5–6]}. Предполагается, что в этом законе помимо законодательных определений будут прописаны процедуры слияния, присоединения, разделения и выделения субъектов Российской Федерации, а также присвоение субъекту, утратившему конституционно-правовой статус, разновидности административно-территориальной единицы (об этом позже).

Ограничение в изменении и выборе статуса субъекта обусловлено не только исчерпывающим перечнем в Конституции РФ видов субъектов, но и в каком – единственном или множественном числе они там названы. Так, при любом раскладе изменений в составе субъектов Российской Федерации должна сохраниться одна автономная область. Что касается республик, краев, областей и автономных округов, установленных Конституцией РФ, то их количество в результате объединительного процесса должно быть, как минимум, две республики, два края, две области и два автономных округа. Города федерального значения не вправе изменять свой видовой статус и быть уменьшены до одного ^{[19, с. 21]}.

Непростая ситуация в дальнейших объединительных процессах может возникнуть в отношении автономных округов. Дело в том, что после состоявшихся объединений осталось четыре автономных округа, три из которых находятся в сложносоставных субъектах – Ненецкий, входящий в Архангельскую область, и Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий в составе Тюменской области. В случае вхождения этих сложносоставных субъектов в укрупненный субъект автономные округа утрачивают статус субъекта и, как следствие, прекращают свое существование. Останется один автономный округ, входящий в Дальневосточный макрорегион – Чукотский, который при условии объединения сохранит свой статус. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 5) в составе Российской Федерации может существовать не менее двух автономных округов. Поэтому как минимум одному из субъектов, входящих в какой-либо укрупненный субъект, необходимо присвоить статус автономного округа по территориальному признаку. Теоретически не исключен вариант выделения из сложносоставного субъекта автономного округа и непосредственное включение его в состав Российской Федерации, а уж потом образование нового укрупненного субъекта с входящим в него автономным округом. Однако вариант выделения субъекта РФ из сложносоставного субъекта РФ не предусматривается Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Исправить ситуацию можно внесением изменений в этот Закон ^{[20, c. 58-76]}.

Выбор статуса субъекта не может быть произвольным и необоснованным. При определении статуса должны учитываться в первую очередь такие значимые характеристики как количество субъектов в составе макрорегиона, площадь территории, численность и плотность населения, особенности их этнического состава. Не исключено, что ряд обширных по территории макрорегионов как предполагаемых укрупненных субъектов может получить статус края с географическими наименованиями: Центральный, Центрально-Черноземный, Северо-Западный, Северный, Южный, Северо-Кавказский, Волго-Камский, Волго-Уральский, Уральско-Сибирский, Южно-Сибирский, Ангаро-Енисейский, Дальневосточный. К тому же статус «края» больше подходит для укрупненного субъекта. Так уж сложилось, что термин край ассоциативно связывают с пониманием крупной государственно-территориальной единицы, обычно имеющей в своем составе другую меньшую в территориальном отношении единицу.

Вполне возможно предоставление как минимум двум укрупненным субъектам статуса территориальной республики. Тем более в России уже имеется одна территориальная республика – Крым. Однако против предоставления всем или значительному числу укрупненным субъектам статуса республики есть немаловажный аргумент. В Конституции Российской Федерации республика именуются (в скобках) государством (ч. 2 ст. 5). Конструкция нынешних 22-х или предполагаемых 12-ти государств в едином Российском государстве весьма сложная и проблематичная. Поэтому присвоение статуса «республика» целесообразно применять только к тем укрупненным субъектам, которые в меньшей мере подвержены сепаратистским настроениям. Думается, что не целесообразно предоставление статуса республики входящим субъектам. Вхождение республики в состав республики такой же абсурд как вхождение «государства в государство».

При определении возможного видового статуса как укрупненному, так и входящим субъектам, нельзя не учитывать «масштаб» присутствия национальных субъектов (республик, автономий) в составе макрорегионов. В состав большинства макрорегионов входят в различном сочетании территориальные (ненациональные) и национальные субъекты Российской Федерации. И только два макрорегиона состоят исключительно из территориальных субъектов – небольших областей преимущественно с русским населением: Центральный макрорегион, включающий Брянскую, Владимирскую, Ивановскую, Калужскую, Костромскую, Московскую, Орловскую, Рязанскую, Смоленскую, Тверскую, Тульскую, Ярославскую области и город федерального значения Москву, и Центрально-Черноземный макрорегион, включающий Белгородскую, Воронежскую, Курскую, Липецкую и Тамбовскую области (Приложение № 2 «Стратегии») ^[21]. Каждому из укрупненных субъектов, образованных на базе этих макрорегионов, вполне можно предоставить статус края или области. В случае присвоения статуса края, входящие субъекты сохраняют статус области. При варианте предоставления укрупненным субъектам статуса области, входящие субъекты утрачивают свой конституционно-правовой статус. Исключение составит Москва как столица России и город федерального значения. Дальнейшая территориальная «судьба» прекративших существования субъектов подпадает под регулирования федерального законодательства, которое вполне может «прописать» им статус административно-территориальных единиц.

По национально-территориальному принципу образованы десять макрорегионов, которые, наряду с территориальными субъектами, включают в свой состав республики, автономные округа и автономную область. В соответствии с Приложением № 2 «Стратегии» три макрорегиона имеют в своем составе, кроме территориальных субъектов, по одному национальному субъекту: Северо-Западный – Карелию; Волго-Уральский – Башкортостан; Южно-Сибирский – Алтай. Четыре макрорегиона включают в свой состав по два национальных субъекта: Северный макрорегион – Коми и Ненецкий автономный округ; Южный – Адыгею и Калмыкию; Уральско-Сибирский – Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; Ангаро-Енисейский – Тыву и Хакасию. Дальневосточный макрорегион состоит из четырех национальных субъектов: Бурятии, Якутии, Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа. Субъектам, укрупненным на основе этой группы макрорегионов, скорее всего, можно предоставить статус края или территориальной республики.

К входящим субъектам этих макрорегионов также требуется избирательный подход. Так, статус входящих в них республик предлагается изменить на статус области, возможно – края, только в том случае, если укрупненному субъекту будет предоставлен статус республики. Например, Республике Саха (Якутия), занимающей самую большую по величине территорию из всех субъектов РФ, вполне можно предоставить статус края при условии, если Дальневосточный макрорегион станет республикой. Статус Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа в составе Дальневосточного укрупненного субъекта предлагается сохранить. Статус остальных входящих субъектов можно оставить без изменения или (и) объединить с другими входящими в макрорегион субъектами. При условии присвоения Ангаро-Енисейскому макрорегиону как укрупненном субъекту статуса республики Красноярский край вполне может сохранить видовой статус. В Уральско-Сибирском макрорегионе, как предполагаемой республике, на статус края вполне может претендовать Тюменская область.

Особая проблемная ситуация возникает с Северо-Кавказским и Волго-Камским макрорегионами, являющимися, по сути, «национальными». Так, Северо-Кавказский макрорегион включает в свой состав шесть национальных республик (Дагестан, Ингушетию, Кабардино-Балкарию, Карачаево-Черкессию, Северную Осетию – Аланию, Чечню) и один территориальный субъект (Ставропольский край). В состав Волго-Камского макрорегиона входят пять республик Поволжья (Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртия, Чувашия) и три территориальных субъекта (Пермский край, Кировская область, Нижегородская область). В связи с таким составом могут возникнуть трудности в процессе территориальных преобразований, поскольку республики очень бережно относятся к своему национальному статусу и болезненно реагируют на его утрату. Этнический фактор может спровоцировать антиобъединительные настроения, присутствующие в «спящем виде» в национальных республиках. С учетом деструктивного влияния этнического фактора, состав субъектов в Северо-Кавказском и Волго-Камском макрорегионах нельзя признать рациональным. Скорее всего, так сложилось географически, поскольку в соответствии с законодательством речь идет о граничащих между собой субъектах Федерации. На Северном Кавказе существуют 7 национальных республик, «материнскими» субъектами» для которых являются Краснодарский и Ставропольский края. Именно с ними граничат республики Северного Кавказа, так что вариантов объединения здесь немного. Конечно, такая «география» создает дополнительные трудности в реализации объединительных процессов субъектов РФ.

Решение проблемы объединения субъектов Федерации в составе Северо-Кавказского и Волго-Камского макрорегионов видится в предоставлении им статуса края, а входящим национальным субъектам при условии прекращения их существования в качестве субъектов Федерации – статус особых национальных административно-территориальных единиц. Ситуация с территориальными (ненациональными) субъектами этих макрорегионов более менее решаемая – оставить статус областей без изменения, и представить статус области Ставропольскому и Пермскому краю.

Таким образом, предоставление видового статуса укрупненным и входящим субъектам, которые предполагается образовывать на основе макрорегионов, требует исключительно индивидуального подхода, учитывающего политическую, социально-экономическую, этническую ситуацию в макрорегионах и субъектах РФ, а также результаты предстоящих референдумов (самоопределения) народов, населяющих территории этих субъектов, по вопросу объединения.

Сценарий утраты субъектами, вошедшими в состав вновь образованного укрупненного субъекта, конституционно-правового статуса «субъект Российской Федерации». В первом сценарии предоставление статуса укрупненного субъекта ограничивалось тремя видами – республикой, краем и городом федерального значения, остальные виды (область, автономный округ и автономная область) предполагалась присвоить входящим субъектам. Иная ситуация возникает во втором сценарии. 15-ти предполагаемым укрупненным субъектам требуется предоставить статусы в том виде и в том количестве, которые предусмотрены частью 1 статьи 5 Конституции РФ.

Нужно заметить, что второй сценарий является более предпочтительным, так как исключает сложносоставные субъекты в Российской Федерации и приближает ее к более симметричной федерации. Однако реализация этого сценария осложняется проблемами. Наиболее затруднительная проблема, как уже отмечалось, предоставление всем укрупненным субъектам видовых статусов, предусмотренных Конституцией РФ. С республиками, краями, областями и городами федерального значения более или менее понятно; здесь вполне уместно принять предложения, высказанные в предыдущем сценарии объединительных процессов. Затруднение возникает в связи с ситуацией предоставления укрупненным субъектам статуса автономного округа и автономной области. К примеру, вполне можно присвоить Центрально-Черноземному макрорегиону как укрупненному субъекту статус автономной области, а Центральному и Северо-Западному макрорегионам – статус автономных округов. Не исключено, что для законодательного определения признаков автономного образования (округа и области), как, впрочем, признаков республики, края и области, потребуется принятия уже упомянутого федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации», в соответствии с которым можно присваивать видовые статусы укрупненным субъектам. Но даже отсутствие этого закона не препятствует предоставлению в объединительном процессе любому из укрупненных субъектов статуса автономного образования. В подтверждение этой мысли можно привести авторитетное высказывание академика О. Е. Кутафина: «В условиях современной Российской Федерации, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов Российской Федерации в их наименовании» ^{[22, c. 2]}. Любой из субъектов РФ (и национальный, и ненациональный) по своей юридической природе выступает автономным образованием, поэтому наименования его автономным округом или автономной областью не противоречит действующей Конституции РФ.

Другая проблема, затрудняющая прохождение данного сценария, связана с неурегулированностью на федеральном уровне присвоения административно-территориального статуса субъектам, вошедшим в укрупненный субъект и утратившим свой конституционно-правовой статус. В 2004 году выносилось на обсуждение предложение о предоставлении автономным округам, территории которых объединились с краями и областями, правового статуса «особых административно-территориальных единиц». Тогда сфера осмысления и применения административно-территориальных единиц с особым правовым статусом была ограничена одним видом субъектов – автономными округами. Думается, что действие «особой» административно-территориальной единицы можно распространять и на другие субъекты Федерации, прекратившие свое существования в связи с вхождением в укрупненный субъект. Особенность административно-территориальной единицы, образованной в границах укрупненного субъекта Федерации, состоит в том, что она утрачивает качество политической автономии или государственно-территориального образования, входящего непосредственно в состав федеративного государства. По сути, происходит преобразование государственно-территориального статуса субъекта в административно-территориальную единицу. Механизм этого преобразования заключается в прекращении существования субъектов РФ в ходе объединительных процессов, но сохранении за ними территорий и общностей людей, составляющих основу их бытия в укрупненном субъекте.

В рамках анализа особенностей административно-территориальных единиц, образованных в границах укрупненного субъекта Федерации, следует обратить внимание на обстоятельства, обусловленные, с одной стороны, территориальным масштабом входящих субъектов, с другой – их этническим составом. Представляется, что именно данные обстоятельства могут вызвать затруднения в установлении и использовании административно-территориальных единиц в качестве структурных компонентов укрупненных субъектов Федерации.

Как подтверждает статистика, площадь территорий субъектов РФ, входящих в макрорегион, существенно различается ^[23]. Самые маленькие территории у республик Северо-Кавказского макрорегиона: Республика Дагестан – 5027 тыс. га или 50.270 кв. км. (далее – в кв. км.); Республика Ингушетия – 3.628 кв. км.; Кабардино-Балкарская Республика – 12.470 кв. км.; Карачаево-Черкесская Республика – 14.277 кв. км.; Республика Северная Осетия – Алания – 7.987 кв. км.; Чеченская Республика – 15.647 кв. км. В Южном макрорегионе Республика Адыгея составляет 7.792 кв. км. К небольшим по величине территориям относятся области в составе Центрального (Брянская – 34.857 кв. км., Владимирская – 29.084 кв. км., Ивановская – 21.437 кв. км., Калужская – 29.777 кв. км., Костромская – 60.211 кв. км., Московская – 44.329 кв. км., Орловская – 24.652 кв. км., Рязанская – 39.605 кв. км., Смоленская – 49.779 кв. км., Тверская – 84.201 кв. км, Тульская – 25. 679 кв. км., Ярославская – 36.177 кв. км.), Центрально-Черноземного (Белгородская – 27.134 кв. км., Воронежская – 52.216 кв. км., Курская – 29.997 кв. км., Липецкая – 24.047 кв. км., Тамбовская – 34.462 кв. км.) и Северо-Западного (Калининградская – 15.125 кв. км., Новгородская – 54.501 кв. км., Псковская – 55.399 кв. км.) макрорегионов. Небольшие по территории большинство республик Поволжья в составе Волго-Камского макрорегиона (Удмуртская Республика – 42.061 кв. км., Республика Мордовия – 26.128 кв. км., Республика Марий Эл – 23.375 кв. км., Чувашия – 18. 343 кв. км.), некоторые республики Южно-Сибирского (Республика Алтай – 92.903 кв. км.) и Ангаро-Енисейского (Республика Хакасия – 61.569 кв. км) макрорегионов.

С субъектами Российской Федерации, входящими в макрорегионы и занимающими малые и средние территории, некоторым образом все понятно: они вполне могут быть преобразованы в особые административно территориальные единицы. Сложнее обстоит дело с субъектами, охватывающими большие территории. Преобразовать их в особые административно-территориальные единицы будет затруднительно. Так, в Северном макрорегионе Республика Коми занимает территорию 416.774 кв. км., Архангельская область без Ненецкого автономного округа – 413.103 кв. км., в Северо-Западном макрорегионе Республика Карелия – 180.520 кв. км., Вологодская область – 144.527 кв. км., Мурманская область – 144. 902 кв. км., в Волго-Уральском макрорегионе Республика Башкортостан – 142.947 кв. км., в Волго-Камском макрорегионе Пермский край – 160.236 кв. км., Кировская область – 120.374 кв. км., в Уральско-Сибирском макрорегионе Свердловская область – 194.307 кв. км., Тюменская область – 160.122 кв. км., Ханты-Мансийский автономный округ – Югра – 534.801 кв. км, в Южно-Сибирском макрорегионе Алтайский край – 167.996 кв. км., Новосибирская область – 177.756 кв. км., Томская область – 314.391 кв. км., в Ангаро-Енисейском макрорегионе Республика Тыва – 168.604 кв. км., Красноярский край – 2.366.797 кв. км., в Дальневосточном макрорегионе Республика Бурятия – 351.334 кв. км., Республика Саха (Якутия) – 3.083.523 кв. км., Забайкальский край – 431.892 кв. км., Камчатский край – 464.275 кв. км., Приморский край – 164.673 кв. км, Хабаровский край – 787.633 кв. км, Амурская область – 361.908 кв. км, Магаданская область – 462.464 кв. км, Чукотский автономный округ – 721.481 кв. км.

Для этой группы субъектов выход видится в образовании в пределах их территорий как минимум двух административно-территориальных единиц с особым статусом. Не исключен иной подход, допускающий различный вид особых административно-территориальных единиц в зависимости от величины их территорий, к примеру, малой, средней и большой территорий. Этот вопрос требует специального доктринального обсуждения и законодательного урегулирования.

Входящие в макрорегион субъекты Федерации различаются не только величиной территории, но и этническим составом населения. Без сомнения, этнический фактор не может не влиять на выбор правового статуса административно-территориальной единицы, вошедшей в укрупненный субъект и прекратившей существование в качестве национального субъекта.

Для подтверждения значимости этнического фактора следует обратиться к статистике, в частности, к процентному соотношению титульных этносов и русских, проживающих на территории определенного субъекта РФ ^[24]. Так, в одних национальных республиках численно преобладает титульный этнос. Самые национальные («наименее русские») субъекты – это республики Северного Кавказа в составе Северо-Кавказского макрорегиона: Республика Дагестан – аварцы 25,2 %, даргинцы 17,0 %, кумыки 14,8 %, лезгины 13,3 %, русские 3,6 %^[1]; Республика Ингушетия – ингуши 94,1 %, русские 0,8 %; Кабардино-Балкарская Республика – кабардинцы 57,2 %, балкарцы 12,7 %, русские 22,5 %; Карачаево-Черкесская Республика – карачаевцы 41,0 %, черкесы 11,9 %, русские 31,6 %; Республика Северная Осетия – Алания – осетины 65,1 %, русские 20,8 %; Чеченская Республика – чеченцы 95,3 %, русские – 1,9 %. К этой группе национальных субъектов можно отнести Республику Тыва – тувинцы 82,0 %, русские 16,3 % (Ангаро-Енисейский макрорегион), Чувашскую Республику – чуваши 67,7 %, русские 26,9, Республику Татарстан – татары 53,2 %, русские 39,7 % (Волго-Камский макрорегион), Республику Калмыкия – калмыки 57,4 %, русские 30,2 % (Южный макрорегион). Все эти субъекты РФ хотя бы «оправдывают» свой статус национальной республики и наименование по титульному этносу.

Можно выделить республики с «паритетным» национальным составом, когда титульные этносы имеют незначительное превосходство перед русским населением или наоборот. Это Республика Марий Эл – марийцы 43,9 %, русские 47,4 %, Республика Мордовия – мордва 40,0 %, русские 53,4 % (Волго-Камский макрорегион), Башкортостан – башкиры 29,5 %, русские 36,1 % (Волго-Уральский макрорегион), Республика Алтай – алтайцы 33,9 %, русские 56,6 % (Южно-Сибирский макрорегион), Республика Бурятия – буряты 30,0 %, русские 66,1 %, Республика Саха (Якутия) – якуты 49,9 %, русские 37,8 % (Дальневосточный макрорегион).

В других субъектах федерации, несмотря на их национальный статус, преобладает русское население. Так, в Республике Карелия – русские 82,2 %, карелы 7,4 % (Северо-Западный макрорегион), в Республике Коми – русские 65,1 %, коми 23,7 %, в Ненецком автономном округе – русские 66,1 %, ненцы 18,6 % (Северный макрорегион), в Республике Адыгея – русские 63,6 %, адыгейцы 25,2 % (Южный макрорегион), в Удмуртской Республике – русские 62,2 %, удмурты 28,0 % (Волго-Камский макрорегион), в Ханты-Мансийском автономном округе – Югры – русские 68,1 %, ханты 1,3 %, манси 0,7 %, в Ямало-Ненецком автономном округе – русские 61,7 %, ненцы 5,9 % (Уральско-Сибирский макрорегион), в Республике Хакасия – русские 81, 7 %, хакасы 12,1 % (Ангаро-Енисейский макрорегион), в Еврейской автономной области – русские 92,7 %, евреи 1,0 %, в Чукотском автономном округе – русские 52,5 %, чукчи 26,7 % (Дальневосточный макрорегион). По сути – это «русские» республики и автономии с преобладающим русским населением. При таком этническом раскладе явно обнаруживается «перекос» в сторону титульного этноса, претендующего на свою государственность при явном численном меньшинстве. В настоящее время большинство национальных образований не соответствует территории расселения титульных народов, которые зачастую составляют в них меньшинство и занимают по территории проживания не значительную часть национально-государственного образования.

Учитывая величину этнического компонента в субъектах, входящих в макрорегион, можно предоставить им в объединительном процессе особый статус в виде национальной административно-территориальной единицы. Думается, что к присвоению данного особого статуса следует подходить избирательно, установив в федеральном законодательстве минимальный предел титульного этноса по отношению ко всему населению административно-территориальной единицы. Так, с уверенностью можно говорить о национальных административно-территориальных единицах применительно к республикам Северного Кавказа (диапазон титульного этноса в них составляет от ≈ 96% до ≈ 65%), Республике Тыва (≈ 82%), Чувашской республике (≈ 68%), Республике Татарстан (≈ 53 %), Республике Калмыкия (≈ 57%), Республике Саха (Якутия) (≈ 50%). Конечно, минимальный порог численности титульного этноса, необходимый для предоставления статуса национальной административно-территориальной единицы, может зависеть и от других индивидуальных особенностей субъектов Федерации. В то же время, можно усомниться в предоставлении статуса национальной административно-территориальной единицы республикам, в которых титульный этнос составляет менее 50 – 40 % от всего состава населения.

Понятно, что на состоянии регулирования административно-территориальной организации субъектов Российской Федерации отрицательно сказывается отсутствие ее законодательного обеспечения. Назрела потребность вновь обратиться к вопросу о рассмотрении в Государственной Думе нового проекта Федерального закона «Об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации». Попытки унифицировать административно-территориальное устройство субъектов РФ уже предпринимались. Так, в 2002 году по инициативе Законодательного Собрания Омской области был внесен в Государственную Думу проект Федерального закона РФ № 227899-3 «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации». Заключение Правовое управление Аппарата Государственной Думы следующее: вернуть законопроект субъекту права законодательной инициативы для выполнения требований Конституции РФ и Регламента Государственной Думы. На этом, собственно, и закончилось прохождение законопроекта в Государственной Думе ^[25].

Целесообразно закрепить в новом проекте «Об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации» дефиниции основных базовых терминов, включая понятия «административно-территориальная единица» и «национальная административно-территориальная единица», а так же принципы, основания, условия и порядок образования, изменения и преобразования административно-территориальных единиц различных уровней (федерального, регионального, местного), в том числе в ситуации прекращения существования субъектов Федерации в объединительном процессе. Представляется, что вполне можно на федеральном законодательном уровне за административно-территориальными единицами закрепить название губернии, которое часто в исследованиях и информационном пространстве предлагается ввести для обозначения частей Российской Федерации. Только в этом случае речь идет об обозначении губерниями не субъектов Федерации, а административно-территориальных единиц, входящих в эти субъекты. Тем более что не потребуется принимать новую Конституцию, достаточно ограничиться принятием федерального закона.

Заключение. Подводя общие итоги сценариев объединительных процессов субъектов РФ, можно констатировать, что в нормативных документах никак не обозначается хотя бы в самых общих чертах статус макрорегионов как специальных государственно-территориальных единиц высшего федерального уровня и их возможное участие в реформировании российского федерализма. Все это пока предопределяет некую «вторичность» макрорегионов в пространственном развитии России и федеральном устройстве государства и преуменьшает их потенциальные перспективы в объединительном процессе. В подобной ситуации востребована комплексная национальная стратегия государственно-территориального развития Российской Федерации, которая могла бы установить приоритеты реформирования федерализма на ближайшую (2025 г.) и отдаленную перспективу. Думается, что принятия стратегии государственно-территориального развития Российской Федерации могло бы стать подготовительным этапом для совершенствования законодательства в области изменения субъектного состава Российской Федерации, а в перспективе и для продолжения конституционной реформы.

^[1] Республика Дагестан может быть названа многонациональной, так как ее население включает пять титульных этносов – аварцы, даргинцы, кумыки, лезгины, лакцы.