Местное самоуправление в российских малых городах: модели развития (на примере Тверской области)

Майкова Элеонора Юрьевна доктор философских наук, кандидат исторических наук профессор, кафедра социологии и социальных технологий, Тверской государственный технический университет 170026, Россия, Тверская область, г. Тверь, наб. Аф. Никитина, 22, оф. 236 Maykova Eleonora Yurievna Vice-rector for education, Professor, the department of Sociology and Social Technology, Tver State Technical University 170026, Russia, Tver, Naberezhnaya Afanasiya Nikitina 22, office #236 maykova@yandex.ru Другие публикации этого автора

Симонова Елена Валерьевна кандидат социологических наук доцент, кафедра социологии и социальных технологий, Тверской государственный технический университет 170026, Россия, Тверская область, г. Тверь, наб. Аф. Никитина, 22, оф. 236 Simonova Elena PhD in Sociology Docent, the depratment of Sociology and Social Technology, Tver State Technical University 170026, Russia, Tverskaya oblast', g. Tver', nab. Af. Nikitina, 22, of. 236 Simonova-E-V@yandex.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований в рамках научно-исследовательского проекта № 18-011-01240 А.

Введение

В современном мире социальное, экономическое, политическое и социокультурное развитие обществ имеет неразрывную связь с функционированием городов, которые рассматриваются исследователями и практиками как центры инновационного развития, своеобразные «точки роста» ^{[1, с. 11-13]}. Города являют собой исторически и культурно обусловленную социально-экономическую форму территориальной организации общества, они предстают как руководящие и организующие центры территорий, в них сконцентрировано промышленное производство и разнообразные экономические связи. Как считает российский географ-урбанист Г.М. Лаппо, город – это «фокус территории» ^{[2, с. 15]}, он организует окружающее его пространство. Его значение для окружающей территории двойственно: с одной стороны, он является источником противоречий и проблем, а с другой – выступает в качестве средства их решения в силу обладания необходимыми ресурсами. Современные города чрезвычайно разнообразны, они отличаются друг от друга по численности, экономическому потенциалу, выполняемым функциям и иным характеристикам. С учетом этой разнородности современные исследователи предлагают различные классификации городов ^[3]; ^[4]; ^[5]. Одним из типов городских поселений, который выделяется в классификациях исследователей, являются малые города. Критерии их выделения остаются предметом научных дискуссий вплоть до настоящего времени. Однако в географии городов и градостроительстве под малыми городами принято понимать городские поселения, численность которых не превышает 50 тыс. жителей ^{[6, c. 39-44]}. Роль малых городов в развитии российских территорий трудно переоценить. Как отмечают исследователи, малые города зачастую оказываются единственными городскими поселениями на десятки километров вокруг и являются для местных жителей олицетворением города как такового. Как правило, эти города являются центрами муниципалитетов: муниципальных районов, городских и муниципальных округов. Они интенсивно взаимодействуют с сельскими территориями, которые их окружают, в них располагаются предприятия по переработке разнообразного местного сырья. Именно за ними закреплено осуществление административного, торгово-распределительного, транспортного, строительного, образовательного, культурного, бытового, медицинского и иного обслуживания населения территорий, которые к ним прилегают. Располагаясь в различных точках обширного пространства, они позволяют осуществлять управление этим пространством, решать разнообразные задачи развития региона и страны в целом. Малые города могут рассматриваться как посредники между сельскими территориями и крупными городами, и в этом качестве они могут способствовать интеграции городских и сельских пространств. Они могут также выступать в качестве различных узкоотраслевых центров (горнодобывающих, рекреационных, транспортных и т.д.). Являясь активными участниками урбанизационных процессов (как центростремительных, так и линейно-стремительных), многочисленные малые города принимают активное участие в формировании агломераций, рассматриваемых сегодня в качестве ключевых форм расселения. Малые города-спутники крупных городских центров выступают в качестве их разнообразных дополнений, становятся их партнерами, помогают регулировать их рост и решать их все обостряющиеся проблемы ^{[2, с. 172-175]}; ^{[7, с. 17-19] [8, с. 53] [9, с. 133]}.

Однако в настоящее время для российских малых городов характерен целый комплекс проблем (которые в той или иной степени есть у каждого малого города): сужение рынка труда нередко без прямой возможности перепрофилирования; дефицит рабочих мест и рост безработицы; социально-трудовая маргинализация населения; технологическая отсталость многих промышленных и сельскохозяйственных предприятий; снижение качества городской инфраструктуры; падение уровня и качества жизни населения; неблагоприятная демографическая ситуация, обусловленная естественной и миграционной убылью населения; кризис социальной идентификации горожан и др. ^[3]; ^{[9, с. 132]}; ^{[10, с. 6, 348]}; ^{[11, с. 53]}. По мнению российских социологов В.В. Маркина, М.Л. Малышева, Д.Ю. Землянского, которые опираются на анализ статистических данных и результатов социологических исследований, лишь треть малых городов являются относительно благополучными, треть – проблемными, а треть – откровенно депрессивными ^{[10, с. 348, 355]}. В современной научной литературе отмечается, что даже в регионах Центральной России формируются значительные периферийные территории (Н.В. Зубаревич обозначила их как Россия-3), которые включают в себя и малые города с характерным для них низким уровнем социально-экономического развития, ограниченной ресурсной базой и крайне слабым модернизационным потенциалом ^[3]; ^{[4, с. 9-11]}. Т. Нефедова указывает на существующую закономерность: чем меньше размер города, тем больше вероятность его социально-экономической депрессии, которая зачастую связана с наличием кризиса, с отсутствием градообразующего предприятия и т.д. Особенно это касается малых городов, удаленных от региональных центров. Именно они, в большей степени, характеризуются низким темпом жизни, недостатком или отсутствием предприятий и рабочих мест, высоким уровнем безработицы, низкими зарплатами, миграционным оттоком молодого и активного населения, низким качеством человеческого капитала, традиционным (сельским) образом жизни и традиционной занятостью населения ^[12]. Развитие таких городов происходит, как правило, за счет распространения архаических экономических практик и институтов, которые и обеспечивают доходы различных групп населения.

Решение проблем малых российских городов и сдерживание процессов периферизации территории России и ее регионов требует разработки и реализации эффективной политики пространственного развития (как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях). Так как малые города либо обладают статусом муниципальных образований (МО), являясь городскими поселениями (и, одновременно, административными центрами муниципальных районов) или (реже) городскими округами, либо являются административными центрами укрупненных МО (муниципальных (реже городских) округов), то вопросы пространственного развития здесь напрямую связаны с формированием эффективных систем местного самоуправления (МСУ) и муниципального управления. Именно на местном уровне в связи с тем, что этот уровень власти максимально приближен к населению территорий, могут эффективно и качественно решаться многие проблемы, наиболее полно учитываться потребности и интересы городских жителей. Горожане, в свою очередь, могут более успешно осуществлять контроль качества управления посредством использования различных демократических процедур. Более того, именно социально-политическая активность жителей малых городов, их участие в делах МО рассматривается в настоящее время в качестве одного из ключевых факторов устойчивого развития муниципалитета. В связи с этим актуализируются исследования, направленные на анализ моделей развития местного самоуправления в малых городах современной России и выявление самоуправленческого потенциала их жителей, что и является предметом данной статьи.

Методика исследования

Для подготовки данной статьи были использованы эмпирические данные, полученные из следующих источников.

Во-первых, был осуществлен анализ нормативно-правовых актов различных уровней, статистических данных, отчетной документации органов государственной власти и местного самоуправления, материалов (учебников, статей, монографий, интернет-ресурсов и др.), содержащих информацию об исторических, социокультурных и др. особенностях районов локализации муниципальных образований Тверской области.

Во-вторых, были проанализированы данные социологического мониторинга, проводившегося научным коллективом кафедры социологии и социальных технологий Тверского государственного технического университета в 2018–2020 гг. и направленного на изучение представлений жителей Тверской области о МСУ и выявление самоуправленческого потенциала населения различных типов муниципалитетов. Объектом исследования выступали жители МО различного типа Тверского региона в возрасте от 18 лет (городских округов, муниципальных округов, городских поселений (малых городов и поселков городского типа), сельских поселений). Метод сбора эмпирических данных – формализованное интервьюирование населения. Объем выборочной совокупности составил в 2018 г. 1083 чел., в 2019 г. – 682 чел., в 2020 г. – 942 чел. (статистическая погрешность – 4%). Репрезентативная выборка формировалась по квотам (пол, возраст, тип поселения). Сбор информации происходил в течение июня-ноября. Обработка результатов исследования осуществлялась на основе создания электронной базы данных и использования основных описательных статистик в пакете SPSS 16.0.

В данной статье проанализированы представления о МСУ населения малых городов Тверской области, доля которого составила в 2018 г. 30,4% от общего объема выборочной совокупности, в 2019 г. – 39,7%, в 2020 г. – 33,1%. В ходе исследования были опрошены жители следующих городов: 1) 2018 г. – Бологое, Вышний Волочек, Весьегонск, Калязин, Конаково, Осташков, Торжок, Торопец, Удомля; 2) 2019 г. – Бежецк, Бологое, Весьегонск, Вышний Волочек, Зубцов, Кимры, Нелидово, Осташков, Старица, Торжок, Торопец; 3) 2020 г. – Бежецк, Белый, Вышний Волочек, Западная Двина, Зубцов, Кашин, Конаково, Красный Холм, Осташков, Торжок, Торопец, Удомля.

Модели местного самоуправления в малых городах Тверского региона

В ходе анализа моделей МСУ в малых городах авторы данной статьи акцентировали внимание на исследовании территориальной организации местного самоуправления и способов формирования органов муниципального управления. Что касается моделей территориальной организации МСУ, то в России с 2003 г. законодательно регламентирована двухуровневая модель, предполагающая обязательное наличие в муниципальной системе поселенческого уровня ^[13]. В соответствии с данной моделью территория субъектов РФ поделена на муниципальные районы, городские округа и муниципальные округа (с 2019 г.). Муниципальные районы и некоторые городские округа включают, в свою очередь, внутригородские районы, городские и сельские поселения. В малонаселенных местностях могут быть образованы межселенные территории. Территории городов федерального значения подразделяются на территории внутригородских МО. Однако уже с 2006 г. начинаются процессы укрупнения МО, которые особенно интенсифицируются с 2014 г. (с внесением новых поправок в ФЗ № 131, предоставляющих возможность формирования городских округов на базе муниципальных районов). Сначала укрупнения касались, прежде всего, сельских поселений ^{[14, с. 168-170]}, теперь же акцент делается на преобразованиях муниципальных районов с входящими в их состав городскими и сельскими поселениями в городские округа, а с 2019 г. – в муниципальные округа.

Формирование органов муниципального управления осуществляется с использованием различных подходов. Так, составы представительных органов МСУ либо избираются на прямых муниципальных выборах, либо формируются по системе делегирования (это касается муниципалитетов второго уровня – муниципальных районов и некоторых городских округов, имеющих внутригородское деление). При этом, в течение последнего десятилетия постепенно снижается количество МО, применяющих процедуры прямых выборов, и, напротив, растет число муниципалитетов, использующих процедуры делегирования при формировании представительных органов МО второго уровня ^{[15, с. 7]}; ^{[16, с. 50]}.

Что касается моделей избрания главы МО, то в законе о местном самоуправлении закреплен альтернативный порядок замещения данной позиции: законными считаются и прямые, и косвенные избирательные процедуры. В качестве легитимных сегодня признаются три основных способа избрания главы муниципалитета: 1) главу избирает все население МО на прямых муниципальных выборах; 2) главу избирают депутаты представительного органа МО из его состава; 3) главу избирают депутаты представительного органа из числа тех кандидатов, которых предложила конкурсная комиссия («конкурсная модель») ^[13]. При этом, первая и вторая модели предполагают, что в случае, если глава МО становится председателем представительного органа, то он не может возглавлять администрацию муниципалитета, и глава местной администрации (сити-менеджер) назначается по конкурсу. Следует отметить, что в настоящее время происходит снижение количества МО, применяющих процедуры прямых выборов, и, напротив, растет число муниципалитетов, использующих выборы глав МСУ депутатами представительного органа (из своего состава или по конкурсу), несмотря на то, что большинство современных исследователей и практиков муниципального управления признает избрание главы МО непосредственно населением в ходе прямых выборов в качестве варианта, который является наиболее демократичным и более всего соответствует природе МСУ ^{[17, c. 275]}; ^{[18, с. 54] [19, с. 168]}. Особенно же ярко выражена тенденция к использованию конкурсной модели избрания глав МСУ, в том числе и в малых городах ^{[15, с. 5-6]}; ^{[16, с. 69-70]}. Оценка конкурсной модели избрания главы МО, представленная в научной литературе, на сегодняшний день является весьма неоднозначной. С точки зрения одних исследователей, данная модель может быть в намного меньшей степени охарактеризована как демократичная и легитимная по сравнению с другими моделями, которые регламентированы российским законодательством. Аргументируют они свою позицию следующим образом: конкурсная процедура имеет очень опосредованное отношение к прямым выборам, так как лицо, консолидирующее в своем статусе позиции главы муниципалитета и главы администрации МО (сити-менеджера), избирается представительным органом не из своего состава (который формируется через прямые выборные процедуры), а по рекомендации конкурсной комиссии. По мнению данной группы исследователей, широкое распространение в настоящее время данной модели в системе муниципального управления является отражением тенденции к укреплению властной вертикали, так как в случае ее использования происходит усиление политического контроля над муниципалитетами со стороны структур региональной власти ^{[20, с. 158]}. С другой точки зрения, конкурсная модель избрания главы МСУ является более эффективной в плане осуществления муниципального управления (по сравнению с двумя другими) ^{[21, с. 155]}. По мнению приверженцев данной исследовательской позиции, конкурсная модель как нельзя лучше подходит для успешного решения задач по мобилизации ресурсов территорий, по преодолению кризисных тенденций в экономике и выполнению социальных обязательств перед гражданами.

Все указанные тенденции характерны для Тверского региона, они в полной мере касаются также и малых городов. Давая общую характеристику системы МСУ Тверской области, отметим, что по состоянию на 01.01.2021 г. в составе региона зафиксировано 233 муниципальных образования, из которых: муниципальные районы – 22, городские округа – 11 (в том числе вновь образованные городские округа с сельским населением – 5, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) – 2), муниципальные округа – 9, городские поселения – 30 и поселения сельского типа – 161. В регионе преобладает двухуровневая система МСУ, однако с 2015 г. интенсифицируются процессы преобразований муниципальных районов в городские и муниципальные округа. За период с 2015 по 2020 гг. 5 муниципальных районов были преобразованы в городские округа, 9 муниципальных районов – в муниципальные округа. Малые города (Удомля, Осташков, Кашин, Нелидово, Вышний Волочек, Весьегонск, Андреаполь, Западная Двина, Красный Холм), поселки городского типа (ПГТ) Оленино, Селижарово, Пено, Сандово и сельский населенный пункт Лесное стали административными центрами этих МО. Следует отметить, что в случае укрупнений МО ликвидируются городские и сельские муниципалитеты. Малые города и ПГТ, которые становятся административными центрами укрупненных МО (городских и муниципальных округов, объединяющих значительное число различных населенных пунктов), по сути, утрачивают свою управленческую автономию. Указанные процессы с очевидностью демонстрирует тенденцию к упразднению поселенческого уровня МСУ и, в целом, к централизации управленческой системы как конкретного региона, так и всей России. Постепенно происходит формирование механизмов влияния государственных властных структур на муниципальный уровень управления и укрепление управленческой вертикали. Большими возможностями для осуществления автономного городского самоуправления обладают лишь 4 города Тверской области: Тверь, Ржев, Торжок и Кимры. Они представляют собой городские округа, в состав которых не включены сельские населенные пункты, и сами они не являются частью муниципальных районов.

Для региона характерна еще одна тенденция, указывающая на процессы централизации власти и сужения возможностей для автономного городского самоуправления. Так, начиная с 2014 г. в некоторых малых городах и ПГТ Тверского региона, являющихся центрами муниципальных районов, ликвидируются администрации городских поселений, а все административные функции по управлению малым городом или ПГТ (или значительная их часть) передаются районной администрации. В частности, в настоящее время подобная модель МСУ регламентирована уставами 6 муниципальных районов (Жарковского, Калязинского, Кесовогорского, Максатихинского, Рамешковского, Торопецкого) ^{[16, с. 109]}. А в некоторых муниципальных районах (например, в Лихославльском) значительная часть полномочий городского поселения по решению местных вопросов передается администрации муниципального района посредством заключения ежегодных соглашений.

Следует отметить, что и порядок формирования муниципальных органов власти, принятый в МО региона, также указывает на преобладание тенденции к централизации власти и укреплению властной вертикали. Так, если формирование представительного органа МСУ во всех муниципальных образованиях осуществляется посредством прямых муниципальных выборов, то замещение должностной позиции главы МО предполагает, как правило, использование конкурсных процедур. В итоге к настоящему времени во всех муниципалитетах региона, основой которых являются малые города, утвердилась конкурсная модель избрания главы МО, произошел полный отказ от системы прямых муниципальных выборов.

Перспективным, на наш взгляд, является анализ распространенности различных моделей МСУ в малых городах с учетом их пространственно-географического расположения, ресурсных характеристик и уровня самоуправленческого потенциала населения. Муниципалитеты Тверской области можно разбить на несколько различающихся по своим характеристикам групп: 1) типы МО с высоким потенциалом МСУ (культурно-исторические и туристические центры; транспортно-логистические центры; рекреационно-туристические центры; городской округ Тверь как столица Тверского региона; МО – спутники регионального центра; ЗАТО (военные городки, которые по типу поселения относятся к ПГТ, а по типу муниципального управления – к городским округам)); 2) типы МО со средним уровнем потенциала МСУ (промышленные центры; нишевые, частично адаптированные к современным экономическим условиям, территории; периферийные территории); 3) типы МО с низким потенциалом МСУ (депрессивные территории). Сразу следует оговориться, что с третьим типом муниципалитетов ни один малый город по своим характеристикам не был нами соотнесен. Административными центрами «депрессивных территорий» являются поселки городского типа.

К культурно-историческим и туристическим центрам с высоким потенциалом развития МСУ мы отнесли города Торжок, Калязин, Старицу, которые представляют собой достаточно успешно развивающиеся территории, обладающие природно-ресурсным потенциалом, характеризующиеся хорошей транспортной доступностью по отношению к экономическим, политическим и культурным центрам (г. Тверь, г. Москва). Торжок в настоящее время становится важным транзитно-транспортным узлом, через него проходят газо- и нефтепроводы, авто- и железнодорожные магистрали. Население здесь отличается высоким квалификационно-образовательным уровнем и средним уровнем самоуправленческого потенциала. На этих территориях сохранена двухуровневая система МСУ, используется конкурсная модель избрания главы МО, формирование представительных органов осуществляется посредством прямых муниципальных выборов. Города Калязин и Старица – это административные центры муниципальных районов. Торжок является городским округом, в силу чего обладает большими возможностями для осуществления автономного городского самоуправления по сравнению с другими муниципалитетами. В г. Калязине (из данной группы малых городов он территориально наиболее удален от регионального центра) собственная администрация отсутствует, все административные функции по управлению городом сосредоточены в руках районной администрации.

Транспортно-логистическими центрами, которые также характеризуются достаточно высоким потенциалом развития МСУ, являются города Бологое, Конаково. Они расположены на крупных транспортных артериях с ориентацией на федеральные центры (г. Москва, г. Санкт-Петербург) и относятся к развивающимся территориям. Эти малые города обладают хорошей ресурсной базой, здесь имеется развитая социальная и бытовая инфраструктура. Население отличается высоким квалификационно-образовательным уровнем и средним уровнем самоуправленческого потенциала. Здесь сохранена двухуровневая система МСУ, используется конкурсная модель избрания главы МО, формирование представительных органов осуществляется посредством прямых муниципальных выборов.

К спутникам регионального центра с достаточно высоким уровнем потенциала развития МСУ могут быть отнесены города Лихославль и Бежецк. За счет развитой транспортной сети и пригородного сообщения они могут рассматриваться как часть агломерации. Население имеет возможность учиться и работать в г. Твери, не меняя места постоянного проживания, что является преимуществом для данных территорий (снижает расходы на медицинские, образовательные услуги, деактуализирует проблему поиска работы). Лихославль относится к одному из мест преимущественного расселения карельского населения, что создает условия для развития народных промыслов и событийного туризма (малое предпринимательство). Население отличается достаточно высоким квалификационно-образовательным уровнем и уровнем самоуправленческого потенциала. Здесь сохранена двухуровневая система МСУ, используется конкурсная модель избрания главы МСУ, составы представительных органов формируются на основе прямых муниципальных выборов.

Рекреационно-туристическими центрами, для которых характерен достаточно высокий потенциал развития МСУ, являются Кашинский и Осташковский городские округа. Административные центры этих округов – малые города Кашин и Осташков. Важную роль в развитии данных территорий играют природно-рекреационные ресурсы (сеть озер, водохранилищ и т.д.), которые являются базой для развития малого предпринимательства и промысловой деятельности населения. Кашин с прилегающими к нему территориями представляет собой крупный религиозный центр и известный бальнеологический курорт, Осташков расположен в зоне оз. Селигер. В летний период эти территории испытывают значительное влияние со стороны дачников и туристов (что создает не только определенные условия для развития, но и проблемы). Население здесь характеризуется достаточно высоким квалификационно-образовательным уровнем и самоуправленческим потенциалом. В связи с тем, что города Кашин и Осташков являются центрами преобразованных укрупненных муниципальных образований, объединивших городские и сельские поселения, они утратили возможность осуществления автономного городского самоуправления. Их управленческие структуры интегрированы в единую централизованную систему управления. Здесь используется конкурсная модель избрания главы МСУ, представительный орган формируется посредством прямых муниципальных выборов.

К промышленным центрам, характеризующимся средним уровнем потенциала развития МСУ, из малых городов Тверского региона могут быть отнесены города Кимры и Вышний Волочек. Данные территории представляют собой бывшие промышленные города, ориентированные, прежде всего, на крупное тяжелое машиностроение. Однако, изменение социально-экономических и политических условий их функционирования привело к упадку предприятий, заметно снизило возможности для дальнейшего успешного развития этих городов. Городская инфраструктура приходит в упадок, снижая привлекательность данных территорий как для местного населения, так и для мигрантов. Хорошая транспортная доступность по отношению к крупным экономическим, политическим и культурным центрам (г. Москва, г. Санкт-Петербург, г. Тверь) становится фактором, стимулирующим миграционный отток населения из этих малых городов. Исследователи, занимающиеся изучением перспектив развития малых городов, указывали на то, что именно малые города внутрирегиональной периферии несут наибольшие риски миграционной убыли населения ^{[10, с. 19]}. Однако для жителей указанных территорий характерен достаточно высокий квалификационно-образовательный уровень. Уровень самоуправленческого потенциала колеблется от среднего до высокого. Город Кимры является городским округом, с чем связаны его возможности осуществления автономного городского самоуправления. Вышневолоцкий городской округ представляет собой преобразованное укрупненное муниципальное образование, объединяющее городские и сельские поселения, с централизованной системой управления. Город Вышний Волочек как административный центр укрупненного МО утратил возможность осуществления автономного городского самоуправления. В рассматриваемых МО используется конкурсная модель избрания главы МСУ, формирование представительного органа осуществляется посредством прямых муниципальных выборов.

В качестве нишевых, частично адаптированных к современным экономическим условиям, территорий, которые характеризуются средним уровнем потенциала развития МСУ, можно рассматривать малые города Нелидово, Западную Двину, Удомлю. Эти территории представляют собой центры атомной энергетики, тяжелой и лесной промышленности, переработки сельскохозяйственной продукции. Они характеризуются благополучной экологической обстановкой, удаленностью от крупных центров, которая сочетается с хорошей транспортной доступностью. Здесь слабо выражены признаки экономической и культурной депрессии. Уровень самоуправленческого потенциала населения – высокий. Удомельский и Нелидовский городские округа, Западнодвинский муниципальный округ являются преобразованными укрупненными муниципальными образованиями, объединившими городские и сельские поселения, с централизованной системой управления. Сами малые города как административные центры МО утратили возможность осуществления автономного городского самоуправления. Здесь используется конкурсная модель избрания главы МСУ, формирование представительного органа осуществляется посредством прямых муниципальных выборов.

К периферийным территориям, характеризующимся средним уровнем потенциала МСУ, мы отнесли малые города с длительной историей развития (Белый, Зубцов, Торопец, Андреаполь, Весьегонск и Красный Холм). Эти территории характеризуются слабой транспортной доступностью по отношению к региональному центру, являются крайне изолированными, часть из них экономически тяготеет к другим российским регионам. Здесь существует ресурсная база для промысловой и сельскохозяйственной деятельности. Плотность населения довольно низкая, однако, для жителей характерен довольно высокий уровень самоуправленческого потенциала. Бельский, Зубцовский и Торопецкий районы сохраняют двухуровневую систему местного самоуправления, малые города являются их административными центрами. Что касается механизмов формирования органов муниципального управления, то здесь используется конкурсная модель избрания главы МСУ и система прямых муниципальных выборов депутатов в представительные органы МО первого и второго уровней. В г. Торопец собственная администрация отсутствует, все административные функции по управлению городским поселением сосредоточены в руках районной администрации. Андреапольский, Весьегонский и Краснохолмский муниципальные округа являются преобразованными укрупненными муниципальными образованиями, объединившими городские и сельские поселения, с централизованной системой управления. Здесь также используется конкурсная модель избрания главы МСУ, а формирование представительного органа МО осуществляется посредством прямых муниципальных выборов. Сами малые города как административные центры МО утратили возможность осуществления автономного городского самоуправления.

Анализ распространенности различных моделей МСУ в малых городах с учетом их пространственно-географического расположения, ресурсных характеристик и уровня самоуправленческого потенциала населения показал, что в настоящее время весьма наглядно проявляются такие тенденции как централизация управления МО, усиление влияния государственных властных структур на местное самоуправление в малых городах, отказ от двухуровневой модели территориальной организации МСУ, ограничение участия населения в формировании механизмов местной власти в малых городах. Особенно отчетливо данные тенденции заметны на примере малых городов, удаленных от регионального центра, в той или иной степени изолированных, зачастую обладающих незначительным ресурсным потенциалом. Если говорить об особенностях управления периферийными и близкими к ним по типу территориями, то исследователи нередко предлагают применять различные модели экономики «хозяйственного сжатия», предполагающие использование помощи государства, привлечение дополнительных финансовых средств, организацию специальной социальной поддержки оставшегося населения и др. ^[12]. Такая политика в отношении удаленных от центров малых городов как нельзя лучше согласуется с трендом к централизации власти, предполагающим формирование на местах управленческих структур, в той или иной степени зависимых от государственной власти регионального и федерального уровней. Однако для малых городов, обладающих хорошей ресурсной базой и сохранивших вплоть до настоящего времени человеческий капитал высокого качества, наиболее приемлемым было бы сохранение (в той или иной степени) автономного самоуправления.

Возникает вопрос о том, какова же социокультурная основа разворачивающихся в современных муниципалитетах процессов. Так как МСУ – это не только система законодательных актов, структур управления и управленческих решений, но и совокупность форм самоорганизации людей в их повседневной жизни, обусловленная их представлениями, нормами, стереотипами, ценностями и др., то актуальным становится анализ представлений населения российских малых городов о моделях МСУ и установок граждан на участие в решении локальных проблем.

Представления жителей малых городов Тверского региона о моделях местного самоуправления: результаты социологических исследований

Обращаясь к анализу представлений жителей малых городов Тверской области о местном самоуправлении, отметим амбивалентность установок горожан в отношении МСУ. С одной стороны, большая часть респондентов выступает за то, чтобы управление в РФ осуществлялось на основе единой властной вертикали и деятельность структур МСУ контролировалась со стороны органов исполнительной власти (2018 г. – 53,0%). Однако, другая часть жителей малых городов выступает за самостоятельность МСУ, считая, что государственная власть должна контролировать только самые главные проблемы, а остальные вопросы на местах должны решать независимые от государства, исключенные из прямого подчинения ему органы МСУ (2018 г. – 41,7%). В то же время на вопрос о том, должны ли органы МСУ подчиняться органам государственной власти различного уровня (Президенту, Губернатору и т.д.), фигурировавший в исследовательском инструментарии в 2019-2020 гг., подавляющая часть горожан ответила утвердительно (2019 г. – 77,2%; 2020 г. – 85,0%), что свидетельствует о достаточно серьезной поддержке процесса формирования единой властной вертикали и патерналистских ориентациях населения малых городов.

Хорошо прослеживаются патерналистские ориентации по отношению к органам МСУ также при анализе ответов на вопрос о том, что представляет собой МСУ. Так, немногим менее половины жителей малых городов Тверской области воспринимает МСУ как низовое звено исполнительной власти, ориентированное на решение проблем населения (от 30,8% в 2018 г. до 34,2% в 2020 г.) и задач, которые ставятся органами власти федерального и регионального уровней (от 12,3% в 2018 г. до 9,3% в 2020 г.). Однако, практически такая же доля горожан рассматривает МСУ как сочетание деятельности самих жителей и работы местной власти, которую они избирают (от 43,7% в 2018 г. до 39,0% в 2020 г.), воспринимая отношения населения с муниципальной властью как партнерские, а также как деятельность самих местных жителей по решению проблем местного значения (от 11,6% в 2018 г. до 11,5% в 2020 г.). Подобные представления свидетельствуют о наличии у жителей малых городов активистских установок, которые прослеживаются и при анализе их ответов на другие вопросы исследования.

В ходе проведения опроса 2019 г. выявлялась общая установка горожан на принятие и одобрение норм активистской политической культуры. Анализ результатов исследования показал, что лишь около 1/8 респондентов отмечает, что активность жителей бесполезна и только снижает ответственность местной власти и муниципальных служб за обстановку в городе. Большинство горожан согласилось с утверждением, что активная жизненная позиция людей, их энтузиазм способствует улучшению ситуации в городе (2019 г. – 72,3%). Определяя факторы, оказывающие позитивное влияние на развитие муниципалитета, более 1/5 жителей малых городов (2019 г. – 21,6%) указали на наличие активного гражданского сообщества (активных граждан, общественных объединений и т.д.). И, наоборот, с их точки зрения, низкая активность горожан затрудняет работу муниципальной власти и мешает эффективному решению проблем муниципалитета (2019 г. – 22,5%).

Следует отметить, что уровень непосредственного участия населения малых городов Тверского региона в жизни города, в решении вопросов, проблем, общих для его жителей не является высоким (2020 г.: принимали участие – 20,4%, не принимали участия – 70,3%). А вот потенциальная готовность в той или иной степени принимать участие в различных самоуправленческих практиках оказывается выше реального в них участия. Так, около половины горожан в той или иной степени ориентированы на участие в МСУ, категорический отказ от данного вида деятельности демонстрирует от четверти до 1/7 населения малых городов Тверского региона (табл. 1).

Таблица 1. Хотели бы Вы принимать участие в жизни своего населенного пункта, в решении общих для жителей проблем?

Что касается модели избрания глав МО, то результаты опросов жителей малых городов указывают на несоответствие преобладающей в регионе реальной социально-политической практики, предполагающей выборы главы муниципалитета депутатами представительного органа МСУ по рекомендации областной (районной) комиссии, представлениям и ожиданиям граждан, которые заинтересованы в возвращении прямых выборов глав районов, городских и муниципальных округов и городских поселений (табл. 2).

Таблица 2.Какой вариант замещения должности главы местного самоуправления (мэра города, главы района и т.д.) является, на Ваш взгляд, наиболее эффективным?

Более того, поддержка населением малых городов модели прямых выборов главы МО существенно возрастает к 2020 г. Этот рост коррелирует с направлением динамики представлений всего населения Тверского региона о методах замещения должностной позиции главы МО. Позитивное отношение к выборным процедурам также свидетельствует о наличии активистских установок у жителей малых городов.

Что касается представлений населения малых городов о территориальной организации МСУ, то здесь совершенно очевидной является поддержка подавляющим большинством горожан сохранения поселенческого уровня МСУ с автономным городским самоуправлением и, по сути, децентрализованной модели управления обществом. В разные годы наблюдений доля граждан, ориентированных на сохранение двухуровневой модели МСУ, колеблется от немногим менее половины до почти 2/3 населения малых городов (2018 г. – 59,4%; 2020 г. – 42,8%), а от 1/5 до немногим менее половины респондентов допускают установление государственного управления в районах и городских округах при сохранении поселенческого уровня МСУ (2018 г. – 20,1%; 2020 г. – 44,1%). Горожане считают, что управленческая модель с сохранением поселенческого уровня МСУ характеризуется достаточно высоким уровнем эффективности, так как основана на разделении полномочий и рекрутировании на муниципальные должности всех уровней представителей местного сообщества, которые лучше информированы о проблемах на местах. Кроме того, наличие местной власти, которая максимально приближена к гражданам, позволяет осуществлять более эффективный контроль процессов, происходящих на территории.

Следует отметить, что в практиках управления муниципалитетами уход от двухуровневой модели территориальной организации МСУ реализуется через процедуры укрупнения МО, формирования городских и муниципальных округов на основе муниципальных районов. Однако последствия этих процедур (ликвидация двухуровневой системы) не совсем понятны простым гражданам. Они демонстрируют высокую степень неосведомленности о процессах укрупнения муниципальных образований (в 2019 г. около 2/3 населения малых городов либо ничего об этом не слышали, либо затруднились дать ответ на поставленный вопрос). А поддерживает такие решения лишь четверть тех категорий граждан, которые в той или иной степени осведомлены о преобразованиях муниципалитетов (2019 г. – от 40% информированных респондентов). Объясняют они свою позицию тем, что объединение поселений в один муниципалитет позволит оптимизировать управленческий процесс и повысить эффективность решения локальных проблем, расширит ресурсную, бюджетную и финансовую базу МО, а также сократит численность муниципальных служащих.

Горожане, которые негативно оценивают процессы укрупнения МО, апеллируют, прежде всего, к таким последствиям преобразований муниципалитетов как снижение эффективности управления территориями и уменьшение возможностей осуществления на них надлежащего контроля из-за их большой протяженности, снижение степени доступности муниципальной власти для населения из-за удаленности административных центров МО, постепенное вымирание удаленных «малых» территорий, населенных пунктов бывших сельских поселений, ПГТ из-за концентрации ресурсов в административных центрах укрупненных МО. Следует отметить, что результаты проводимых нами опросов подтверждают выводы других исследователей о негативном влиянии на управляемость территориями процессов укрупнения муниципалитетов ^{[14, с. 178]}; ^{[22, с. 497-499]}.

Еще одним индикатором, косвенно указывающим на поддержку населением малых городов автономного городского самоуправления, является характер территориальной самоидентификации граждан. Так, подавляющее большинство жителей муниципалитетов этого типа соотносит себя с городским территориальным сообществом, а не с муниципальным районом (в 2019 г. 78,4% – «житель города»).

Заключение

Таким образом, результаты проведенных авторами исследований свидетельствуют о том, что тенденции, характерные в настоящее время для российской системы МСУ, имеют место и в малых городах Тверского региона. Несмотря на доминирование в регионе двухуровневой модели МСУ, здесь интенсивно протекают процессы преобразований муниципальных районов в городские и муниципальные округа, в результате которых малые города, которые становятся их административными центрами, утрачивают свою самоуправленческую автономию. Процедуры формирования органов муниципальной власти также претерпевают изменения: к настоящему времени во всех муниципалитетах региона, основой которых являются малые города, утвердилась конкурсная модель избрания главы МО, произошел полный отказ от системы прямых муниципальных выборов. В целом в регионе весьма наглядно проявляются такие тенденции как централизация управления МО, усиление влияния государственных властных структур на местное самоуправление в малых городах, отказ от двухуровневой модели территориальной организации МСУ, ограничение участия населения в формировании механизмов местной власти в малых городах. Особенно отчетливо данные тенденции заметны на примере малых городов, удаленных от регионального центра, в той или иной степени изолированных, зачастую обладающих незначительным ресурсным потенциалом.

Однако результаты интервьюирования населения региона показывают, что институциональный дизайн системы МСУ, реализованный в Тверской области, не учитывает самоуправленческого потенциала местных сообществ и не в полной мере соответствует установкам простых горожан. Несмотря на наличие в сознании граждан патерналистских установок, процессы постепенного сужения сферы применения процедур прямых выборов и укрупнения МО не находят широкой поддержки у населения малых городов. Кроме того, результаты исследований демонстрируют рост активистских установок, рост запроса у горожан на участие в практиках МСУ. В связи с этим, решения, касающиеся дальнейшего развития системы МСУ в малых городах, должны приниматься предельно осторожно с учетом разных факторов, оказывающих воздействие на функционирование и развитие малых городов, а также с учетом мнений их жителей.