Правоохранительные органы как стейкхолдеры этноконфессионального пространства публичных коммуникаций

Зотов Виталий Вдадимирович доктор социологических наук, кандидат философских наук профессор департамента философии ФГАОУ ВО «Московский физико-технический институт (национальный исследовательский университет)» 141701, Россия, Московская область, г. Долгопрудный, пер. Институтский, 9 Zotov Vitaliy Vladimirovich Professor, the department of Philosophy, Moscow Institute of Physics and Technology (National Research University) 141701, Russia, Moskovskaya oblast', g. Dolgoprudnyi, per. Institutskii, 9 om_zotova@mail.ru

Васильева Ирина Николаевна кандидат социологических наук старший преподаватель кафедры организации деятельности органов внутренних дел ФГКОУ ВО «Академия управления Министерства внутренних дел РФ» 125171, Россия, г. Москва, ул. Зои И Александра, 8 Vasilyeva Irina Nikolaevna PhD in Sociology Senior Educator, the department of Administration of Law Enforcement Agencies, Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia 125171, Russia, g. Moscow, ul. Zoi I Aleksandra, 8 dinikoll@mail.ru

Статья выполнена в рамках гранта РФФИ 19-011-00835 А «Формирование пространства публичных коммуникаций как условие снижения рисков межнациональных и этноконфессиональных конфликтов в приграничных регионах»

Деятельность органов внутренних дел должна коррелировать с действиями органов власти субъектов РФ в сфере государственной национальной политики, в рамках которой наряду с другими целями ставиться цель снижения конфликтных ситуаций в сфере этноконфессиональных отношений ^[3]. Позитивный опыт проведения национальной политики в регионах впечатляет: имеются наработки нормативно-правовой базы, финансового, инструментального, институционального обеспечения её реализации ^{[9, 15]}, накоплен опыт обеспечения взаимодействия различных структур власти субъектов РФ, ее конструктивного диалога со структурами гражданского общества ^[12].

Как пишет А. Б. Паскачев, государственная национальная политика должна отражать «все многообразие интересов народов России, иметь в своем арсенале четкие механизмы их согласования, способствовать формированию общности позиций органов государственной власти, различных политических и общественных сил в национальном вопросе, основанных на конституционных принципах, научно обоснованных выводах и рекомендациях» ^{[13, С.160]}. Поэтому несмотря на значительные шаги, предпринятые в сфере управления этноконфессиональными процессами, государственная национальная политика требует переосмысления на основе современных научных концепций.

Такой теоретико-методологической основой призвана стать концепция менеджмента публичных ценностей (Public value management), которая ориентирует власть на углубление взаимодействий с заинтересованными сторонами, формирование условий для их участия в вопросах публичного характера ^{[7, 19]}. В этом случае возникает сетевая структура решения общественно значимых проблем, которая включает в себя помимо государственных органов и иных представителей заинтересованных сторон, открыто сотрудничающие друг с другом при выработке сложных решений общественно значимых проблем. Одним из первых, кто поставил вопрос о сетевой форме публичного управления, принципиальным образом изменяющей формат взаимоотношений органов власти с бизнесом и гражданским обществом, был Р. Родес ^[18]. Публичное управление в данном случае не столько исполнительская функция государства, сколько общественно-политический процесс выработки согласованного решения совместно с другими заинтересованными сторонами в публичном пространстве ^{[16, 17, 20]}. Другими словами, государство – это субъект управления, который вовлекает представителей заинтересованных сторон в процесс решения общественно значимых проблем этноконфессиональной сферы. На уровне региона субъектом управления этноконфессиональной сферой будет являться администрация субъекта РФ (в лице своих комитетов, ответственных за реализацию внутренней, молодёжной и медийной политики), так как именно на неё возлагаются обязанности по профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия (см. например ^[4]). Другие акторы этноконфессионального пространства публичных коммуникаций, испытывающие на себе влияние решений и действий субъекта управления либо сами оказывающие на него воздействие, выступают в роли заинтересованных сторон.

Заинтересованные стороны призваны играть значимую роль в разрешении общественных коллизий в межнациональной и межконфессиональной сфере. При этом их участие должно быть специально организовано, что достигается за счёт их вовлечения в процесс выработки и реализации решений в вышеуказанной сфере. Для публичного управления это выражается в необходимости развития публичных коммуникаций между представителями заинтересованных сторон для обеспечения чёткой артикуляции общественной позиции по соответствующему вопросу. Публичные коммуникации – это множество медиаканалов, объединяющее органы власти и стейкхолдеров гражданского общества для диалога и партнёрства по вопросам, имеющим общественный интерес ^{[11, С. 62]}. Пространство публичных коммуникаций не гомогенно, а состоит из множества автономных, хотя и связаны друг с другом областей, которые организуются вокруг определенной сферы жизнедеятельности общества. Одним из таких пространств является этноконфессиональное пространство публичных коммуникаций, представляющее собой совокупность медиаканалов, объединяющих основных стейкхолдеров с целью решения общественно значимых вопросов в сфере этноконфессиональных отношений. При этом отметим, что данное понятие не является синонимом понятия «этноконфессиональная сфера», под которой понимается сфера, где реализуются взаимоотношения между различными этносами и конфессиями, образующими российский социум.

История убедительно показывает, что гармонизация отношений, а тем более предотвращение конфликтов возможно только в условиях диалога и партнерства всех заинтересованных сторон. Организация пространства этноконфессиональной публичной коммуникации – важный фактор снижения рисков этноконфессиональных конфликтов. Поэтому в более ранних работах была предпринята попытка выделить основных стейкхолдеров данного пространства как на уровне государственных, так и на уровне общественных структур ^{[10, C.397]}. На уровне региона к ним были отнесены следующие «государственные» структуры: 1) региональные органы власти, в том числе исполнительные органы субъектов РФ администрации муниципалитетов; 2) федеральные органы, действующие на территории региона, в том числе правоохранительные органы в лице регионального управления по вопросам миграции МВД России, регионального центра по противодействию экстремизму МВД России, отделов МВД России по муниципалитетам, Федеральная служба безопасности, а также Федеральное агентство по делам национальностей; 3) Официальные СМИ (в том числе электронные); 4) медиаторы в лице комиссий/рабочих групп по межнациональным и межконфессиональным отношениям. К «общественным» стейкхолдерам были отнесены 1) структуры гражданского общества, представленные политическими партиями, религиозными объединениями, некоммерческими организациями, созданные по национальному признаку, молодежные объединения и казачество; 2) неофициальные средства массовой информации; 3) местное сообщество, в том числе лидеры общественного мнения, представители национальных диаспор и землячеств; 4) высшие учебные заведения, осуществляющие подготовку иностранных студентов. Каждый из стейкхолдеров занимает определенные позиции в этноконфессиональном пространстве публичных коммуникаций.

Цель данного исследования – обоснование необходимости участия правоохранительных органов в организации диалога и партнёрства в этноконфессиональном пространстве публичных коммуникаций в качестве его стейкхолдера.

Для получения достоверной и обоснованной информации о перспективах развития сотрудничества представителей заинтересованных сторон в этноконфессиональной сфере приграничного региона осенью 2020 года был осуществлен экспертный опрос среди специалистов-практиков, которые обладают высоким уровнем профессиональной ориентации в проблеме при ограниченности в ответах границами служебной деятельности ^{[14, С.111]}. Общее количество опрошенных экспертов – 100 представителей вышеуказанных заинтересованных сторон, которые в своей деятельности взаимодействуют с другими стейкхолдерами этноконфессиональной сферы. К числу таких были отнесены, помимо служащих органов власти субъекта РФ (Комитет внутренней политики, Комитет молодёжной политики и туризма, Комитет информации и печати и Курской области), также служащие администрации г. Курска, Железнодорожного и Центрального округов и Курского района; сотрудники правоохранительных органов (Центра по противодействию экстремизму, Управление по вопросам миграции, Отделы полиции по г.Курску и Курскому району); представители некоммерческих организаций, созданных по национальному признаку; религиозных организаций; молодежных объединений, волонтерских движений и политических партий, организующих культурно-просветительские мероприятия на национальные тематики; масс-медиа, пишущие на эти темы; работники международных отделов вузов Курска и профессорско-преподавательский состав кафедр, работающих с иностранными студентами. В выборке экспертов представители заинтересованных сторон были представлены в равной пропорции. Опрос проводился на территории Курской области как моноэтническом приграничном регионе с медианными показателями миграции и социально-экономического развития (по данным Росстата - https://rosstat.gov.ru/folder/210/document/13204). В значительной части приграничных субъектов РФ численность русского населения составляет более 90%, что позволяет признать их моноэтническими регионами. Таким образом результаты экспертного опроса можно распространить на большую часть приграничных моноэтнических регионов. В рамках проводимого опроса была осуществлена в том числе: 1) оценка их влияния на решение проблем в этноконфессиональной сфере и 2) оценка их участия в организации диалога и партнерства в публичном пространстве коммуникаций. Оценка проводилась по 5-бальной шкале, где с учетом того, что оценка ниже двойки экспертами фактически не выставлялась, была принята следующая интерпретационная шкала: «от 4,5 до 5» – высокий уровень влияния, «от 4 до 4,5» – уровень влияния выше среднего, «от 3,5 до 4» – средний уровень влияния, «от 3 до 3,5» – уровень влияния ниже среднего, «от 2,5 до 3» – низкий уровень влияния, «ниже 2,5» – влияние не признается.

На основе экспертного опроса была дана отдельно оценка для «государственных» и «общественных» структур. Для «общественных» структур эксперты признают влияние на ситуацию в этноконфессиональной сфере и участие в организации публичного пространства коммуникаций таких стейкхолдеров как религиозные организации, неофициальные масс медиа, и, безусловно, представители национальных диаспор. Экспертная оценка степени влияния различных «государственных» структур представлена в таблице 1.

Таблица 1 – Оценка влияния государственных структур на ситуацию в этноконфессиональной сфере и их участия в организации публичного пространства коммуникаций по 5-бальной шкале и доля затруднившихся дать оценку, в %

Данные из этой таблицы (2-3 колонка) показывают, что реальное воздействие на состояние этноконфессиональной среды оказывают региональная Администрация, Федеральная служба безопасности, территориальный Центр по противодействию экстремизму и Управление по вопросам миграции, подведомственные МВД России (уровень влияния выше среднего). Влияние на процесс разрешения проблем в этноконфессиональной сфере всех остальных представителей заинтересованных сторон экспертами оценена как средняя. Таким образом, наряду с администрацией субъекта РФ (как главным субъектом реализации государственной национальной политики на региональном уровне) наибольший вклад среди государственных структур в процесс решения этноконфессиональных проблем вносят силовые структуры: Федеральная служба безопасности, Центры по противодействию экстремизму и Управление по вопросам миграции МВД России субъекта РФ.

Согласно данным опроса (3-4 колонка), несколько по-иному следует оценить участие властных структур в организации диалога и партнерства в публичном пространстве коммуникаций для целей гармонизации отношений и предотвращения конфликтов в этноконфессиональной сфере. Участники экспертного опроса отмечают главенствующую роль в данном процессе занимают Администрация субъекта РФ, СМИ и ФСБ. Структурные подразделения министерства внутренних дел оказываются на вторых позициях, значительно уступая лидерам этого процесса.

Безусловно, реализация государственной национальной политики на территории субъекта РФ является главным образом прерогативой исполнительной ветви региональной власти. На настоящий момент, можно утверждать, что в общественном сознании сложилось мнение о том, что правоохранительные структуры имеют определенный потенциал для разрешения проблем этноконфессиональных сферы через соблюдение исполнения юридических норм и правовых предписаний гражданами, их объединениями, должностными лицами, органами власти, но не играют заметной роли в организации диалога и партнерства в этноконфессиональном пространстве публичных коммуникаций. Да, безусловно, регулирование этноконфессиональных конфликтов, противодействие экстремизму на национальной и религиозной почве прямо затрагивает сферу деятельности правоохранительных органов (вынесем деятельность ФСБ в силу закрытости данного ведомства за скобки дальнейшего анализа). В данном процессе важнейшей целью органов внутренних дел в этноконфессиональной сфере является обеспечение законности и правопорядка ^[6]. Поэтому представители органов внутренних дел, во-первых, при необходимости прибегают к силовым методам и средствам решения возникающих конфликтов и соответственно восстановлению правопорядка, а во-вторых, работают на предупреждение (профилактику) развития конфликтов непосредственно «на земле», а не в публичной сфере.

Возможно, что в условиях приграничного региона, каковым является Курская область, можно найти определенное разумное «оправдание» экспертному мнению о важности деятельности правоохранительных органов в этноконфессиональной сфере, поскольку одной из их центральных функций является функция охраны, защиты и сохранения целостности страны, её жизнеспособности, защиты интересов граждан, оказания противодействия всевозможным негативным (экстремистским) проявлениям. Но нельзя забывать, что подчас формы и методы борьбы органов внутренних дел с экстремизмом сами становятся факторами, активизирующими напряженность в межнациональных и меконфессиональных отношениях, силы правопорядка. А это требует перевода, по крайней мере, части деятельности органов внутренних дел в публичную сферу, где возможно формирование общих представлений о формах и методах разрешения конфликтных ситуаций.

Согласно Положению о Министерстве внутренних дел Российской Федерации данная структура представляет собой федеральный орган исполнительной власти, который «призван осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел» ^[2]. В контексте заявленной проблематики органы внутренних дел следует рассматривать не только как один из субъектов системы публичного управления, которые реализуют свою управленческую деятельность в правоохранительной сфере для обеспечения общественной безопасности на подведомственной территории, то есть как органы публичной власти, призванные осуществлять правоохранительную функцию государства на территории конкретного субъекта РФ, но и как сторону, заинтересованную в налаживании диалога с другими стейкхолдерами этноконфессионального пространства публичных коммуникаций. Вместе с тем, несмотря на важность деятельности полиции в сфере общественной безопасности, Федеральный закон ^[1] дает недостаточную правовую основу деятельности территориальных органов полиции в этноконфессиональном пространств публичных коммуникаций. Анализ норм Закона о полиции позволяет сделать вывод, что в правовом акте содержатся нормы, регулирующую деятельность органов внутренних дел в этноконфессиональной сфере, но они сводятся лишь 1) к пресечению «экстремистской деятельности», которая, однако, не охватывает полностью широкое многогранное явление межнациональных противоречий; 2) к декларированию положения о «способствовании межнациональному и межконфессиональному согласию».

Отметим, что принятие Федерального закона «О полиции» в 2011 году стало вехой в деятельности ОВД. Именно в этот период наметилась ориентация на диалого-партнёрскую модель взаимоотношений с гражданами ^[8]. В рассматриваемом федеральном законе закреплено положение о том, что полиции в своей деятельности надлежит стремиться обеспечить общественное доверие и поддержку граждан. Таким образом, представляется, что для реализации взятого курса на диалог и партнерство с гражданами в первую очередь необходимо создать в Законе о полиции соответствующую правовую основу деятельности органов внутренних дел в этноконфессиональном пространстве публичных коммуникаций. И здесь необходимо согласиться с мнением В.Н. Алфимцева, что п. 16 ч. 1 ст. 12 рассматриваемого федерального закона о полиции, устанавливающим её обязанность принимать меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности граждан, общественных объединений, религиозных и иных организаций, следует дополнить словами «а также принимать меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение межнациональных противоречий»^{[5, C.52]}. Реализовывать эти меры целесообразно через организацию сотрудничества и партнёрства соответствующих структур органов внутренних и представителей заинтересованных сторон в пространстве публичных коммуникаций. Это будет способствовать налаживанию интерактивной связи, снимать или сглаживать противоречия при принятии важных решений в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений. И это все дополняет, а не отменяет правоохранительную деятельность ОВД.

Таким образом, исследование показало, что методологической основой реализации современной государственной национальной политики может стать концепция менеджмента публичных ценностей, дополненная стейкхолдерским подходом, что предполагает решение проблем этноконфессиональной сферы не только с позиций управленческого, административного воздействия, но и путем организации диалога и партнёрства в пространстве публичных коммуникаций. Среди стейкхолдеров этноконфессионального пространства публичных коммуникаций можно выделить правоохранительные органы в лице регионального управления по вопросам миграции, регионального центра по противодействию экстремизму и муниципальных отделов полиции. Данные экспертного опроса показывают, что правоохранительные структуры оказывают значимое влияние на процесс разрешения проблем в этноконфессиональной сфере, но не играют заметной роли в организации диалога и партнерства в этноконфессиональном пространстве публичных коммуникаций. Представляется, что для повышения эффективности деятельности органов внутренних дел в этноконфессиональной сфере, в первую очередь необходимо создать соответствующую правовую основу для организации сотрудничества и партнёрства органов внутренних дел с Администрацией области и другими представителями заинтересованных сторон в пространстве публичных коммуникациий