Право на социальное обеспечение государственных гражданских служащих с позиций хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения (ХМСП)

Аверьянова Мария Игоревна кандидат юридических наук доцент, Нижегородский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 603162, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, Гагарина, 46 Averyanova Maria Igorevna PhD in Law Associate Professor at Nizhny Novgorod Institute of Management, the branch of the RANEPA 603162, Russia, Nizhny Novgorod, Gagarina, 46 miaverianova@yandex.ru Другие публикации этого автора

Правовое регулирование социального обеспечения характеризуется постоянной динамикой своего развития, отражающей постоянное реформирование государством данной сферы общественной жизни.

Вместе с тем отдельные институты и подинституты права социального обеспечения в ходе исторического развития России в определенные периоды времени вследствие каких-либо обстоятельств, нередко вследствие социально-политических катаклизмов, прекращали свое существование, однако впоследствии возрождали и продолжали свое развитие.

Одним из примеров такого правового явления хроноразрыва в действии правового института (подинститута) демонстрируют различные правовые институты и подинституты права социального обеспечения, в том числе применительно к такой профессиональной группе как государственные гражданские служащие. Наличие явлений хроноразрыва подтверждают различные источники и, прежде всего, нормативные правовые акты (дореволюционной России, советского и постсоветского периодов), научные исследования в области истории социального обеспечения, проведенные Е. И. Астраханом ^[1], Ю. В. Применко ^[2], Д. А. Квасовым ^[3], И. В. Сиваковой ^[4] и другими учеными.

В целях познания таких, хронодискретных, правовых институтов (подинститутов) в области права социального обеспечения, изучения проблемы формирования и дальнейшего развития права на социальное обеспечение государственных гражданских служащих (ГГС) значительное содействие на современном этапе развития научного познания может оказать методология, концептуальные основы которой были сформулированы в 2003-2009 гг. профессором НА МВД РФ А. А. Демичевым. Эта методология получила название научной школы хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения (ХМСП), научные подходы которой за последние годы получили достаточно активное применение в познавательно-исследовательской деятельности в различных отраслях правовых наук.

Концептуальной особенностью методологии ХМСП, сформировавшейся на стыке истории государства и права и сравнительного правоведения, является комплексное сравнение государственного или правового института, имеющего временной разрыв, в течение которого он не существовал, а именно: особенностей правового института до временного разрыва и его аналога в современный период. Комплексное сравнение проводится предпочтительно от истории к современности и включает в себя анализ нормативно-правовой базы, анализ проблем создания и становления института, анализа практической деятельности института. Одной из задач такого исследования является выработка практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства ^{[5, с. 6-12],[6, с. 7-16]}.

Вместе с тем в праве социального обеспечения указанная методология до настоящего времени пока еще не находила своего наглядного проявления, хотя, как будет далее рассмотрено в настоящей статье, отдельные подинституты правового института социального обеспечения (прежде всего, пенсионного обеспечения) вполне отвечают признакам хронодискретности.

В указанных условиях представляется весьма актуальным применить отдельные подходы данной методологии к изучению некоторых проблемных аспектов в области социального обеспечения, в данном случае, в отношении формирования и реализации права гражданских служащих на отдельные виды социального обеспечения. Применение в науке права социального обеспечения ХМСП-подхода позволит наиболее полно и всесторонне изучить институты и подинституты данной отрасли права, что в итоге позволит представить общее их видение в развитии (динамике), т.е. с точки зрения, как настоящего времени, так и прошлого, и будущего. Такой способ познания способствует многостороннему исследованию правовых явлений.

Объектом настоящего исследования выступали общественные отношения по пенсионному и медицинскому обеспечению гражданских служащих и членов их семей, а также социальному обслуживанию гражданских служащих. Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие указанные отношения, а также научные изыскания, проведенные в этой сфере. Научная новизна исследования заключается в выявлении особенностей современного состояния правового регулирования социального обеспечения гражданских служащих с учетом истории его развития в условиях законодательного закрепления гарантий социального обеспечения гражданских служащих, указов Президента РФ о дальнейшем развитии социальных гарантий гражданской службы. Парадоксом современного этапа социального обеспечения гражданских служащих является тот факт, что большая часть положений Закона о ГГС, устанавливающих гарантии социального обеспечения гражданских служащих, до настоящего времени не имеет своего реального воплощения на практике и по сути является декларативной. Так, не получили своей реализации нормы о государственном пенсионном обеспечении членов семей гражданского служащего, об обязательном государственном социальном страховании на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы, об обязательном государственном страховании, а также об особом медицинском страховании гражданских служащих и членов их семей. При этом следует учитывать, что Указом Президента РФ от 24 июня 2019 г. № 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019 - 2021 годы» среди основных направлений развития гражданской службы закреплено развитие социальных гарантий на гражданской службе.

Социально-материальное обеспечение «служилых людей» первоначально (кон. XV-нач.XVIII вв.) характеризовалось натуральной формой пожизненного содержания в качестве материального вознаграждения за службу «на благо государства», как правило, без формально-юридического оформления (кормления)» ^{[3, с. 65]}, а также «в форме прожиточного поместья» ^{[2, с. 38-131]}.

Собственно право человека на социальное обеспечение (в первую очередь, в виде пенсий и пособий), которое изначально было направлено, прежде всего, на государственных служащих, и понимаемое с точки зрения современной науки как средство поддержания социального статуса человека, посредством обеспечения его дохода в ситуациях социального риска ^{[7, с. 9]}, стало обеспечиваться государством позднее, начиная с правления Петра I. К социальным рискам традиционно относят детский, пожилой возраст, болезнь, инвалидность, смерть кормильца безработицу, рождение ребенка.

Историко-правовая литература ^{[8, с. 563-565]} свидетельствует об окончательном становлении гражданской службы в начале XVIII в. - с ее окончательным отделением от военной, введением принципа «выслуги лет», формированием правовых основ материально-социального обеспечения гражданских чинов.

Начиная с петровского времени, материально-социальные государственные гарантии гражданских чинов стали получать свое нормативное закрепление. Дифференциация в социально-материальном обеспечении гражданских служащих зависела от вида гражданской службы, поскольку вплоть до революционных преобразований 1917 года выделялись особенности гражданской службы по отдельным ведомствам, например, учебному, «ученому» (научному), медицинскому, горному, придворному ^{[9, с. 170]}.

Известный правовед периода царской России Н. М. Коркунов указывал, что право на материальное обеспечение (которое включало в себя не только вознаграждение, но и пенсии как для служащего, так и для членов его семьи, единовременные пособия и др.) имеет целью дать служащим возможность посвящать себя вполне служебной деятельности, занимая при этом в обществе соответственное своему служебному рангу положение ^{[10, с. 405-406]}.

В период становления советского трудового права и советской науки указанные положения о материальном (а также социальном) обеспечении государственных служащих, наряду с работниками иных профессиональных групп, получили определение «гарантий», правовой институт которых, начиная с советского времени, получил свое активное развитие. Нормативно закрепленные средства, способы и условия правовой и социальной защищенности, обеспечивающие реализацию прав гражданских служащих и эффективное исполнение ими своих должностных обязанностей, призванные укреплять стабильность профессионального состава кадров гражданской службы и компенсировать ограничения, установленные действующим законодательством, как обоснованно пишет Г. А. Малышева, являются одной из важнейших государственных гарантий гражданских служащих ^{[11, с. 46]}.

Первоначально социальное обеспечение (пенсии, социально-медицинское обслуживание) для государственных служащих, пенсии - для вдов и детей убитых или умерших на службе предусматривались в отношении морских чиновников, которые были отнесены к военному ведомству, - на основе Морского устава 1720 г. ^[12]

Социально-материальное обеспечение гражданских служащих до второй пол. XVIII в. охватывалось назначением им преимущественно размера «жалованья» с доплатами согласно утвержденным монархом штатам по учреждениям, т.е. первоначально гарантировалась только оплата труда. Социальное обеспечение (в виде пенсий) гражданских служащих рассматривалось первоначально государством (в лице монарха) как награждение, которое предоставлялось лишь отдельным государственным служащим исключительно по персональному признаку на основе воли монарха. Данное явление наблюдается в период правления Анны Иоанновны (1730-1740) и Анны Леопольдовны (1740-1741), и получило свое дальнейшее продолжение в период царствования Елизаветы Петровны (1741-1761) и Екатерины II (1762-1796) с формированием основ особого правового института пенсий – персональных пенсий.

Одновременно в период правления Екатерины II, наряду с сохранением правового института персональных пенсий, были также заложены основы формирования другого правового института пенсий гражданских служащих, со временем получившего главенствующее значение в дореволюционной России перед персональными пенсиями, - пенсий за выслугу лет. Данный правовой институт предусматривал введение, вместо субъективного критерия, объективных условий пенсионного обеспечения, что позволило значительным образом расширить круг получателей пенсионного обеспечения («по старости и дряхлости», и «по другим увечным заболеваниям»). Такие объективные условия («по приличеству персоны и его состояния» с учетом срока службы) и иные общие правила назначения пенсии за выслугу лет - были определены в Именном указе Екатерины II от 7 июня 1764 г. «О пенсионах статских чиновников» ^[13].

Пенсионы в общем порядке (без особого доклада монарху) производились с соблюдением следующих условий: 1) наличие 35-летней выслуги, начиная с 15-летнего возраста (по Уставу о пенсиях и единовременных пособиях 1827 г. этот возраст составлял уже 16 лет). При меньшей выслуге вследствие неизлечимой болезни служащего также назначалась пенсия, по сути, явившейся прообразом пенсии по инвалидности; 2) беспорочность службы. Размеры пенсий зависели от звания. Выплаты осуществлялись из государственного органа - Коллегии экономии пенсионов.

В дальнейшем в период царской монархии общие правила назначения пенсии за выслугу лет основывались на основе указанных ключевых принципов - за «усердную, долговременную, беспорочную» службу с определенным сроком выслуги ^[14-16] и, по сути, определили основные правовые контуры института пенсий за выслугу лет гражданских служащих, актуальные и в настоящее время.

Наряду с пенсионными институтами гражданских служащих (персональных пенсий, пенсий за выслугу лет, по инвалидности, по случаю потери кормильца),в 18 веке наблюдается зарождение и других правовых институтов социального обеспечения гражданских служащих, окончательное оформление которых произошло лишь в XX веке – государственного медицинского обеспечения и государственного социального обслуживания.

Так, Именным указом от 5 декабря 1721 г. казначейству предписывалось производить у всех чинов (включая, штатских) вычет на госпиталь с каждого рубля жалованья по копейке, а Сенатскими указами от 22 января 1742 г., от 7 сентября 1781 г. ^[17] – также с каждого рубля пенсии.

Начиная с первой трети XVIII в., стало предусматриваться содержание неизлечимо больных, увечных, престарелых гражданских чинов (наряду с военными), помимо монастырей и богаделен, в особо создаваемых учреждениях - госпиталях, инвалидных (для военных чинов) и вдовьих домах, а, начиная с 1775 года, также в различных заведениях Комитета Общественного Призрения ^[18-20]. В задачи последних входило, помимо прочих полномочий, учреждение госпиталей, больниц и богаделен для «убогих, увечных и престарелых», особых домов для неизлечимо больных с осуществлением надзора за их деятельностью. Финансирование таких заведений осуществлялось за счет казны и частных поступлений. По общему правилу, обслуживание в них предоставлялось в случае отсутствия у бывших чинов семьи, собственности, содержания (пенсий, пособий) и иных доходов.

Дополнительно для оказания вспомоществования гражданским чинам на основе Именного указа о 21 февраля 1823 г. ^[21] был создан особый государственный орган - Комитет призрения заслуженных гражданских чиновников, учрежденный по примеру Комитета 18 августа 1814 г. – органа для обеспечения воинских чинов-инвалидов. Комитет призрения заслуженных гражданских чиновников предусматривал для гражданских чинов и членов их семей (в случае смерти служащего) назначение денежных выплат (пособий и пенсий на случай смерти служащего-кормильца), производимых первоначально за счет капитала инвалидов войны.

Далее на протяжении всего XIX-нач. XX вв. (до 1917 г.) в сфере общественных отношений по социальному обеспечению гражданских служащих наблюдается следующая ситуация:

во-первых, формируется обширнейшее пенсионное законодательство, с выработкой кодифицированного общего устава пенсий и пособий (1827 г. ^[22] (с изм. 1853 г.), 1912 г.), а также уставов пенсий и пособий по ведомствам. Пенсионное законодательство периода XIX-нач. XX вв. характеризуется:

- дальнейшим развитием институтов пенсии за выслугу лет, пенсии по инвалидности, формированием института пенсий по случаю потери кормильца;

- расширением круга субъектов гражданской службы, имеющих права на пенсии и пособия (единовременные и периодические);

- чрезмерной дифференциацией социального обеспечения по основаниям, ряд которых с позиций современной науки права социального обеспечения следует отнести к дискриминационным (пол, национальность (происхождение), ведомство, чин (должность), территория службы и др.).

Право на пенсию за выслугу лет возникало у гражданского служащего при наличии следующих условий: 1) выслуги, пределы которой зависели от вида гражданской службы и места прохождения службы. Например, по общему правилу по Пенсионному уставу 1827 г. право на пенсию за выслугу лет давала минимальная выслуга в 20 лет, предоставляющая право на пенсию в размере 1/3 оклада; право на пенсию в полном объеме оклада жалованья предоставляла выслуга в 35 лет. По отдельным видам гражданской службы и (или) отдельным территориям устанавливались иные сроки выслуги. Так, по учебной (в гимназиях и уездных училищах) и медицинской службе – от 20 до 30 лет; в университетах – 25 лет, служащим Академии Наук – 30 лет, по горной службе – от 20 до 40 лет, на Кавказе или в Сибири – от 10 до 30 лет ^[23-30]. По медицинскому ведомству время службы во время войны засчитывалось в двойном размере (один год за два); 2) «беспорочности» службы.

На базе правового института пенсии за выслугу лет в начале XIX в. получил свое дальнейшее развитие другой правовой институт пенсионного обеспечения гражданских служащих - пенсий по инвалидности, предоставляемых гражданским чинам, не выслужившим установленного срока вследствие тяжелого и (или) неизлечимого заболевания, приобретенного на службе. Иные случаи инвалидности право на пенсию не давали. По Пенсионному уставу 1827 г. право на такую пенсию предоставляла выслуга в 10 лет, а при тяжких неизлечимых заболеваниях – выслуга в 5 лет. При этом по горному ведомству вообще не устанавливалось каких-либо требований о выслуге ^[31-32]. Размер такой пенсии зависел от срока выслуги и составлял от 1/3 до полного размера оклада жалованья.

Правовой институт пенсий по случаю потери кормильца, получив свое зарождение в период Правления Екатерины II ^[33-34], окончательно сформировался лишь в конце первой трети XIX века. По Пенсионному уставу 1827 г. право на пенсионное обеспечение предоставлялось вдове и детям умершего гражданского служащего при соблюдении практически таких же условий, как и в отношении пенсии за выслугу лет: 1) беспорочности службы; 2) определенной выслуги лет (по видам службы). По некоторым ведомствам устанавливались также дополнительные условия для пенсионного обеспечения (например, возраст вдовы (старше 40 лет) по лесному ведомству). Размер пенсии зависел от наличия и количества детей, наличия матери (вдовы). Выплаты пенсий вдовам прекращалась в случае их смерти, вступления в брак, ухода в монастырь, а также привлечения по приговору суда к наказанию, «бесчестие наносящему».

При отсутствии права на пенсию за выслугу лет, пенсию по случаю потери кормильца (по причине отсутствия выслуги) для служащего, а в случае его смерти – членам его семьи - предусматривалась система единовременных пособий. Так, такое пособие полагалось взрослым детям (сыновьям старше 18 лет, дочерям старше 21 года) при их «неустроенности» (непоступлении на службу сына, незамужества дочери);

во-вторых, постепенным расширением действия правовых институтов государственной медицинской помощи и социального обслуживания (призрения), первоначально предназначенных только для отдельных категорий нетрудоспособного населения (прежде всего, престарелых и увечных военнослужащих, незаконнорожденных, больных социально опасными заболеваниями), на иные слои населения, включая гражданских служащих. Так, для служащих низших чинов, получивших инвалидность в период службы не в связи с участием в военных действиях и не имеющих иных источников существования, предусматривалось содержание за счет государства в учреждениях Приказов общественного призрения ^[35];

в-третьих, наряду с введением государственной системы социального обеспечения гражданских служащих поощрялось также развитие различных форм негосударственной системы социального обеспечения. Примерами таких форм являются введение различных форм общественной взаимопомощи (пенсионных (эмеритальных), больничных касс и т.д.).

Хроноразрыв в правовых институтах (подинститутах) социального обеспечения гражданских служащих происходит в правовой системе России советского периода. В это время наблюдается правовое «размывание» гражданской службы как таковой, с унификацией правового регулирования этой профессиональной деятельности и труда других работников, как умственного, так и физического труда, развитием систем всеобщего государственного социального обеспечения и обязательного социального страхования рабочих и служащих.

Начало этому процессу положил Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» ^[36]. Впоследствии в материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала быть особой прогрессией. Детально регулировалась только служба в армии и органах МВД, специального закона о государственной гражданской службе принято не было ^{[11, с. 58]}.

В указанных условиях отдельные правовые институты (подинституты) права социального обеспечение, направленные на социальное обеспечение бывших гражданских чинов, также получили свои размытые правовые контуры или совсем утратили свое существование до момента восстановления правового статуса гражданской службы в новейший период.

Наиболее наглядным примером этого явления является институт пенсий. Вследствие кардинального реформирования состава субъектов права пенсионного обеспечения перед ранее приоритетными субъектами пенсионного обеспечения (военными и гражданскими чинами) был поставлен новый, наиболее значимый для советского государства, субъект – рабочий класс. В отношении пенсий за выслугу лет Народный комиссариат социального обеспечения предписывал выдачу и назначение таких пенсий только при наличии утраты трудоспособности и при отсутствии других источников. Следует согласиться с мнением И.В. Сиваковой, что указанные ведомственные рекомендации фактически положили начало процессу замещения дореволюционного законодательства института пенсионного обеспечения за выслугу лет советским институтом пенсионного обеспечения по инвалидности ^{[4, с. 14-85]}.

При этом в советском государстве в период с 1918 по 1936 годы наблюдается бурная правотворческая деятельность, сопровождающаяся развитием всей системы социального обеспечения рабочих и служащих с созданием на основе Конституции СССР 1936 г. социалистической модели обязательного социального страхования и с полностью государственным финансированием системы здравоохранения ^{[37, с. 22-23]}.

В указанный период правовой институт пенсии за выслугу лет в отношении гражданских работ (как умственного, так и физического характера) был практически замещен, хотя и сохранил свое существование, институтом пенсии по старости (по возрасту). Право на пенсии по старости по общему правилу в советский период стали давать следующие условия: 1) возраст; для мужчин - 60 лет, для женщин - 55 лет, 2) трудовой стаж, требования к продолжительности которого неоднократно менялись.

Для гражданских профессий, имеющих вредный (опасный) характер (шахтеры, горячие цеха и т.д.) или иные особые условия труда, стало предусматриваться право на досрочную (до общего пенсионного возраста) пенсию, что, по своей сути, отражало дальнейшее развитие правового института пенсии за выслугу лет. Однако, применительно к гражданским служащим, данный институт сохранял свое действие в отношении только наиболее значимых с позиций советской власти профессиональных групп, на которые возлагалось выполнение важнейших задач нового государства. Речь идет, прежде всего, о педагогах детских учреждений и медицинских работниках, которые, однако, при этом новой властью были лишены статуса гражданских служащих. В отношении собственно советских гражданских чиновников (бюрократии) право на пенсию за выслугу лет не сохранялось.

Таким образом, начиная с 1918-1920 гг., наблюдается хроноразрыв в действии правового института пенсии за выслугу лет гражданских служащих (бюрократии), получивший свое возрождение лишь в постсоветский период.

Что касается правовых институтов пенсии по инвалидности и пенсии по случаю потери кормильца, то первый из них в дореволюционном законодательстве сопутствовал институту пенсии за выслугу, поскольку допускалось предоставление пенсии при невыслуге при наличии у служащего тяжелого заболевания. В годы советской власти с учетом отсутствия легального признания (на уровне закона) гражданской службы дореволюционные правовые институты пенсии по инвалидности и пенсии по случаю потери кормильца на основе реализации новым государством принципа всеобщности социального обеспечения получили свое дальнейшее развитие с расширением круга субъектов, имеющих право на такие пенсии. Хроноразрывы действия данных правовых институтов были незначительны вследствие осознания государством необходимости социального обеспечения лиц, изначально уязвимых перед вызовами жизни (детей, инвалидов). Так, если первоначально, в 1918 году, для детей умершего кормильца предусматривалось общественное воспитание, то впоследствии государство признало объективную необходимость введения (возврата) государственного пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца ^{[4, с. 71]}, что и стало реализовываться с постепенным расширением круга субъектов обеспечения.

Наибольшей продолжительности хроноразрыв наблюдается в отношении негосударственных форм социального обеспечения, ликвидированных советской властью в связи с развитием всеобщей системы государственного социального обеспечения, включая обязательного социального страхования, по социалистической модели. В Конституциях СССР 1936 г., 1977 г. было закреплено право граждан на материальное обеспечение в старости, болезни, утраты трудоспособности, а также потери кормильца, что гарантировалось широким развитием социального страхования рабочих и служащих за счет государства, бесплатной медицинской помощью. Как и правовой институт пенсионного обеспечения за выслугу лет гражданских служащих, правовой институт негосударственного социального обеспечения получил свое дальнейшее развитие лишь в постсоветский период на основе конституционных положений о поощрении государством добровольного социального страхования, дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности (ч. 3 ст. 39 Конституции РФ).

Современный этап правового регулирования социального обеспечения гражданских служащих связан с обновлением социального института гражданской службы в общей системе государственной службы в России, что ознаменовалось принятием кодифицированного и специальных законов о государственной службе: Федеральных законов от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» ^[38], от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – ФЗ о ГГС) ^[39] и иных законов по видам службы.

Одним из ведущих принципов государственной службы в современной юридической литературе ^{[40, с. 13-17],[11, с. 61],[41, с. 114-134]} общепризнан принцип социальной защищенности (социального обеспечения) служащих. А. В. Гусев вполне обоснованно выделяет в общей структуре общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования на гражданской службе, самостоятельную подгруппу служебных отношений - социально-служебное правоотношение как вид социально-распределительных правоотношений, возникающих по поводу предоставления гражданским служащим и членам их семей жилищно-бытового и медицинского обслуживания, санаторно-курортного лечения, пенсионного обеспечения, выплат по обязательному социальному страхованию, обязательному государственному страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей и других социальных гарантий ^{[40, с. 19-20]}.

Гарантии в области социального обеспечения гражданских служащих в настоящее время имеют свое обособленное нормативное оформление и закреплены в ст. 52 и 53 ФЗ о ГГС. Среди них: гарантии в области пенсионного обеспечения и обязательного социального страхования в целях социального обеспечения при болезни, а также причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей, медицинского страхования гражданского служащего и членов его семьи.

Вместе с тем, ряд указанных гарантий социального обеспечения гражданских служащих и членов их семей, не получили своего дальнейшего нормативного развития, что в итоге свидетельствует о декларативности части социально-обеспечительных норм ФЗ о ГГС и приостановке в развитии (продолжении хроноразрыва) отдельных правовых институтов.

Так, согласно п. 11 ч. 1 ст. 52 ФЗ о ГГС гражданским служащим гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных специальным федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей, который до настоящего времени не принят. Пенсионное обеспечение ГГС осуществляется на основе Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее – ФЗ о ГПО) ^[42]. Однако данный закон предусматривает для гражданских служащих лишь один специализированный вид пенсионного обеспечения, ранее введенный еще дореволюционным законодательством, – пенсию за выслугу лет. При инвалидности гражданского служащего или в случае его смерти (для членов семьи) пенсионное обеспечение по инвалидности (по случаю потери кормильца) предоставляется на общих условиях, что и для большей части работающего населения, – на основе Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» ^[43].

Условия пенсионного обеспечения за выслугу лет гражданских служащих по своей сущности мало изменились и основываются, в основном, на тех же принципах, что и в монаршей России: выслуге лет определенной продолжительности и беспорочности службы. При этом в условиях развития трудового законодательства, правового регулирования труда на принципах единства и дифференциации в новейший период развития гражданской службы как особого вида трудовой деятельности были также введены дополнительные уточняющие критерии, дающие право на пенсии за выслугу лет, - в зависимости от основания увольнения с ГГС. Среди таких условий, например, наличие у ГГС права на страховую пенсию и замещение должности ГГС не менее 12 полных месяцев непосредственно при увольнении, или только замещение определенной должности ФГГС в течение установленного срока непосредственно перед увольнением.

Введение таких ограничивающих условий обуславливается несколькими причинами. Во-первых, формированием, начиная с советского периода, правового института пенсии по возрасту (старости), который стал приоритетным институтом перед институтом пенсии за выслугу лет. Во-вторых, снижением срока выслуги гражданской службы (в настоящее время выслуга повышается до 20 лет), дающей право на пенсию, по сравнению с обычным сроком выслуги дореволюционного времени в 35-лет. При этом следует отметить, что, начиная с советского времени, гражданская служба перестала быть привилегированной профессиональной деятельностью как единственный вид деятельности по найму, обеспечивающей высокий статус и высокий уровень правовой и материально-социальной обеспеченности. В условиях нормативного закрепления достаточно высокого уровня социально-трудовых гарантий для всех работающих по найму, на современном этапе квалифицированные работники имеют возможность найти на рынке труда работу, предоставляющую не менее благоприятные и даже более благоприятные условия труда, и для выполнения которой при этом законом не устанавливается каких-либо требований (в части запретов и ограничений), что применяется в отношении государственных служащих. В-третьих, необходимостью обеспечения государством «беспорочного» поведения гражданского служащего вплоть до его увольнения с ГГС по одобренным государством основаниям. В-четвертых, процессом дальнейшего сужения государством круга ГГС, имеющих право на пенсию за выслугу лет в целях экономии бюджетных средств.

Как уже отмечалось, пенсионное обеспечение гражданских служащих в случае их инвалидности, а также членов семьи гражданского служащего на случай его смерти, начиная с советского периода и до настоящего времени, до принятия специального закона, осуществляется по единым правилам, наряду с работниками, работающими по трудовому договору.

Такая унификация пенсионного обеспечения имеет ряд достоинств. Так, в дореволюционном институте пенсий по случаю потери кормильца семья лишалась права на пенсию в случае установления «порочности» службы, что в настоящее время не имеет никакого правового значения для возникновения права на пенсию у семьи умершего служащего. Негативные последствия «порочности» службы на современном этапе сохранены только в отношении самих гражданских служащих, лишая их права на пенсию за выслугу лет при увольнении их по основаниям, дискредитирующим государственную службу, например, за прогул, появление на службе в состоянии алкогольного опьянения, разглашение государственной тайны. При этом бывшие гражданские чины не лишены пенсионного обеспечения в целом, поскольку в условиях конституционных гарантий на социальное обеспечение для каждого по возрасту сохраняют право на страховую или социальную пенсию.

Специализированное пенсионное обеспечение на случай инвалидности или потери кормильца в новейший период предусматривается только в отношении государственных служащих так называемых «силовых» ведомств (военных, полицейских, сотрудников таможенных органов и др.) - на основе Закона РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-I о пенсионном обеспечении военнослужащих и приравненных к ним лиц ^[44] и ФЗ о ГПО.

При этом в целях реализации положения Закона о ГГС и развития социальной защиты гражданских служащих считаем вполне обоснованным восстановить государственное пенсионное обеспечение гражданского служащего в случае его инвалидности, а также членов его семьи при потере кормильца, однако с применением критериев выслуги лет и беспорочности службы, с сохранением указанными лицами права на получение данных видов пенсионного обеспечения в рамках обязательного пенсионного страхования, если данные критерии не будут соблюдены.

Среди социальных гарантий гражданской службы статья 52 ФЗ о ГГС, кроме того, предусматривает специализированное медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет. Медицинское страхование ГГС и членов его семьи должно осуществляться в соответствии с ФЗ о ГГС и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации, который, однако, также как и специализированный закон о пенсионном обеспечении ГГС и их семей, до настоящего времени так и не был выработан. Обеспечение медицинской помощью гражданских служащих и членов их семей осуществляется по-прежнему в общем порядке, как и для большинства граждан, на основе Федеральных законов от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» ^{[45, 46]}. Дополнительно в субъектах РФ на основе положений ст. 52 ФЗ о ГГС может осуществляться дополнительное обеспечение ГГС субъектов РФ бесплатной медицинской помощью за счет средств региональных бюджетов.

На основании вышеизложенного выявлено, что наиболее выраженными признаками хронодискретности обладает лишь единственный правовой институт социального обеспечения, имеющий значение для гражданской службы, - институт пенсий за выслугу лет.

Правовой институт обеспечения медицинской помощью гражданских служащих на современном этапе находится в стадии восстановления – в части формирования специального вида медицинского страхования ГГС. Вместе с тем в условиях обеспечения государством в течение длительного времени (начиная с советского периода) всего населения России бесплатной медицинской помощью по единым правилам, а, начиная с 90-х годов прошлого века, большей части населения, включая гражданских служащих, в рамках системы обязательного медицинского страхования, восстановления гражданской службы только в отношении бюрократии, по нашему мнению, представляется обоснованным введение специализированного медицинского страхования гражданских служащих только при наличии у таких лиц определенной выслуги службы и беспорочности службы.

Другой особенностью современного этапа социального обеспечения гражданских служащих является введение для работающих в рамках наемного труда лиц норм о специализированном социальном обеспечении в случае получения травмы (болезни) в период служебной деятельности. При данном социальном риске для гражданских служащих Закон о ГГС предусматривает обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы, а также обязательное государственное страхование гражданских служащих (в соответствии с положениями ст. 969 Гражданского кодекса РФ). Однако, до настоящего времени указанные законоположения отсылочного характера реализованы не были, соответствующие федеральные законы не приняты.

В указанных условиях при возникновении у гражданских служащих «служебного травматизма» они зачастую не получают более высокий уровень социального обеспечения, как это предусмотрено в отношении лиц, работающих по трудовому договору на основе Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» ^[47]. Как свидетельствует практика указанные отношения разрешаются только посредством нормотворчества отдельных государственных органов власти, а касательно гражданских служащих субъектов РФ – соответствующие нормативные правовые акты также приняты далеко не во всех регионах. В условиях отсутствия единых федеральных законоположений по данному вопросу гражданские служащие зачастую получают социальное обеспечение, предоставляемое на случай «обычной» болезни (не связанной с производством) на основе Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» ^[48], т.е. более низкого уровня. Данная ситуация свидетельствует о том, что две нормы Закона о ГГС (п. 6 и 7 ч. 1 ст. 52), направленные на социальное обеспечение гражданских служащих на случай служебного травматизма, являются до настоящего времени в основном декларативными.

Что касается развития правового института социального обслуживания, то, начиная с советского периода, ввиду нивелирования правового статуса гражданских служащих как особой профессиональной группы и в условиях учета международных социальных стандартов, приоритета реализации социальной политики государства, нацеленной, прежде всего, на уязвимые в социальном плане группы населения (детей, инвалидов, старшее поколение и т.д.), действие данного правового института было переориентировано преимущественно для удовлетворения нужд в социальных услугах таких лиц.

Таким образом, часть институтов (подинститутов) социального обеспечения гражданских служащих следовала судьбе государственно-правового института гражданской службы и с утратой ее значимости прекращала свое существование или преобразовывалась в другие институты, получая свое возрождение с новым витком гражданской службы на современном этапе.

На основе вышеприведенного исследования и в целях дальнейшего развития некоторых видов правовых институтов (подинститутов) социального обеспечения гражданских служащих, реализации положений статьи 52 Закона о ГГС, Указа Президента РФ от 24 июня 2019 г. № 288 ^[49] предлагаются следующие рекомендации по совершенствованию действующего законодательства:

1) восстановить в рамках государственного пенсионного обеспечения специализированное пенсионное обеспечение гражданских служащих при инвалидности и членов их семей (при потере кормильца) с применением критериев выслуги лет и беспорочности службы. Указанные предложения могут быть реализованы либо путем принятия особого федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и членов их семей, в соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 52 ФЗ о ГГС, либо путем введения соответствующих положений в ФЗ о ГПО;

2) ввести обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы, а также об обязательное государственное страхование гражданских служащих, гарантирующие социальное обеспечение данной категории работников при получении травмы (болезни) в связи с их служебной деятельностью, на основе принятия соответствующих федеральных законов (в соответствии с п. 6 и 7 ч. 1 ст. 52 ФЗ о ГГС);

3) ввести специализированное медицинское обеспечение гражданского служащего и членов его семьи с применением критериев выслуги лет и беспорочности службы на основе принятия федерального закона о медицинском страховании государственных служащих (согласно п. 5 ч. 1 ст. 52 ФЗ о ГГС).