Советский период развития правовой регламентации должностной структуры государственной гражданской службы

Семин Алексей Николаевич студент магистратуры, программа Правовое обеспечение государственного и муниципального управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 82 Semin Aleksei Student of Master's Program. the department of Legal Support of State and Municipal Administration, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 119571, Russia, g. Moscow, pr. Vernadskogo, 82 AlexSemin1403@yandex.ru Другие публикации этого автора

Для эволюционных преобразований государственного аппарата в целом требуется дальнейшее развитие правовой регламентации должностной структуры государственной гражданской службы. Изучение современного этапа развития правовой регламентации должностной структуры государственной гражданской службы невозможно без ретроспективного анализа. И советский этап является принципиально важным для понимания всей современной системы государственной службы. Фактически, в России государственная служба в целом и государственная гражданская служба в частности развивались революционно, на каждом новом этапе происходила глобальная перестройка системы, часто направленная на полное искоренение устоявшихся практик вне зависимости от их эффективности. Переходы от госслужбы Российской империи к госслужбе СССР, а после госслужбе Российской Федерации носили характер полномасштабных преобразований, что было обусловлено исторической необходимостью, но все же оказало спорное влияние на комплексное развитие государственного аппарата.

Учитывая зарубежный опыт (например, историю развития должностной структуры федеральной государственной гражданской службы США), можно утверждать, что отсутствие преемственности и поступательного эволюционного развития всей системы государственной гражданской службы предопределило ряд ключевых проблем, с которыми сталкивается государственный аппарат в современной России.

Говоря о революционной модели развития государственной службы в России, стоит отметить, что одни из первых декретов советской власти были направлены именно на уничтожение дореволюционной системы государственного управления в целом, соответственно была устранена и установленная «Табелью о рангах» должностная структура государственной службы. Декрет «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 12 (25) ноября 1917 ^[1] упразднил не только сословные различия, звания и титулы, введя единое наименование – граждане Российской Республики, но и разрушил систему чинов государственной гражданской службы. Для стабилизации хаотичной системы государственного управления, возникшей в результате революционных преобразований был принят ряд актов, в контексте изучения должностной структуры необходимо выделить Декрет СНК РСФСР от 18 сентября 1919 года «О порядке совместительства должностей» ^[2] - данный документ не устанавливал юридических рамок должностной структуры, однако, влиял на фактическое прохождение службы, в том числе были установлены ограничения для совмещения должностей на предприятиях и в учреждениях.

Следующей важной вехой видятся введенные Декретом СНК РСФСР от 21.12.1922 «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях» ^[3], но и этот акт не задал рамок для новой должностной структуры государственной службы (в частности, и гражданской), декрет преследовал более утилитарную цель – конкретизировать правила прохождения службы для родственников и устранить возможность конфликта интересов. Таким образом, документ лишь закреплял запреты и ограничения, а вопросы прохождения государственной службы, ее должностной структуры, прав и обязанностей служащих не были урегулированы.

В дальнейшем произошло законодательное регулирование государственной военной службы и службы в органах внутренних дел, отдельный законодательный акт о государственной гражданской службе так и не был принят, порядок прохождения и приема на нее регулировался трудовым законодательством, а единый подход к должностной структуре не был выработан. Такое положение дел может быть связано с распространенным мнением об отмирании государства, а как следствие и государственного аппарата.

Тем не менее, в ходе развития системы государственного управления в СССР возникла необходимость выработки подходов к построению иерархии и должностной структуры на государственной службе. Наиболее значимым документом, посвященным этой проблематике, можно считать «Номенклатуру и характеристику должностей служащих госорганов СССР», подготовленную Народным комиссариатом Рабоче-крестьянской инспекции в 1930 году ^[4]. Фактически, документ представляет собой методические рекомендации по построению должностной структуры государственной службы. «Номенклатура» охватывала вопросы должностных обязанностей служащих и квалификационных требований для замещения должностей, целью данных методических рекомендаций являлась оптимизация структуры и штатного расписания государственных органов, а также систематизация подходов к расчету заработной платы. Выделялись следующие виды номенклатуры:

· Общая для всех административно-управленческих органов (в нее входили такие должности как заместитель народного комиссара, главный инспектор, юрисконсульт);

· Специальная для отдельных административно-управленческих и оперативных органов (например, полномочный представитель СССР заграницей, старший хлебный инспектор, прокурор Наркомата юстиции);

Должности, перечисленные в «Номенклатуре», были классифицированы по функциональному признаку и разделены на иерархические группы. Однако в данных методических рекомендациях не было проведено разделение должностей служащих государственного аппарата и должностей в народном хозяйстве, в результате, в документе содержатся квалификационные требования и должностные обязанности как народного комиссара, так и пастуха.

В дальнейшем ключевой категорией для построения иерархической системы должностей государственной службы стали классные чины/ранги/персональные звания. Оставив в стороне ранги дипломатических представителей, введенные Указом Президиума Верховного Совета СССР в 1941 году, и классные чины прокурорско-следственных работников, введенные в 1943 году, сосредоточимся на персональных званиях, работников гражданских министерств и ведомств. Начиная с Указа Президиума Верховного Совета СССР от 10.12.1947 г. «О введении персональных званий для руководящих и инженерно-технических работников горной промышленности и строительства рудников Министерства черной металлургии» ^[5] происходила постепенная реставрация системы классных чинов, за следующие 7 лет соответствующие персональные звания появились в Министерстве финансов и Госбанке, Министерстве государственного контроля, Министерстве заготовок, Министерстве геологии и охраны недр, Министерстве угольной промышленности, Министерстве нефтяной промышленности, Министерстве цветной металлургии, Министерстве химической промышленности, Министерстве лесной промышленности и Министерстве электростанций СССР. Звания делились по группам – персональные звания высшего руководящего состава, старшего руководящего состава, среднего состава и младшего состава. Однако данные нововведения нельзя назвать попыткой законодательной регламентации должностной структуры государственной гражданской службы, прежде всего по причине существенных различий в подходах министерств и ведомств, кроме того не были установлены не только соотношения между должностями гражданской и военной службы (по примеру «Табели о рангах»), но и соотношения между должностями в различных министерствах, так группа персональных званий высшего руководящего состава Министерства финансов СССР и Госбанка СССР состояла из 5 ступеней, а в большинстве других министерств из 4. Также стоит отметить, что в Министерстве нефтяной промышленности была внедрена самая детализированная иерархия, персональные звания высшего и старшего руководящего и инженерно-технического состава делились в зависимости от трудовой сферы на 3 направления, например: Горный директор I ранга / Директор инженерно–технической службы I ранга / Директор административной службы I ранга, в то время как в министерствах со схожим функционалом (Министерство цветной металлургии, Министерство химической промышленности) присутствовало деление лишь по 2 направлениям, а в Министерстве электростанций старший руководящий и инженерно-технический состав делился по 4 направлениям. Также стоит отметить и несущественные, но все же важные для процесса унификации подходов различия в наименованиях персональных званий, так в вышеупомянутом Министерстве химической промышленности СССР существовало звание «Горный директор административной службы I ранга», в то же время, соответствующее ему не только иерархически, но и по трудовой сфере звание в Министерстве нефтяной промышленности обозначалось как «Директор административной службы I ранга», несмотря на совпадения названий других персональных званий. Ряд званий так и не был утвержден, в частности, персональные звания Министерства высшего образования СССР.

Получившаяся система не только носила хаотичный неунифицированный характер, но и, фактически, размывала граница государственного аппарата, приравнивая его служащих к руководителям предприятий и техническим специалистам. Более того, происходила излишняя фрагментация – звания в однопорядковых министерствах и ведомствах отличались и несли в себе ярко выраженный инженерно-технический характер. Однако необходимо отметить, что целью данных актов была не систематизация представлений о должностной структуре государственной гражданской службы, а повышение дисциплины труда и личной ответственности работников ряда ключевых отраслей.

Описанная система довольно быстро была устранена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 июля 1954 г. «Об отмене персональных званий и знаков различия для работников гражданских министерств и ведомств» ^[6]. Таким образом, отсутствие единого подхода к построению должностной структуры и внедрение званий/чинов/рангов путем параллельных процессов в различных министерствах привели к возникновению мало функциональной и запутанной структуры, которая не могла быть использована для исчерпывающего описания роли и места конкретного служащего в организационной структуре ведомства.

Рассматривая советский период развития государственной службы в целом и государственной гражданской службы в частности невозможно не описать феномен номенклатуры. В целях данного исследования номенклатуру стоит понимать в базовом значении – список должностей, назначение на которые производится с согласия КПСС ^[7]. Впервые термин «номенклатура» появился в Постановлении Организационного бюро Центрального Комитета РКП(б) от 12 ноября 1923 г. ^[8], приложением к которому устанавливалось 2 списка должностей: номенклатура № 1 – служащие на эти должности утверждались Политбюро или Оргбюро ЦК, номенклатура № 2 – назначение происходило с согласия Учраспредотдела ЦК (позже была добавлена номенклатура №3 – ведомственные списки). Дальнейшее развитие концепция получила в Постановлении Оргбюро ЦК ВКП(б) от 16 ноября 1925 г. «О порядке подбора и назначения работников» ^[9]. Необходимо отметить, что данные списки лишь перечисляли должности, назначение на которые осуществляется после утверждения партией, таким образом, номенклатурные списки не устанавливали должностную структуру государственной службы и выполняли сугубо утилитарную функцию, обеспечивая партийный контроль над кадровой политикой. Тем не менее, советская модель государственной службы и ее должностной структуры получила название «номенклатурной». Государственные органы находились в подчинении у партийных, а государственная служба в целом и государственная гражданская служба в частности были полностью зависимы от решений партийного руководства, так должности, которые по современной классификации можно отнести к государственной гражданской службе были лишь небольшой частью номенклатуры и отделялись от партийных постов лишь наименованием отрасли, что дополнительно усиливало смешение государственного и партийного аппаратов.

Данный этап развития правовой регламентации должностной структуры государственной гражданской службы вновь был сфокусирован именно на категории «должность», а не «звание/чин/ранг». Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 9 сентября 1967 г. N 443 была введена «Единая номенклатура должностей служащих» ^[10]. Номенклатура была предназначена для упрощения процесса разработки на местах тарифно-квалификационных справочников, штатов предприятий и учреждений, должностных характеристик служащих и иных подобных документов. Для ЕНДС был характерен единый подход к классификации всех должностей в советском государстве – не производилось выделение должностей государственного аппарата, номенклатура охватывала почти все категории служащих, занятых в различных отраслях народного хозяйства и государственного управления. Деление должностей происходило как по иерархическому, так и по функциональному признаку. По иерархии все служащие делились на 3 категории: руководители, специалисты и технические исполнители, каждая категория в свою очередь делилась на группы по функциональному признаку, например, «Группа 3 – специалисты юридической службы» и т.п. Кроме того, в документе проводилось разграничение таких понятий как «должность» и «специальность», базовая категория «должность» содержит в себе границы компетенции работника, его права и обязанности, в то время как специальность просто характеризует род трудовой деятельности, требующий определенных квалификационных навыков. При этом номенклатура отделяет «должности служащих» от схожих «профессий рабочих», например, лаборант, художник или кладовщик лишь на основе отношения к физической работе.

Как уже было отмечено, выделение должностей государственного аппарата не проводилось, таким образом, в наиболее высокую группы должностей «Группа 9 – руководители предприятий и учреждений» категории «Руководители» входили должности как генерального директора, главного врача и ректора, так и министра, посла, постоянного представителя.

Одной из важнейших задач ЕНДС была унификация названия должностей и выработка единого подхода к пониманию должностной структуры, фактически, полное наименование должности служащего (с добавлением соответствующих сведений, например, инспектор по кадрам), должно было стать исчерпывающей характеристикой роли и места конкретного служащего в определенном учреждении. Тем не менее, при отсутствии разграничения между служащими государственного аппарата и отраслей народного хозяйства, сложно говорить о сформированности единого подхода к должностной структуре.

В целом, государственная гражданская служба как административно-правовой институт был мало развит в период СССР. Военная и правоохранительная служба были урегулированы отдельными законодательными актами, системы званий/чинов/рангов для них, а также для органов прокуратуры и дипломатической службы отличались устойчивостью, в то время как отдельный закон о государственной гражданской службе отсутствовал, сама служба регулировалась нормами трудового законодательства, система персональных званий появилась и исчезла в течение 7 лет, а общие подходы к построению и принципам функционирования должностной структуры так и не были выработаны. В итоге, сложившаяся в СССР система государственной гражданской службы не имела четких границ, из-за подмены аппарата государственного управления партийным произошла общая деградация нормативного правового регулирования института – вплоть до распада Советского Союза фактически использовалась послереволюционная законодательная база, в том числе «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные в 1922 году. Кроме того, «Единая номенклатура должностей служащих», введенная Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 9 сентября 1967 г. N 443, не претерпев значительных изменений в период существования СССР, формально утратила силу лишь с принятием Постановления Правительства РФ от 13.06.2020 N 857 «О признании не действующими на территории Российской Федерации актов и отдельных положений актов, изданных центральными органами государственного управления РСФСР и СССР, а также об отмене акта федерального органа исполнительной власти Российской Федерации» ^[11].

После распада СССР система государственной службы в целом и государственной гражданской службы в частности вновь пережила революционные изменения. Россия столкнулась с необходимостью полномасштабного пересмотра самого понимания данного института, так советское правовое регулирование фактически не позволяло отделить государственную гражданскую службу от других видов деятельности.

Указом Президента РФ от 3 июня 1993 г. N 848 «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» ^[12] был создан Совет по кадровой политике при Президенте РФ, основной задачей которого была подготовка принципиально новых подходов к пониманию функционирования всего института. Контуры новой системы были заложены Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 г. N 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» ^[13], однако, данный акт не устанавливал должностную структуру государственный гражданской службы и носил скорее «технический» характер.

23 декабря 1993 года в Российской газете были опубликованы тезисы концепции реформы государственной службы Российской Федерации ^[14], отдельное внимание авторы уделяли отсутствию законодательных основ службы, неопределенность основных понятий (в том числе «государственная служба», «государственный служащий», «государственная должность» и т.п.). Не меньшее значение имело и отставание правового обеспечения государственной службы от изменений реальной обстановки в системе государственного управления. Таким образом, весь институт государственной гражданской службы мало соответствовал стремительно меняющейся структуре государственных органов ^[15]. Необходимо отметить, что структура органов исполнительной власти в Российской Федерации часто претерпевает значительные изменения ^[16], что также является важным фактором при рассмотрении системы государственной гражданской службы и ее должностной структуры.

Фактически, Российская Федерация, как и Советский Союз, была вынуждена пойти по пути полного пересмотра подходов к построению системы государственной службы в целом и правовой регламентации должностной структуры государственной гражданской службы в частности.